《社会保险法》失业保险解读.doc

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《社会保险法》失业保险解读

一、失业保险制度概述

（一）概念及特点

失业保险是指国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金，对因失业而暂时中止生活来源的劳动者提供物质帮助，促进其再就业的基本制度。

失业保险制度具有三个特点：

1、普遍性。

是为了保障有工资收入的劳动者失业后的基本生活而建立的，覆盖范围包括劳动力队伍中的大部分成员。

根据《失业保险条例》规定，城镇所有企事业单位及其职工，都必须参保。

2、强制性。

《失业保险条例》规定，在失业保险制度覆盖范围内的单位及其职工，必须参加失业保险并履行缴费义务，不履行缴费义务的单位和个人都应当承担相应的法律责任。

3、互济性。

失业保险基金主要来源于单位、个人共同缴费，缴费比例、缴费方式相对稳定，所筹集的失业保险基金在统筹地区内统一调度使用以发挥互济功能。

（二）我国失业保险制度发展概况

1986年，国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，明确规定对国营企业职工实行职工待业保险制度，标志着我国失业保险制度正式建立。

建立失业保险制度的主要目的之一是配合国有企业改革和劳动制度改革。

1986年——1993年，是我国失业保险制度的形成和初步运行时期。

1993年4月，国务院发布了《国有企业职工待业保险规定》，这一规定的发布和实施，标志着我国失业保险制度进入正常运行时期，该规定也成为国有企业改革的重要配套措施。

1999年，国务院发布了《失业保险条例》（国务院第258号令）和《社会保险费征缴暂行条例》（国务院第259号令），建立了我国现行的失业保险制度。

2010年10月28日，十一届全国人大通过《中华人民共和国社会保险法》，自2011年7月1日起施行。

《社会保险法》对失业保险的覆盖范围、资金来源、享受待遇条件、失业保险金标准、领取期限和申领程序、失业人员医疗保险和遗属待遇、失业保险关系转移接续等作了规定。

（三）失业保险制度的功能

失业保险制度20世纪初在法国诞生，历经百年，最初失业保险制度的功能在于抵御工人失业期间的生活费用损失。

随着大工业时代到来，失业人数急剧增加，过高的失业救济金导致失业保险基金出现支付危机，同时高失业金并不能减缓或改善失业现象。

因此，随着失业保险制度的不断发展和完善，失业保险的功能得到延伸，从保障基本生活逐步向促进就业和预防失业发展。

目前我国失业保险制度主要有以下三方面功能：

1、保障失业人员失业期间的基本生活。

这是失业保险最基本的功能。

这一功能有两个特点：

一是权利与义务对等。

失业人员的失业保险待遇及期限，与其失业前的缴费水平和年限挂钩；二是强调失业人员必须有就业愿望和能力。

在失业期间无生活来源，并积极寻找工作的，才能享受失业保险待遇。

2、促进失业人员再就业。

这一功能主要体现在以下几个方面：

（1）避免失业人员对失业保险金的依赖导致“懒汉”现象。

失业保险延伸的促进就业功能是一项积极的就业措施，目的在于形成新一轮就业，而非单纯的经济补偿。

该功能的实现一方面延续了失业保险的初衷，保证失业人员的基本生活要求；另一方面要求失业人员以就业为前提获得生活保障。

（2）加速就业信息的传递，降低寻找工作的成本。

为失业者免费提供有效的就业信息是失业保险促进就业功能的重要作用。

目的在于降低失业者自我寻找工作的时间成本和经济成本，使失业者在尽可能短的时间内获得重新就业，减少失业保险金的领取时间，降低失业保险金支出。

（3）提高失业人员的就业能力，满足市场需求，避免劳动力留滞。

随着经济发展对人员的素质要求不断提高，人员的素质无法提高造成再就业的阻碍。

失业保险的促进就业功能提供失业者再培训的机会，负担了再教育成本，避免了因失业者能力水平低下造成的“失业陷阱”问题。

3、预防失业。

主要是通过各级政府建立和完善失业预警制度，鼓励用人单位稳定用工，减少失业。

2008年由于金融危机对就业造成冲击，从国家到各级地方政府开始逐步认识到失业保险不仅要发挥保生活、促进就业功能，也要发挥其预防失业的作用。

从失业保险制度发展的过程来看，保生活、促就业、防失业的功能在不同历史时期发挥的作用不同。

目前，随着失业保险制度的不断完善，促进就业和预防失业的功能将进一步得到加强。

二、《社会保险法》失业保险条款释义

《社会保险法》第五章失业保险，本章对失业保险的覆盖范围、资金来源、享受待遇的条件、失业保险金的标准、领取期限和申领程序、失业人员医疗和遗属待遇、失业保险关系转移接续等作了规定。

内容涉及第四十四条到第五十二条。

第四十四条：

本条是关于失业保险制度覆盖范围和缴费义务人的规定。

本法未对用人单位和职工的范围作出明确规定，在实务操作上，《失业保险条例》第二条规定：

“城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工依照本条例的规定，缴纳失业保险费”。

第四十五条：

本条是关于领取失业保险金资格的规定。

需同时具备三个条件，缺一不可。

为促进失业人员积极寻找工作，克服单纯依赖失业金的思想，激励失业人员积极主动利用各种就业机会和就业服务，不断提高自身素质，增强就业竞争力。

第四十六条：

本条是关于失业人员领取失业保险金期限的规定。

失业人员领取失业保险金的期限与缴费年限挂钩。

分为三个档次，1－5年，最长领取12个月；5－10年，最长18个月；10年以上，最长24个月。

缴费年限可以累计，不仅保护了失业人员的合法权益，同时也鼓励失业人员通过多种方式尽快实现再就业。

第四十七条：

本条是关于失业保险金标准的规定。

本法只规定了失业保险金的最低限，即城市居民最低生活保障标准。

其最高限，仍应执行《失业保险条例》第十八条的规定，低于当地最低工资标准。

失业人员生活保障程度不宜过高，只能维持基本生活需要，否则容易使失业人员产生依赖心理，不积极寻找工作实现再就业。

第四十八条：

本条是关于失业人员领取失业保险金期间有关基本医疗保险问题的规定。

此条是本法中的突破，原政策是失业人员每月领取一定数额的医疗补助金，由个人包干使用，很难保障失业人员在领取失业金期间的基本医疗需求。

本法规定失业人员在领取失业金期间，参加职工基本医疗保险，享受基本医疗保险待遇，所需参保费用从失业保险基金中支付，个人不缴费。

第四十九条：

本条是关于失业人员死亡后遗属待遇的规定。

对遗属发放的丧葬补助金和抚恤金，都是一次性的。

同时符合领取养老、工伤、失业等3项丧葬补助金条件的，其遗属可以选择领取其中待遇较高的一项，不重复领取。

第五十条：

本条是关于失业人员申领失业保险金程序的规定。

（1）出具终止或者解除劳动关系证明——

（2）告知社会保险经办机构——（3）办理失业登记——（4）审核——（5）领取失业金。

本法对失业登记的期限未作具体规定，我省《失业保险规定》明确为60日内。

第五十一条：

本条是关于停止失业保险待遇的法定情形的规定。

本法规定为五种情形。

失业保险制度旨在保障失业人员失业期间的基本生活，并促进失业人员再就业。

如果失业人员在享受失业保险待遇期间重新就业或者在此期间其生活待遇可以通过其他途径和来源得到保障，就不必继续领取失业金并享受其他失业保险待遇。

第五十二条：

本条是关于职工跨统筹地区流动，失业保险关系如何接续的规定。

职工跨统筹地区就业后，原失业保险关系所在地的社会保险经办机构应当按照规定将其失业保险关系转至迁入地，迁入地的社会保险经办机构应当接受，并办理接续手续。

三、我省失业保险政策制度的发展完善

（一）《省政府关于贯彻实施〈失业保险条例〉有关问题的通知》（苏政发〔1999〕107号）

国务院《失业保险条例》明确：

城镇企事业单位及其职工必须参加失业保险并缴纳失业保险费。

失业保险费费率为城镇企事业单位工资总额的2%，职工本人工资的1%。

参保缴费满1年，非因本人意愿中断就业，并有求职要求，办理失业登记后，可以按规定享受失业保险金，并可以获得职业介绍、职业培训等就业服务。

为贯彻国务院《失业保险条例》，我省出台了《省政府关于贯彻实施《失业保险条例》有关问题的通知》（苏政发〔1999〕107号）。

107号文件明确了《失业保险条例》中规定由省级人民政府确定的有关事项。

1、失业保险待遇的期限。

缴费每满1年可享受2个月，最长不超过24个月。

实行失业保险制度前符合国家规定的连续工龄视同缴费年限。

2、失业保险金的标准。

按失业人员失业前12个月月平均缴费工资的40%确定，但最高不得超过当地最低工资标准，最低不得低于当地城市居民最低生活保障标准。

2008年，为缓解因物价上涨等因素给领取失业保险金人员所带来的生活困难，原省劳动和社会保障厅、省财政厅下发了《关于提高我省失业保险金标准下限的通知》（苏劳社就【2008】22号苏财社【2008】94号），将我省失业保险金标准下限提高为当地城镇居民最低生活保障标准的1.3倍。

3、医疗补助费标准。

失业人员在领取失业保险金期间的门诊医疗费，按其失业保险金标准的10%，按月发给个人包干使用；在指定医院住院医疗，按所发生医疗费用的50%左右核报，但最高不得超过其应享受失业保险金的4倍，具体补助标准由各统筹地区自行确定。

4、财政专户。

失业保险基金必须存入财政部门在国有商业银行开设的社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，由财政部门依法进行监督。

国务院《失业保险条例》和省政府107号文件出台后的一段时期内，由于覆盖面扩大，参保人数增加，失业保险基金收入增长较快。

随着下岗职工基本生活保障向失业保险并轨工作的实施，失业人员大量增加，基金支付压力猛增，许多统筹地区当期基金收不抵支，有的统筹地区滚存结余也出现了赤字。

这一时期失业保险的首要任务是保障失业人员的基本生活，因此国家和省均未再出台新的政策。

（二）《江苏省失业保险规定》（省长令72号）

2011年4月28日，《江苏省失业保险规定》（以下简称《规定》）经江苏省人民政府第66次常务会议上审议通过，省长李学勇签署第72号省长令予以颁布，自2011年7月1日起施行。

《规定》是江苏省社会保障政策法规体系中的重要规章之一，是一部着力保障民生和促进就业的地方性政府规章。

它的颁布实施，是我省社会保障法制建设的一个重要标志，对进一步完善覆盖城乡居民统一的失业保险制度和体系，更好地维护公民参加失业保险和享受失业保险待遇的合法权益，规范和构建和谐社会，促进我省经济和社会的可持续发展具有长远意义。

1、重新修订《规定》的背景

随着经济社会形势的不断发展，国家有关法规和我省失业保险工作情况发生了很大变化。

一是我省原有规定是1995年制定的《江苏省职工失业保险规定》（省政府第64号令），随着十几年来的实践发展，已不能适应失业保险工作的实际需要；二是经过若干年的工作实践，特别是成功应对金融危机后，我国失业保险制度指导思想有了重大调整，从原来单纯为保障下岗失业人员基本生活，转到统筹兼顾“保生活、防失业、促就业”上来；三是在省委、省政府的高度重视和正确领导下，我省失业保险工作积累了不少行之有效的经验和做法，有必要通过立法予以巩固、规范和提升；同时，今年7月1日起施行的《中华人民共和国社会保险法》对失业保险作了许多新的规定。

因此，我省对原有规定进行全面修订，制定了《江苏省失业保险规定》。

2、《规定》的特点

一是在适用范围上体现了统筹城乡的原则。

随着城乡一体化发展和经济发展方式转变，城乡劳动力流动更为频繁，全社会劳动者面临的失业风险将日益增大，特别是处于政策边缘的农民工群体，遭遇失业风险的可能性更大。

有必要将农村劳动者纳入失业保险制度覆盖范围，对用人单位招用的城乡劳动者实施统一的失业保险制度。

二是在功能上体现了防失业促就业功能。

当前，我省失业保险制度面临着经济转型升级背景下就业总量性矛盾和结构性矛盾并存、且结构性矛盾日益突出的复杂局势。

在这样的背景下，只有强化失业保险制度的促进就业和预防失业功能，将其定位于就业导向型，才是根本出路。

三是在制度设计上，吸取了应对金融危机的经验和做法。

在确保失业人员享受基本生活保障的同时，强调了在失业保险基金结余规模较大或者国家启动失业预警应急响应机制时，经省人民政府批准，统筹地区可以根据国家和省有关规定以及本地区实