关于在农村政经分离基础上推进流动人口融入社会的研究.docx
《关于在农村政经分离基础上推进流动人口融入社会的研究.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《关于在农村政经分离基础上推进流动人口融入社会的研究.docx（12页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。
关于在农村政经分离基础上推进流动人口融入社会的研究
关于在农村“政经分离”基础上推进流动人口融入社会的研究和对策
村（居）委会是我国社会最基层的政治组织，虽然它不是行政机关，但是长期以来，它承接基层政府下放的社会管理权责，实质是政府在社会基层的代表。
而流动人口，无论其来自哪里、从事何种职业，都不可避免地接受辖区内村（社区）的管理，例如办理暂住证、计生证、租房手续、子女入学等等。
可以说，村（居）委会是政府与流动人口相互联系的重要桥梁，一定程度上村（居）委会管理和服务的质量决定了流动人口对当地政府满意度。
但是，当前村（居）委会扮演着“全能化”的角色，同时担当着自治服务职能和社会管理职能，而在当前的压力体制下，越来越多的行政任务让农村（社区）管理者疲于应付，村（居）委会作为自治组织与身俱内的自治服务功能却长期被弱化。
加之新形势下村（居）委会体制不顺、资源不足、管理手段落后等原因，使农村（社区）的管理矛盾日益显现。
因此，有必要探索“政经分离”的可行性，使基层党组织、村（居）委会、经联社、社区服务中心等“四驾马车”重新归位，厘清角色定位，真正实现各司其职、各负其责，促进社会和谐善治。
一、政经分离的必要性分析
按照党章规定，“村、社区党组织，领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权”。
由此可见，党在自治组织（含村委会）中应承担的是领导和监督的作用。
同样按照2010年新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。
在法律层面上，村（居）委会属于自治组织，不属于国家行政机关，本身没有行政职能，其重点是职能是实行村民自治管理。
但事实上，由于历史原因，农村基层党组织、村（居）委会承担不同程度上承担了乡镇大量的行政任务，使党组织和村（居）委会大部分精力用于处理行政事务上，各自的职能有所弱化。
特别是在“四位一体”的体制下，党组织、村（居）委会实际成了包揽农村方方面面的“管家”，但是一旦发生公共服务的缺失、矛盾利益纠纷时，不管当地的建设做得多好，最终群众都会问题都会被直接归咎到“管家”身上，极大损害了基层党组织和村（居）委会的形象和威信。
另外，由于长期依附于行政体制，村（居）委会的自治功能不适应村民自治发展的要求，很多决策不是依靠群众，而是依靠上级政府，久而久之他们的群众基础和群众动员能力也在下降，这使得他们的社会管理能力更加缺乏，产生了恶性循环。
而“四位一体”也容易造成村干部身兼数职，权力过度集中，不利于监督，容易滋生腐败。
实行政经分离，在党组织、自治组织、经联社、社区服务中心之间筑起了一道“隔离墙”，使各自组织厘清职责，明确定位，有利于推进社区服务的创新，构建起责权清晰、协调运转、办事高效的社区管理服务体制。
从职能上分析，政治分离后，农村基层党组织承担领导核心职责，负责领导和监督自治组织、社区服务中心和经联社开展工作；自治组织承担引导和维护好基层自我管理、自我教育、自我服务的职责，在基层党组织的领导下开展自治和服务工作；经联社承担经济承上启下的管理职能，按村民自治对集体资产管理和发展的要求，及镇政府对村（社区）集体资产管理的相关规定，负责管理集体“三资”（资金、资源、资产），确保“三资”保值增值；社区服务中心承担基层政府向农村（社区）延伸的公共服务和行政职能。
从服务对象上分析，政经分离后，农村基层党组织的服务对象是本村党员；自治组织的服务对象是本村户籍村民；经联社的服务对象是本村股民；社区服务中心的服务对象是辖区人口（包括本地的和异地的）。
分类
主要职责
服务对象
基层党组织
领导、监督
党员
自治组织
自治、服务
户籍村民
经联社
经济
股民
社区服务中心
服务
辖区人口
政经分离后，关于加强基层党的建设的有关思考。
政经分离后，特别是经联社的剥离和独立，基层党组织不直接分管农村（社区）经济事务，党组织书记不再兼任经联社社长。
有人可能会担心，作用农村基层领导核心的党组织，如果不直接主导集体经济发展方向，领导核心的地位应该如何体现？
群众中的威信应如何树立？
作为掌控大量集体资源的经联社被剥离后，会否孤立基层党组织，甚至是“绑架”基层党组织？
首先，虽然经联社被剥离，但基层党组织的领导作用没有减弱，只不过是由原来的直接领导转化间接领导。
主要体现在以下两个方面：
一是通过党组织的介入。
在农村（社区）成立党委或党总支，直接在经联社成立党支部，确立经联社党支部在经联社中的领导地位，经联社的重大决策、重大事项要报经联社党支部审核，党支部再送农村基层党委或党总支审核，从而实现党对经联社的充分领导。
二是通过两委人员的兼职。
虽然经联社剥离后独立运作，但是可以派任部分两委班子成员兼任董事会成员，从而使党的意志能够在经联社决策议事中能够有所体现。
同理，改革后，可以在村委会和社区服务中心分设党支部，确保其受农村基层党委或党总支的领导；可设立两新流动党员服务站，主要管理辖区内的流动党员，更多地赋予两新党员参与社区建设和管理的机会，增强他们的对党组织的凝聚力和对流入地的归属感。
改革后的基层党组织规划图
关于社区服务中心管理体制的思考。
社区服务中心的定位应该是政府行政行为在社区延伸的工作站点，其主要承接的是政府下放的社会管理事务。
因此，从管理方式上来看，社区服务中心被剥离后，“行政味”更重了，也给予了基层政府直接参与社区服务管理的空间。
在这样的体制下，政府应按照“费随事转”的方式给予社区服务中心更多的资源，包括政策、资金、人才等方面的支持，促进社区服务中心与政府行政机关的有效对接。
另外，在原有的体制中，由于村（居）委会的运作经营由集体经济收入支付，村（居）委会以聘用本地户籍人员为主，聘用流动人口难免会使村民产生对立的情绪，据统计，我镇253名农村（社区）工作人员中，全部皆为本地户籍人员，在问至为何不聘用流动人员时，村（社区）管理者普遍的第一反应是“村民不同意，会激化内部矛盾”。
但是，社区服务中心的剥离后，实行“双重管理”的模式，基层政府能够直接参与社区服务中心的管理，给聘用优秀流动人员进入社区服务中心打开了体制上的窗口，有利于社区更加开放的管理。
关于村（居）委会自治角色回归的思考。
在政经分离后，村（居）委会的行政职能被剥离出去，尽管它回归了自治的角色，但是由于长期以来缺乏对自治的管理和探索，村（居）委会回归后，容易出现“空心化”的问题。
如何解决“空心化”的问题呢？
关键是使村（居）委会能抓住具体的工作载体，而加强对新兴社会组织的管理是可以探索的路径之一。
随着公民权利意识的提升，在发达城市中出现了种种的非赢利性的公益组织或者社区组织，它们的基本特征是自发的、民间的、志愿的、非营利性的，以实现社会或社区公益为目标，这些组织统称为“社会组织”。
事实证明，在社会管理上，这部分社会组织有着先天的优势，而且发挥着越来越重要的作用，引导好这些社会组织参与社会管理是社会工作的创新手段之一。
由于这些社会组织都存在着“自治”的职能，与村（居）委会的职能不谋而合，因此村（居）委会可以在“大自治”的框架，管理、引导、激励好社会组织的“小自治”，大力提升社会组织的民主管理、项目管理、组织管理等方面的能力，使其转化为服务社会、服务社区、服务群众的现实作用，使这些社会组织能够更好地分担村（居）委会转移出来的社会职能。
关于设立议事会的思考。
可增设村（社区）议事会，由5-7独立议事代表组成，可由党代表、人大代表、群众代表、外来人员代表担任，赋予他们一定的议事权和提议权（没有决策权），其目的是让他们对农村（社区）管理情况进行监督和提出更好的建议。
村（社区）分类
领导层
服务层
议事层
分类
管理者
分类
管理者
安排5-7名独立议事代表，可由党代表、人大代表、群众代表、外来人员代表担任
港口社区
基层党组织
书记
居委会
居委会主任
社区服务中心
两委兼任
民主、胜隆、群乐
基层党组织
书记
居委会（兼经联社）
居委会主任，兼经联社董事
社区服务中心
两委兼任
西街、群众、石特、中南、下南
基层党组织
书记
居委会
居委会主任
社区服务中心
两委兼任
经联社
两委兼任董事
改革后的各组织的职责分工规划图
二、我镇政经分离的客观基础
港口镇下辖9个村（社区），其中居委会1个、社区6个、行政村2个,户籍人口约6万人，流动人口3.9万人。
而其中的6个社区均是早期的“村改居”，由于一直保留经济实体，因此管理模式上与传统的农村比较接近。
一直以来，我镇农村（社区）实行的是“四位一体”的管理模式，即基层党组织、自治组织（含村委会）、经联社、社区服务中心无独立分离，均由同一套班子成员担任。
根据我镇的实际，探讨政经分离的可行性：
1、经联社剥离的可行性。
经联社的剥离问题，实质是行政职能与经济职能的剥离，其剥离的客观条件必然与村（社区）的集体经济发展程度密切相关。
我镇各村（社区）的集体经济呈现以下几个特点：
①经济底子薄。
在我镇，除居委会由上级财政负担外，拥有经济实体的8个村（社区）都有独立的集体经济收入。
但是，总体来说，我镇村（社区）集体经济比较薄弱，2011年全镇村（社区）集体经济收入为3147万元，平均每村（社区）393万元，收入最多的是民主社区约753万，收入最少的是中南村只有约113万。
而且，这部分集体经济收入中，只有较少一部分是村（社区）依靠自有资源发展所得，有相当一部分集体经济收入是来自镇帮扶村（社区）兴建的出租物业，实质就是镇的扶持资金转化为村（社区）的集体资产必要经济收入的补充。
很显然，同比发达镇区，我镇农村（社区）经济普遍差距较大。
②发展后劲不足。
我镇的农村（社区）集体经济收入主要以物业、土地出租为主，是典型的依赖土地资源为基础的发展模式，发展渠道单一，发展附加值不高，特别是随着市场经济体系的发展，土地供需信息的日渐完善，土地审批严格控制、用土指标短缺、征地成本高昂、征地附加条件多等因素已制约了村级大规模征地、用地的可能性，许多村（社区）已经没有集体土地开发利用（如民主、群乐、胜隆社区），以后将会逐渐过渡到“纯居委会”性质，有些村开发较早（如群众社区），已没有可用的土地，有的是剩余土地不多（如石特社区），有的是受国家宏观政策政策调控（如中南、下南村），难以集约土地发展。
这些方方面面，都导致了我镇村（社区）发展后劲严重不足。
从以上两点可以看出，我镇村（社区）集体经济发展和积累的“黄金时期”已经错过，单一化的经济发展模式也难以有较大的发展空间，特别是今年我镇实行“村级体制改革”，改革的内容包括村级的资源实行镇统筹发展、村干部工资由镇统发、实行村帐镇代管等等，改革后农村（社区）的发展资源相对偏少，日后经济发展职能会逐步弱化，而社会服务职能则会逐步加强，这一减一增的过程中，无形中经联社的地位会进一步被削弱，可以预见经联社的产出效益将会日渐萎缩。
同时，将经联社单独剥离，必将要增中必须的人员经费和工作经费，根据我镇对2011的统计，年度村级运作经费为3363万元，是集体经费收入的106.9%，支出比收入超出216万元，其中工作人员工资薪酬接近10000万元，占集体经济收入的31.7%，再增加人员经费和工作经费，村（社区）难以负担。
在这样的大背景下，可以分类推过政经分离，如下表所示：
村（社区）分类
组织设置
备注
港口社区
基层党组织
居委会
社区服务中心
民主、胜隆、群乐
基层党组织
逐步消灭集体经济，过渡到“纯居委会”
居委会（兼经联社）
社区服务中心
西街、石特、群众、中南、下南
基层党组织
居委会
社区服务中心
经联社
改革后的各组织设置规划图
2、社区服务中心的建立
近年来，我市推行了“2+8+N”社区服务中心建设模式，其中“8”指的是中心内设“四站”和“四室”，即社区公益事业服务站、社区环境卫生监督站、社区志愿者服务站、社区农技服务站、社区文体活动室、社区计生卫生室、社区治安警务室、社区法律服务室，“N”指根据农村社区和村民生产生活需要增加若干服务项目。
上述“四站”、“四室”都是与外来人员生产生活密切相关的，可以考虑以此为切入点，通过聘用的方式，聘用一部分素质优、有深厚社会基础的外来人员担任该部分职务。
三、关于流动人口融入社会的探讨
自2006年以来，港口镇流动人口比例一直呈快速增长的态势，至2007年底，流动人口达到56762人，与户籍人口相比是0.92：
1。
随着2008-2009年金融危机影响，我镇部分劳动密集型企业开始转型升级，持续减少用工数量，至2010年流动人口缩减至35804人。
截止2012年6月，我镇统计流动人口39773人，比2011年同期增加了2128人，增长率这6%。
根据统计分析，我镇流动人口呈现以下的特点：
从来源分布上看，以省外人口流入为主，其中以四川（8750人，占22%）、广西（8352人，占21%）、湖南（5568人，占14%）、湖北（4375人，11%）等4省流入人口居多，占流动人口总量的68%。
从居住地区上看，以出租层密集区域为主，其中民主（8830人，22%）、石特（6470人，16%）、群众（6048人，占15%）、西街（5473，占14%）、胜隆（4706人，占12%）等5个村（社区）较多，占流动人口总量的79%；从劳动技能上看，具有中、高级技能的人才有3656人，占流动人口总量的11%，初级技能（普工）的有27256人，占82%，稍有技术特长的2323人，占7%。
从以上的数据可以看出，我镇流动人口有人员结构复杂、群体性工作和生活、文化程度总体偏低、劳动技能偏弱、“三低”（从事低端产业、收入低、消费低）等特点。
（一）流动人口难以融入社会的主要表现：
1、缺乏认同感和归属感。
根据统计，不少流动人口是直接从农村老家到乡镇谋生的，对于相对欠发达地区的人员来说，一下子到发达地区生产生活，从一个熟悉的环境，到一个陌生的环境，社会跨度大，人情物理变化也大，使他们容易产生“漂泊”的心态，难以融入到当地的社会当中。
根据流管部门的调查，即使是在本地生活了5年、10年，甚至是已成长的“外来二代”，当被问及他们对流入地社会的看法时，他们大多数承认自己交往的圈子局限于老乡、工友、邻居等，甚少于本地人接触和交往，更不要说参加本地组织的相关活动了。
他们的对社会态度，正是印证了缺乏认同感和归属感的表现。
2、社会矛盾更加突现。
随着流动人口的增加，本地人员与外地人员由于经济、文化、风俗、就业、生活方式等方面差异引起的摩擦和矛盾有所增加，必将加大本地社会的治理压力。
主要表现有以下几点：
一是给社会治安带来巨大的压力，从近几年的违法犯罪案件来分析，流动人口犯刑事案件的占全部刑事案件的54%，而各村（社区）治保会也不同程度上反映，村（社区）内的盗窃、抢劫等犯罪活动比较集中在出租屋区域，流动人口相对较高比例的犯罪状况，直接转变了部分本地人员对外地人员的态度，由欢迎转变为怀疑和警惕，成为两者沟通理解的一大障碍。
二是劳资纠纷突现，由于当前企业招工难，不少企业就抛出“熟人招聘”的方法，让企业员工帮忙招老乡，久而久之，企业内就形成固定的“老乡集团”，一旦发生劳资纠纷时，一些外来员工就煽动老乡们以不合法的方式讨回公道，使劳资纠纷升级，激化社会矛盾，造成社会的不和谐、不稳定因素。
三是将不满情绪归咎于政府，由于二元体制短期内难以消除，流动人口在就业、教育、医疗、社会保障等公共服务上不可避免与本地人口有所差异，长期以往会产生“被边缘化”、“被剥夺权利”的感觉，他们往往将自己受到的种种不公平、不公正归咎于政府，而这种情绪一旦漫延，就容易因为小事而引发严重的偏激行为。
（二）制约流动人口融入社会的因素
1、以户籍为基础的二元结构体制。
二元结构体制的存在，使流动人口，特别是来自农村的流动人口，仍然游离于城镇体制之外，由于身份的限制，使他们难以享受到与本地户籍居民均等的公共服务，如社保、教育、就业等。
由于缺乏先天的地域优势，他们长期生活在社会的最底层，难以融入到当地的主流社会和主流文化，这种状况使他们融入流入地社会相当艰难。
2、本地户籍人口的态度。
由于本地户籍人口占据着先天的政治、经济、文化、资源等优势，并由此形成高人一等的“优越感”。
正是由于这样的条件下，本地户籍人口有意无意地对流动人口产生偏见和歧视，导致双方隔阂的加深。
而相对地，流动人口总体竞争力不如本地户籍人口，而又由于个体分散，组织化程度低，难以形成代表自身利益的组织，共同争取合法权益，致使他们产生“自卑感”和“挫折感”。
正是由于“优越感”和“自卑感”形成的强烈对比，即使是在同一个地区生产和生活，本地户籍人口在意识上会疏远流动人口，而流动人口也难以主动接触本地户籍人口，导致流动人口难以融入当地社会。
3、流动人口的流动性加大。
我国正处于高速城市的进程中，每年都有大量的农民因为各种原因流入到城镇，但同时也有大量的农民回乡或者到其他地方就业生活。
城镇，对于他们来说，只是挣钱养家的中转站，他们的目标也明确，就是挣了钱就回老家去。
这正是他们缺乏归属感的表现。
一方面，由于缺乏足够经济的支撑，他们难以在流入地定居；另一方面，他们在流入地的政治、财产、教育、医疗等方面得不到有效的保障；第三方面，受传统思想的影响，“落叶归根”的意识在我国国民中比较强烈，他们的定位绝大部分还是在农村的家乡，因此对流入地保持着一种陌生的态度，存在着“过客心态”。
正因为他们来也匆匆，去也匆匆，因此他们难以融入到当地社会当中。
4、给予流动人口参与社会管理和反映意见的渠道太少。
当前，无论政府还是村（居）委会，由于地方财政欠缺及政策配对不足，社会公共服务的提供对象主要面向本地户籍人口，因此在制定各种社会管理的政策、法规时往往优先考虑的是本地户籍人口，参与社会管理工作的也是本地户籍人口居多（由于体制的原因，村委会几乎是100%是本地人员），收集意见建议的设计也是偏向本地户籍人口。
流动人口作为一个庞大的群体，却难以参与到流入地的社会管理，反映意见的渠道也比较狭窄，导致他们对流入地始终保持着一种陌生感，缺乏归属感和主人翁意识。
（三）关于促进流动人口融入社会的对策
1、政治上的融合。
在对待外来务工人员上，要认识到他们也是当地生产建设力量的一部分，在政治上赋予流动人员参与社会治理资格，把拥有合法公民权的流动人员纳入地方人大机关咨政范围，行使自己的合法权利。
这样不仅有利于流动人员维护自身的利益，也将激发他们主人翁责任感。
政经分离后，在社区服务中心任职的流动人员，对于特别优秀的，可以通过特定聘任模式进入村（社区）工作，引导他们为社区的建设广开言路、建言献策，增强他们对当地的共同感。
2、文化风俗上的融合。
文化风俗是社会发展过程中的一种沉淀，它是道德观念、生活方式、地域风情等方面的综合体现。
当前，本地户籍人口与外来人口之间由于文化风俗的各异，文化风俗之间的碰撞常常会产生各类的矛盾。
作为流入地，一方面可以发扬本地文化传统，通过多种途径吸引流动人员感受本地的文化，例如我市有不少的文化遗产，如龙舟比赛、舞龙舞狮、咸水歌等等，可以开辟授课学堂，向流动人员传授本地文化技艺；另一方面，也可以吸收外来文化，将其融入到本地文化中，创作适合于本地人员和流动人员都喜闻乐见的文化载体。
总之，通过文化引领的作用，在潜移默化中本地人员和流动人员之间的沟通交流，减少双方的隔阂，促进和谐共处。
3、婚姻上的融合。
随着广大流动人员的迁入，本地人员与流动人员的婚姻将呈增长的趋势。
而通过婚姻、家庭的纽带，有助于增强双方互助、互利、互惠的关系，有利于弱化双方在经济、政治、文化等方面的差异，有利于社会群体之间的融合。
因此，婚姻关系在社会包容发展中的地位和作用应该引起重视。
建议政府有关部门可策划举办一些大型的集体婚礼，而婚姻主体为本地人员和流动人员，借此在全社会营造包容的氛围，提高流动人员的归属感。
4、权益的保障。
中央多次提出，社会管理要注重公平。
人们关系的不和谐，主要原因在于不公平上。
作为流动人口，他们为流入地的经济社会繁荣作了巨大的贡献，但是受二元结构体制的限制，他们却不能均等地享受与本地人口相当的福利待遇，难以享受社会发展的成果，使他们感受到不公平。
所以，地方政府必须考虑以权益保障为突破口，逐步落实流动人口在教育、就业、医疗、社会保障等方面的平等国民待遇，取消对流动人口的歧视性政策，切实解决好流动人口的民生问题，更好地维护社会的公平性，促进社会的稳定和融合。
5、以流动人员管理流动人员。
据调查，流动人口的交友圈子以流动人口为主，他们较为认同的是自己的老乡。
抓住这个特点，我们应该引导更多的流动人口参与到社会管理中，充分发挥他们在先天的身份优势，协助政府治理各类流动人口事务。
我镇的流动人口管理办在这方面有了敢于“尝鲜”的尝试：
当初任命两个四川籍流管站站长的时候，不少本地人员有非议，但事实证明，流动人员管理流动人员是比较有效的模式，既可以减少流动人员对本地人员管理的戒备心态，又可以发挥以点带面的作用，将融合的广度和深度进一步扩大。
特别是政经分离后，为社区服务中心招聘流动人员打开了体制上的窗口，可以挑选一批思想端正、综合素质优秀、社会活动力强的流动人员，参与到辖区内的流动人口管理中，使其融入本地社会事业，在他们归属感提高的同时，以其为中心带动更多的流动人员融入本地社会。
6、培养和发展社会组织。
社会组织具有民间性、公益性、服务性等特点，是基层组织开展社会管理的有力助手，积极探索社会组织在融合方面的作用，将服务对象延伸流动人口，是促进流动人员融入当地社会的重要途径。
可以探索在社会组织中广泛吸纳流动人员的做法，从组织上凝聚他们，使他们由分散向相对集中集聚的形态发展，有利于管理和服务。
同时，社会组织要积极依托会员网络，及时掌握社情舆情，加强会员与流动人员的交流和沟通，充分挖掘特点，积极开展文娱体育、扶危助困等活动，使流动人员感受到“第二家乡”的温暖，增强他们的归属感。
升级会员 