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第一，1949年－1982年：
集权管理阶段。
在计划经济时期，不仅石油企业的独立法人地位没有确立，而且石油的勘探、开发、炼化和运输在不同时期分属不同政府部门管理，而在销售环节则采取“统购统销”的政策。
在行业发展的过程中，没有真正意义上的企业行为，而只有国家进行石油勘探开发总动员的准军事行为。
在改革开放初期，石油工业部集中统一管理下的独家垄断市场结构未能改变。
在石油价格体制上，从计划经济时期一直到改革开放初期，石油生产和价格都由中央计划决定，但价格较改革开放前有所提高，以弥补企业的亏损。
1981年之后，国家指令产量之内的产品执行计划内价格，超出计划内产量的产品执行计划外价格，石油价格进入双轨制阶段。
第二，1982年－1998年：
产业化分工阶段。
改革开放初期以后，石油行业开始进入了改革的议程，三大石油公司陆续成立，从此石油行业形成了上游下游分割，海陆分治的管理体制，“三分四统”格局下的寡占型市场结构逐步形成。
而石油部、能源部的相继裁撤，也使得国家的石油管制机构继续延续了政企不分的状态。
在石油价格体制上，80年代初期开始的双轨制价格一直延续到90年代中期。
1994年5月，国务院终止产量承包制，取消双轨制，合并原油的计划价格和市场价格，由国家根据不同油田的具体情况将原油价格分为二类五档价格。
此阶段，名义上为市场定价，但政府仍然保留着很大的控制力。
在竞争规则方面，中国先后制定实施了《国务院关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》，《国务院关于认真解决商品搭售问题的通知》，《价格管理条例》，《关于企业兼并的暂行办法》和《关于打破地区间市场封锁进一步搞活商品流通的通知》、《反不正当竞争法》、《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》、《制止谋取暴利的暂行规定》、《中华人民共和国价格法》、《价格违法行为行政处罚规定》等一系列法律法规、规章和规范性文件，着力解决当时存在的地区封锁、垄断价格、企业兼并中的限制竞争行为、以低于成本的价格销售商品、搭售、串通投标行为、以及公用事业和管制行业企业排除、限制竞争行为、滥用行政权力限制竞争等一系列突出问题。
在该时期，由于计划体制的强大惯性，石油行业本身也正处于从集权管理向产业化分工过渡的阶段，竞争相关的法律法规和暂行规定虽有了涉及该行业的零星规定，但或者是未能适用于石油行业，或者是在实施层面收效甚微。
体现的数据为例，在17类不正当竞争行为中：
“公用企业或其他依法具有独占地位的经营者限制竞争”类案件占案件总量比例的1．65%。
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石油行业的“市场化改革”时期
石油行业的“市场化改革”时期对应的是产业发展的集团化重组阶段。
进入重组时期之后，石油产业的管制格局更为明晰。
1998年国务院重新组建三大石油公司，在地域上分为陆上的北方、南方和海上，实行国家垄断、地域分割。
同时，国务院将化学工业部、石油天然气总公司、石油化工总公司的政府职能合并，组建国家石油和化学工业局，归国家经贸委管理。
1999年国务院办公厅转发了国家经贸委等8部门《关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序的意见》，2001年国家经贸委等五部门又联合公布了《关于进一步整顿和规范成品油市场秩序的意见》，赋予三大石油公司对炼制、批发和零售环节的垄断权。
2006年，商务部颁布了《成品油市场管理办法》和《原油市场管理办法》，规范石油市场的开放。
2008年国家发改委、商务部发布《国家发展改革委、商务部关于民营成品油企业经营有关问题的通知》，进一步明确了民营成品油企业的经营规则、用油价格和国有石油公司的供油规则等。
在石油定价机制上，1998年，原油和成品油价格开始参考新加坡价格定价，2001年改为参考亚、欧、北美三个主要市场价格定价决定。
在竞争规则方面，中国先后制定实施了《关于禁止串通招标投标行为的暂行规定》、《关于制止低价倾销行为的规定》、《中华人民共和国招标投标法》、《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》、《国务院关于整顿和规范市场经济秩序的决定》、《价格行政处罚程序规定》、《外国投资者并购境内企业暂行规定》、《零售商供应商公平交易管理办法》、《关于引导和规范市场价格行为的通知》，以及《制止价格垄断行为暂行规定》等一系列法律法规、规章和规范性文件，着力解决当时存在的以低于成本的价格倾销商品、不正当价格行为、零售商滥用优势地位从事不公平交易行为、串通招投标、地区封锁等一系列问题，建立了外国投资者并购境内企业的反垄断审查制度。
在该阶段，由于计划体制随着集团化重组引入竞争的进程而消解，取而代之的管制体制进入历史舞台。
然而，此时的管制体制并没有体系化的竞争体制与之相配套，相关法规中关于价格反垄断和经营者集中的规定都没有在石油行业有效实施。
对资源型行业实施管制还是交由市场调节，是各国政府都面临的选择。
在中国，初始的制度形态为计划经济的集权管理，为了实现产业效率提升，石油行业内部进行了一系列的产业结构调整。
在“前市场经济时期”，石油行业逐步完成了政企分开，并逐步确立了石油企业的主体地位；
在“市场化改革”时期，石油行业则完成了企业的集团化重组，并逐步确立了管制的构架。
与此相平行，竞争规则也在逐步出台，中国政府在权衡管制与竞争对安全与效率的影响的基础上，有步骤地在石油行业引入竞争。
然而，《反垄断法》出台之前的一系列松散的竞争法规范均未能针对石油行业有效实施，该法的出台则为后续的制度变迁提供了基础。
二、反垄断法在石油行业适用的误区与应然选择
2007年，《反垄断法》出台，法律实施面临的一个重要问题是：
该法在石油行业可否适用?
如果适用，其适用模式为何?
在深层结构上，这涉及到两个交错的问题：
第一，反垄断法对于在计划经济时期一直兼具行政职能的国有企业的适用是否涉及滥用行政权力排除、限制竞争的问题；
第二，是否可以厘清竞争体制与管制体制之间的关系为反垄断法的适用划定空间。
对此，我们需要从反垄断法一般原理入手，结合中国的特定语境来进行考察。
适用误区：
“行政垄断”的反垄断法规制
石油行业具有自然垄断的特征，而且在当前中国具有寡占特征的石油行业中，三大石油公司皆为由国资委主管的国有企业。
据此，不少论者提出推动石油行业的反垄断应从反“行政垄断”入手解决。
有学者认为，国有企业既是行业的龙头企业，又是行业的管理者，还有政府部门作后盾，是典型的“半官半商”性质的行政垄断企业；
国有企业所提供的产品和服务的定价不是通过市场竞争按价值规律形成的，而是它们或者其主管部门利用手中所掌握的行政权力和所垄断的资源所决定的，消费者只能被动接受；
国有企业享有种种民营企业无法问津的特权和优势，民营企业不能与其公平竞争；
国有企业可利用手中的行政权力和所垄断的资源，限制民营企业的发展，甚至把民营企业逐出市场竞争。
这些都说明，国有企业具有明显的行政垄断性质。
具体到石油行业而言，有学者认为，“38号文”及其后续文件为重组后的中石油和中石化的垄断提供了行政保证。
我们认为，问题的焦点在于廓清石油行业的反垄断法适用与“行政垄断”的反垄断规制之间的关系。
《反垄断法》中并没有“行政垄断”的概念，规制的相应对象是“滥用行政权力，排除、限制竞争”的行为。
那么，在反垄断法的意义上，石油行业的“垄断问题”是否能够通过“滥用行政权力，排除、限制竞争”行为的反垄断规制解决呢?
根据《反垄断法》第8条的规定，“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争。
”也就是说，依据《反垄断法》规制“滥用行政权力排除、限制竞争”，符合法定要求的主体为：
“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”。
具体到石油行业的现状分析，可以进入“市场化改革”时期起始阶段公布的“38号文”为例进行分析。
“38号文”规定，具体负责全国清理整顿工作的指导、监督和检查验收的工作，由国家经贸委牵头会同其它九部委组成全国清理整顿工作领导小组进行；
与此同时还规定，石油集团、石化集团要积极配合国家有关部门和地方政府开展工作，并切实搞好对所属小炼油厂和成品油流通企业的清理整顿。
从“38号文”的规定展开分析，可以得出的结论是：
由于石油集团和石化集团既不属于行政机关，也不属于法律、法规授权的具有公共事务职能的组织，不论其在集团化重组之前的产业发展中扮演了何种集行政管理与企业经营于一体的角色，在进入“市场化改革”时期之后，作为从事商品生产、经营或者提供服务的法人，应将其作为反垄断法意义上的经营者来看待，因此《反垄断法》中关于“滥用行政权力排除、限制竞争”的规则不应予以适用。
进一步说，主体上适格，从而可以适用“滥用行政权力排除、限制竞争”的反垄断法规制的，应当是国家经贸委等发文的八部委。
也就是说，如果将石油行业的反垄断法适用立足于“行政垄断”的反垄断法规制，则应以认定“38号文”违法为起点。
但是，第一，“38号文”系由国务院办公厅转发的国家经贸委等8个部门通知。
1998年，国务院决定将化学工业部、中石油和中石化的政府职能合并，组建国家石油化学工业局，由国家经贸委管理，因此该文的发布者系有权石油行政管理机构。
第二，“38号文”旨在“深化石油石化行业改革，合理利用原油资源，保护和改善生态环境，调整炼油工业结构和产品结构，建立规范的市场流通秩序”，据此，我们认为，“38号文”实际上是有权行政管理机关所发布的针对石油流通领域的监管规定，在石油行业的“市场化改革”时期，“我国的石油行业体制的市场格局的特殊性表现在参与市场竞争的主体问题、价格管制的问题、甚至地域划分上的特殊性等等都是政府决策的事项，石油行业在我国是国家管制的行业。
”当然，如果主管石油行业的行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织实施了排除、限制竞争的行为，也应受到《反垄断法》的规制，但这不能否定石油行业的管制行业性质。
易言之，石油行业并不豁免适用《反垄断法》项下有关“滥用行政权力排除、限制竞争”的规定，处于转型阶段的石油行业或存在反垄断意义上的滥用行政权力排除、限制竞争行为，国务院反垄断执法机构应依据《反垄断法》的规定“向有关上级机关提出依法处理的建议”，但通过反“行政垄断”来推动石油行业的反垄断规制不是合意的指向。
我们应该以发展的眼光来看待石油行业的演进，廓清“行政垄断”与依法管制之间的界限，在正确认识石油行业管制体制的形成这一前提下，有效推进石油行业的反垄断法适用。
应然选择：
管制行业《反垄断法》的适用
反垄断法在石油行业适用的应有选择，应在管制行业反垄断法的适用框架下展开，这主要涉及政府管制和反垄断规制之间的关系问题。
就此，H·
霍文坎普指出，传统方法是将管制看作是一个封闭的盒子，某个市场要么是在该盒子之内，要么是在该盒子之外。
一个市场要么是“受管制的”，要么就是“不受管制的”。
如果是“受管制的”，则反托拉斯通常是不受欢迎的，或至少是严重受限制的。
在该范式中，反托拉斯法院通常要确定该管制体制是不是“普遍性的”。
如果是普遍的，则该体制内的所有活动都被推定豁免于反托拉斯审查。
但是，放松管制运动改变了我们关于管制的性质和范围的观念。
在新的范式下，问题的关键是，某一行为是由政府管制机构所促成——可能是经过相当全面的事实审查之后批准的，还是由基本上不受监管的私人行为造成的。
如果是后者，则应将其视为“市场”行为，应适用反托拉斯法。
如果该私人行为既非政府管制机构“强制”的，也不是它“批准的”，要想主张反托拉斯豁免的话，其理由就弱得多了。
在这种情况下，法院一般会拒绝适用豁免，除非适用反托拉斯法将使导致所涉管制法律与联邦反托拉斯政策之间产生“明显的矛盾”。
在中国，《反垄断法》第7条规定：
“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步。
”该条第2款规定，“前款规定行业的经营者应当依法经营，诚实守信，严格自律，接受社会公众的监督，不得利用其控制地位或者专营专卖地位损害消费者利益。
”在此基础上，合理分析《反垄断法》第7条的内部结构，可以为反垄断法在包括石油行业内的管制行业的实施找到法律依据。
第一，管制体制明确覆盖的领域构成反垄断法管辖的边界。
反垄断法生存的基础是自由竞争的市场经济体制，只有适用于竞争体制下的行业和领域，反垄断法真正的效用才能发挥出来；
对于部分管制的行业，它所发挥的作用肯定会减少；
对于政府全面管制的领域，反垄断法介入就缺乏充分的基础。
从一般意义上讲，管制并不意味着对反垄断的完全排除。
目前，各国逐渐形成的一个共识是，在实现管制的目的前提下应最大限度地适用反垄断法，最大限度地避免产生竞争损害，把对竞争的损害降低到最小程度。
不仅如此，即使基于效率安全等原因实施管制，只要相关企业都是依法成立的合法经营主体，且没有触犯本法中所列的那些条款，就不是《反垄断法》所需要反对的“垄断”。
在中国，《反垄断法》第7条第1款实际上规定了管制体制下反垄断法管辖的边界。
就此，全国人大常委会法制工作委员会指出，“根据我国社会主义市场经济的性质和国民经济健康有序发展的要求，对关系国民经济命脉和国家安全的行业，如电网、铁路路网、供水、供气、供热管网、长距离输油输气管道等基础设施不宜重复建设和多家经营，具有自然垄断性质，一些依法实行专营专卖的行业如烟草业、盐业等，一般由国家设立或者控制的企业经营。
上述企业在法律规定的范围内从事生产、经营活动，受国家的保护。
”第二，反垄断法明确覆盖的领域构成管制管辖的边界。
《反垄断法》第7条第2款实际上规定了管制体制下反垄断法管辖的边界。
虽然对于在法律或事实上具有独占或寡占地位的企业，反垄断法并不挑战其依据特别法而享有的独占或寡占地位，及其派生的对市场准入的限制、对商品或服务价格的制定等行为，但不能认为这些行业整体被《反垄断法》适用除外，相反这些类型的经营者应当在其行为上一体化适用反垄断法的标准：
独占或寡占企业不得实施垄断协议，不得滥用市场支配地位排除、限制竞争，也不得违反反垄断法实施经营者集中。
就此，全国人大常委会法制工作委员会明确规定，要规范特定经营者的行为，要求此类经营者必须依法经营。
综上，从《反垄断法》第7条的规定及其立法背景来看，反垄断法对于自身与管制行业的关系已经有了较为清晰的定位，反垄断法管辖与管制管辖之间在一定意义上互为边界。
在此基础上，笔者认为，国家目前对石油、电力、铁路、通信等领域实行不同程度的行政管制，实际上是传统体制向市场经济过渡的一个产物[10]。
在这种转型的过程之中，特别是“十六大”以来，随着垄断行业改革的加快推进，管制的边界逐步迁移，在管制褪去的灰色地带，竞争机制应当及时引入。
在这种认识的基础上，我们可以进一步分析石油行业反垄断法适用与行业管制之间的互动与协调。
三、石油行业管制、放松管制与反垄断法适用
《反垄断法》在管制行业中存在适用的空间，具体到石油行业而言，我们可以对“市场化改革”时期的管制与竞争状况做出进一步分析，在此基础上探讨反垄断法规制对石油行业发展的影响。
石油行业中的管制
1．市场准入管制
在石油产业上游，我国一直处于政府集中管理状态，根据1986年《矿产资源法》，石油属于特定矿种，而特定矿种的矿产资源勘查登记工作，可以由国务院授权有关主管部门负责，开采石油、天然气、放射性矿产等特定矿种，可以由国务院授权的有关主管部门审批，并颁发采矿许可证。
据此，国家对石油产业实施特许经营，授权中国石油天然气集团公司、中国石化集团公司、中国海洋石油总公司从事陆上及海上油气资源的勘探开发，其他企业禁止入内。
根据现行的石油矿产权制度，首先，由国有企业向国土资源部申请勘探开采许可证，并根据申请的先后顺序获得这些许可证，除非该区块留作其他用途；
然后，由企业决定是自己勘探，还是通过产品分成合同方式与国际石油公司进行合作。
国际石油公司只能通过产品分成合同的方式参与中国石油天然气的勘探开发。
在这种体制下，石油产业上游悉归三大集团覆盖。
2006年，全国原油产量1．84亿吨，而按照三大集团各自主体上市公司年报提供的数据，中国石油集团全年原油产量1．07亿吨，中国石化集团原油产量4014万吨，中国海油生产的油气当量为4033万吨[11]。
2010年，国务院发布《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》），做出了鼓励民间资本进入的姿态。
在石油产业下游，1999年公布的“38号文”规定，要以清理整顿的方式将小炼油厂关闭，或者采取划转、联营、参股、收购等方式进行重组，成品油全部交由中石油、中石化经营。
此外，2001年公布的“72号文”规定，新建的加油站统一由石油集团、石化集团全资或控股建设，成品油由两大集团集中批发。
全国成品油批发企业布局规划，新设成品油批发企业，一律由石油集团、石化集团报国家经贸委审批[12]。
这两个文件以及相应的配套文件，确定并再次强调了两大集团的批发经营权，同时赋予并进一步强化了两大集团的零售专营权，一举改变了中国石油成品油零售批发市场的格局。
两轮整顿下来，非两大集团的成品油批发企业及零售企业数量急剧减少。
1999年底，国内大约有88000座加油站，其中两大集团之外的占到87．6%，市场份额约占60%，到2003年，全社会加油站的数量降至80000座左右，两大集团之外的降至50%，市场份额则降至40%[13]。
不仅如此，及至2006年，两大集团原油加工量占全国的88．6%；
汽、煤、柴成品油产量之和占全国的88．6%[11]。
可以说，“38号文”和“72号文”直接赋予三大集团在石油市场包括石油的开采、炼制、进口和零售的几乎所有方面的垄断权[13]。
可见，在产业上游，石油作为能源特定矿种的开发准入需办理勘查或开采许可证，而石油生产准入也要通过竞争由主管部门核准后方可投入生产，呈普遍管制状态；
在产业下游，石油行业的“市场化改革”的初始阶段也呈普遍管制状态。
2．价格管制
“市场化改革”以来，与我国石油工业进行重组相适应，石油价格形成机制也进行了重大改革，1998年6月，与新加坡米纳斯原油和成品油价格挂钩，企业可根据国内市场供需在国家指导价的基础上浮动5%。
2001年，我国对成品油定价机制进行了调整，主要内容是：
国内成品油价格由单一与亚洲市场挂钩改为与亚洲、欧洲和北美三大地区市场价格挂钩。
当国际市场月平均油价变动超过一定幅度时，再相应调整国内成品油价格。
在不突破按接轨原油确定调价总额的前提下，参照国际市场比价关系，相对调整汽、柴油价格。
在放开部分产品价格的同时，扩大汽、柴油零售价格的浮动幅度，即企业在国家规定的零售中准价的基础上，浮动幅度由5%扩大到8%[14]。
目前，根据《价格法》第3条、第4条和第18条的规定，国家对“极少数商品和服务价格实行政府指导价或者政府定价”，其中包括“与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格，资源稀缺的少数商品价格，自然垄断经营的商品价格，重要的公用事业价格”。
据此，管制行业的价格依法受到政府监管和调控。
进一步地，根据《石油价格管理办法》规定，成品油价格区别情况，实行政府指导价或政府定价；
当国际市场原油连续22个工作日移动平均价格变化超过4%时，可相应调整国内成品油价格。
据此，石油行业的成品油定价机制处于部分管制的格局。
放松管制与石油行业的反垄断法适用
1．放松管制领域的范围
2005年，国务院颁布了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，允许民营资本大规模进入石油、铁路、航空等行业。
“非公36条”的出台和2007年外资进入成品油批发市场旨在进一步推动我国石油和石化领域的竞争[15]。
2006年，商务部颁布了《成品油市场管理办法》，其第3条规定：
“国家对成品油经营实行许可制度。
”并分别规定了申请成品油批发和零售经营资格的要求。
同年，又颁布了《原油市场管理办法》，规定对原油的经营实行许可证制度，由商务部决定是否给予原油销售、仓储许可。
这两部管理办法的颁布旨在加强成品油和原油市场监督管理，规范经营行为，维护市场秩序，保护经营企业和消费者的合法权益。
该规定在实际效果上，也对石油市场的开放和竞争机制的引入起到了规范作用。
此后，跨国石油公司也通过合作、合资等形式进一步进入中国的石油市场，民营企业也开始出现在了石油的下游市场。
从成品油批发业务看，2007年2月商务部公布，全国成品油批发企业共有2504家。
2007年5－11月，商务部根据新颁布的成品油经营企业指引手册，共发布了6批31家获得成品油批发资质的企业名单，其中包括数家中外合资企业、民营批发企业、地方炼油厂；
从成品油零售业务看，两大集团所属加油站尽管数量上不占优势，但销售量占市场份额的70%以上[11]。
由此可见，当前能源供应市场的政策呈管制放松的态势，而放松管制之后出现的竞争性领域，需要通过反垄断法的规制维持市场竞争的秩序。
2．放松管制领域的反垄断法规制
在反垄断法规制与行业管制的关系上，笔者认为，确立反垄断法市场竞争行为统一准则的权威性应是合理之选，也符合立法初衷；
在涉及行业的专业性、技术性问题的认定方面，则要注重让行业主管机构发挥专业优势，注重国务院反垄断执法机构和监管机构在市场监管与行业监管标准和权责分工上的协调。
反垄断法在石油行业适用中主要面临的具体问题，可从结构规制和行为规制两方面来探讨。
在放松管制领域反垄断的结构规制上，《反垄断法》第7条中没有直接提及关于垄断行业结构规制的问题，只是明确地指出了“国家对其经营者的合法经营活动予以保护”，如前所述，这明确了反垄断法并不反对垄断地位本身，参与市场竞争的企业通过正当竞争行为获得支配地位或垄断地位本身并不违法，只有在其利用自身的垄断或支配地位行使市场力，妨碍有效竞争秩序的情况下才会受到反垄断法的干预。
就石油行业而言，石油企业规模经济的实现如果是通过合理竞争达成的，不仅不会受到《反垄断法》的规制，而且符合该法所追求的目标。
石油石化行业不能说是一个完全的自然垄断行业，目前石油石化行业存在的资本集中、规模化经济的垄断状态并不是《反垄断法》要反对的。
但是，笔者认为
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