新城镇发展的国际经验及启示Word文档格式.docx
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根据英国《大不列颠百科全书》所载，新城镇（NewTown或NewCity，也译作新城或新镇，本文译作新城镇）定义为：
一种规划形式，其目的在于通过在大城市以外重新安置人口，设置住宅、医院和产业，设置文化、休憩和商业中心，形成新的、相对独立的社会。
新城镇建设最早起源于19世纪末英国的厄本尼兹霍华德（EbenezerHoward）倡导的“田园城市”理论。
早期的田园城市建设，基本上是针对19世纪工业化发展所引发的一系列社会、经济、政治等方面的“大城市病”而采取的应对措施，其目的在于通过社会改革并利用现代技术控制大城市的规模和提高人民的居住水平。
新城镇位于中心城区的周围，用以缓解中心城区的拥挤并帮助其维持社会和生态的平衡，功能上以居住为主，同时拥有作为一个独立城区的基本设施，如工业、商务、教育、行政、娱乐等。
20世纪初，在霍华德田园城市理论的影响下，美国、法国、芬兰等欧美国家建设了一批试验性的卫星城。
卫星城镇（satellitetown）的概念是由美国的泰勒在1915年提出的，其特点是建筑密度低，环境质量高，一般有绿地与中心城区分隔；
其目的是为分散中心城市（也有人称之为母城）的人口和工业。
它们多数是借助于特大城市中心城区的辐射力，由原有小城镇发展形成，少数是在新规划的郊区和乡村空地上建设而成，距离中心城市较近，城区多以居住区为主，对母城的依附性较强（周文斌，2002）。
真正大规模的新城镇建设开始于二次大战结束后。
1945～1974年间英国共建设了33个新城镇，容纳了200多万人。
法国也从1964年开始在全国兴建了9座新城镇，其中最主要的是巴黎地区的5座新城镇，这5座新城镇到1990年时共容纳了65.4万人。
北欧的瑞典、丹麦、芬兰等国家，在二次大战后也建设了一些新城镇。
由于这些国家本身的人口稀少，规划的新城镇人口一般都规摸较小，不超过10万人，绝大多数在5万人以下。
另外，前苏联在二次大战后也发展了大量的新城镇。
美国从20世纪60年代开始大量建设功能各异的郊区新城镇，带来居住空间的急剧郊区化，改变了很多美国人的生活方式。
新城镇在二次大战后的部分亚洲国家和地区也得到了发展，并以香港地区、日本、韩国和新加坡为代表。
香港地区在20世纪50年代开始共建设了9个新城镇，容纳了近一半的人口，为香港地区的经济发展做出了巨大贡献。
日本从20世纪60年代开始规划并着手建设新城镇，到1970年代共建设了35座新城镇，其中绝大多数新城镇以单一的居住功能为主，没有分担主城的产业和其它职能，因此未能起到对大城市的疏解作用。
韩国也从20世纪60年代开始为发展工业而建设了一批新城镇，从1989年起为了解决汉城地区的住宅，迅速建设了5个新城镇。
为了合理布局住宅区，新加坡也建设了近30座新城镇。
伴随着城市化的进程，世界上许多国家或地区都经历了或正在经历新城镇运动。
从卫星城到基本上完全独立的新城镇，其规模逐渐由小到大，对母城的依赖也逐渐减少。
英国的新城镇建设丰富了战后世界范围内的城市规划理论和实践，但新城镇发展的地域性，使得没有人能给“新城镇”下一个绝对的定论。
《大不列颠百科全书》中对新城镇的描述，也只能算是广而言之。
综合我国新城镇发展实际情况以及国外新城镇发展的实践经验，“新城镇”可定义为：
位于大城市郊区,有永久性绿地与大城市相隔离,交通便利、设施齐全、环境优美,能分担大城市中心城区的居住功能和产业功能,是具有相对独立性的城市社区（李疏贝，2005）。
三、有代表性国家新城镇建设的实践
1．英国的新城镇建设
英国的新城镇建设始于19世纪末英国工业革命时期，其思想根源可以直接追溯到1898年霍华德在《明天：
通向真正变革的和平之旅》中提出的田园城市理念。
1935年英国政府提出了在全国范围内大力支持开发“卫星城镇”的政策。
二次大战以后，通过了路易斯·
西尔金的《1946年新城法》，英国新城镇运动才有了实质性的进展。
为了解决二次大战中所产生的一系列的城市问题（如失业、疾病、贫困等），摆脱伦敦“摊大饼”式蔓延发展所带来的诸多困扰，也为了尽快治愈战争的创伤，并在政治上赢得民意，丘吉尔政府在二次大战尚未结束之时，就成立了专门的政府机构——城乡规划部，授权其处理那些遭受战争破坏的公共设施和建筑物。
此外，战后初期伦敦人口的恢复性增长很快（近100万人），远远超过了它的容纳能力。
在上述因素的综合作用下，建立新的居民点（新城镇），从而疏散大伦敦人口的设想终于得到了政府的支持。
英国新城镇的发展可分为如表1所示的四个阶段。
表1英国的新城镇发展
阶段
建设时间
规划规模（人）
特点
典型新城镇
第一代新城镇
1946~1950
10万以下
规模比较小,建筑密度较低;
功能分区严格;
采用分级布置结构;
住宅按“邻里”建设。
斯蒂夫尼奇（Stevenage）
克劳利（Crawley）
第二代新城镇
1955~1966
20万左右
城市规模扩大;
趋向于综合功能分区;
提高城市平均密度。
坎伯诺尔德
（Cumbernauld）
第三代新城镇
1967~1974
10~25万
规模继续增大;
提供多种就业机会和公共设施;
注重公共参与的规划。
米尔顿凯恩斯（MiltonKeynes）
现阶段新城镇
1975~
15~25万
更趋大型化,被称为“大型新城”;
促进了中心城市的经济发展;
提供完善的生活设施、文化娱乐设施;
建立更大规模的住宅区和独立的行政管理机构。
――
（根据迈克尔·
布鲁顿（2003）整理）
对世界各国城市规划影响最大的是英国在1945年到1974年之间发展的前三代新城镇。
其间，英国共建了33座新城镇，仅英格兰地区就建有21个，占64%，其中，11个新城镇布置在伦敦周围129公里左右的范围内。
这三十几座新城镇一共容纳了200多万人，为解决城市向郊区蔓延问题起到了重要的作用。
这期间的英国新城镇还先后经历了实际人口远多于规划人口（如第一代新城镇斯蒂夫尼奇规划人口6万，实际人口10.5万），小汽车数量猛增（在英国，1940年代末小汽车的拥有量是每人0.025辆，所有机动车的拥有量大约是每人0.05。
今天，这些数据分别为0.4和0.5）等始料不及的问题。
规划者不断研究和修正新城镇与母城的距离，努力使新城镇实现居住与就业的自我平衡。
值得一提的是，1970年代后英国很多主要城市都出现了不同程度的中心城区衰退现象，因此城市发展的重点转移到内城问题上，新城镇的功能也开始转为如何协助大城市恢复内城经济上。
2．美国的郊区化和新城镇建设
二次大战后美国是一个典型的郊区化国家。
20世纪中期，新科技革命引起了城市产业结构变化，新兴工业部门逐渐替代传统工业，第三产业迅速发展及扩散。
高速公路的兴建和汽车的普及为居民出行提供了方便，促进了郊区化的发展。
1956年美国联邦政府颁布了《联邦公路法案》，加大公路建设力度。
当时的规划者宣称“这些公路将使工厂、商店、居住区分散化，乃至给美国人的生活方式带来变革”。
1968年，美国国会通过了《新城市开发法》，批准建立第一批63个新城镇，新城镇平均人口规模在2万人左右。
同年制定了《美国“新城”政策》，该政策将新城镇分为独立型、半独立型和附属型三种。
一些新城镇功能的不断完善，为郊区大规模就业提供了机会，吸引了更多的资本、技术和人口进入郊区新城镇。
到1970年，美国郊区人口占总人口的比例达到37.2％，超过了中心城市人口占31.4％的比例。
1970年代以后，美国的新城镇建设进入“边缘城市”阶段，即在城市周边郊区的基础上形成的具备就业、购物、娱乐等城市功能的新城镇，是郊区化作用下的产物。
据统计，美国大约有200多个“边缘城市”。
这些边缘城市绿化丰富、基础设施完善、具有与现代信息化社会相适应的高效的工作环境，它解决了传统城市面临的噪音、交通、住房、大气污染等方面的问题，为城市居民提供了良好的生活空间。
美国边缘城市建设及郊区化的结果，除了产生多中心城市空间结构和巨型城市带以外，也在一定程度上导致了市中心在经济、政治、教育等多方面竞争力的衰退。
例如，中心城市的税收不断下降，而穷人又涌入市中心，加剧了中心城市的财政负担。
美国的大多数旧城均存在着严重的旧城改造问题。
因此，1949年通过了城市房屋重建法（UrbanHousingRedevelopmentActof1949），旨在恢复市中心的地位。
但是，富人住在郊区，穷人住在市中心，旧城改造很难获得郊区富人的政治支持（陈雪明，2003）。
同样，由于边缘城市的主要居民是中产阶级，其规划设计的理念是基于小汽车交通，其发展必定给城市周边的自然环境带来不利影响。
表2总结了美国郊区化和新城镇建设的实践。
总的来看，美国的新城镇建设主要遵循了以下三点规划原则和指导思想：
（1）唤起美国人民对欧洲城市及其建筑形式的回忆，以寻求一种心灵的归宿；
（2）通过改善人们的居住条件来解决最基本的生存问题，以保持社会的稳定和经济的持续发展；
（3）面向未来，向美国人展示田园城市是城市规划更好的选择和发展方向（张敏，1998）。
表2美国的新城镇发展
时间
1945~1950
居住郊区化
居民开始把住宅建到城市郊区
1960~1970
郊区生活设施大规模化
郊区工业聚集,建造了许多大规模的购物中心
1970~
边缘城市
在原有郊区的基础上形成具备就业场所、购物、娱乐等城市功能的新城镇
（根据陈恺龙（2003）整理）
3．日本的新城镇建设
新城镇建设可以说是日本最具代表性的大型城市开发工程。
1950年代后半期，伴随着日本经济进入高速成长期，以大城市圈为中心的人口、产业集聚现象不断加强，由此带来的居住难、通勤难、城市的无序蔓延等问题日益突出，其中又以东京都市圈最为严重。
于是日本政府在1956年制定了《首都圈整备法》，1958年制定了《首都圈第一次基本规划》，旨在对已建成的城市地区进行整治、并在已建成区外设置一圈近郊环带以抵制城市的过度膨胀。
以20世纪中后期经济高速增长所带来的住宅需求高涨为背景,日本的新城镇建设从大阪府千里新城（1964年）和东京都多摩新城（1964年）开始，主要在首都城市圈和近畿城市圈内迅速展开，后来又逐渐扩展到全国各地。
1960年代中期以后至1970年代中期，为克服无序开发带来的低效率，日本政府决定有计划地在城市外围进行大规模的土地开发（用地规模一般在1000－3000公顷），以阻止城市的无序蔓延，同时提供大量低价的住宅用地。
为此，政府专门制定了《新住宅市街地开发法》，使新城镇的开发进入实质阶段。
这一时期开发的新城镇基本属于卧城，除个别之外，主要是以居住为主要功能，城市功能单一，对于工厂、大学、研究机构、办公等极力排斥。
其开发的先决条件是要与母城保持便捷的交通联系，因此，铁路建设成为新城镇开发的先导和推动力。
1970年代中期以后，日本新城镇尝试通过规划建设较大的新城中心，来提高自身的自立化程度。
另外，随着日本产业结构的调整和升级换代，新城镇已由单纯的生产型向生产研发一体型转化，生产方式走向多元化、高科技化，由此推动了工厂、研究机构等向城市郊区的转移。
这在一定程度上促进了新城镇向多功能的方向转变。
为了适应新城镇的发展需求，日本政府修订了《新住宅市街地开发法》，专门设立了“特定业务用地”一项，为新城镇向多功能综合化方向发展提供了法律依据。
但是，由于开发机制上的欠缺、传统观念以及发展惯性的影响，新城镇的自立化程度依然并不十分理想，而且要在原有的新城镇开发范围内实现完全的自立也非常困难。
1980年代中期以后，日本规划专家提出了以新城镇联合周边地域邻近城市，通过建立功能互补的地域一体化空间联合体来实现在一定地域范围内功能自立的规划设想。
根据这一思路，1986年制定的“首都圈第四次基本规划”，提出了建设东京外围“业务核城市”的构想，以“业务核城市”为中心形成自立化的城市圈，以此改变东京一极核中心的地域结构，构筑起“多核多圈域”的城市地域结构（北京大学城市与区域规划系，2005）。
表3显示了日本新城镇的建设过程及其特点。
随着新城镇的功能不断完善，新城镇规模的扩大和新城镇中心的建设，新城镇的文化氛围不断提高。
到后来，日本的新城镇强调圈域层次上的一体化，新城镇通过联合周边的已有城镇，在功能上形成互补合作的关系，从而实现圈域层次上的自立化。
到1995年为止,日本开发面积超过300平方公里的新城镇约有39个。
表3日本的新城镇发展
兴起
规模小,更能单一,对母城的依赖性很强
千里新城
高藏寺新城
1970~1980
成熟期
功能的不断完善和大规模新城中心建设
森之里新城区
港北新城
1980~
完善期
与周边地区的地域一体化,实现圈域层次上的自立化
多摩连环城市圈
（根据傅超（2005）整理）
然而，大规模的新城镇建设，在改变了新城镇规划区域内土地利用和城内居民的生活方式的同时，对规划区域周边的地区也产生了诸多的影响。
在生活环境方面，新城镇开发为周边地区提供了便利的设施,促进了这些地区生活水平的提高；
在农业生产结构方面，和新城镇开发同步展开的农业生产环境整治建设，有效地维持了周边地区农业的发展。
而根据日本城市规划学、农村规划学、人文地理学、社会学等学科领域的研究成果，其负面影响可以归结为三个方面：
（1）大规模新城镇开发通常引起周边地区的地价飞涨；
（2）在新城镇周边地区无序的土地开发行为迅速蔓延，大量占用农田，导致农村生活环境和农业生产环境恶化；
（3）新城镇开发使城乡差别进一步扩大，城市居民与周边农村居民之间难以实现正常的交流等等。
为此，日本的各级行政部门已经出台了很多方法和政策旨在落实农村用地功能分区和用地限制，以神户市的“人与自然共生条例”和“建设家乡工程”的实施为代表，且业已取得了一定的成效（王雷，2003）。
4．韩国的新城镇建设
韩国的新城镇建设始于1960年代，截至2000年已建设了24个新城镇，其中13个建在首都圈，11个分布在其它地区。
新城镇规划已经成为韩国现代城市规划的一个重要组成部分，其新城镇建设经历了黎明期、发展期、成熟期和休息期等四个阶段（韩佑燮，1998）。
韩国政府发展新城镇主要有四个目的：
一是解决汉城的住房问题；
二是在绿带地区以外获得便宜的住宅用地；
三是满足人们不断增长的对新住宅和郊区生活的需求；
四是缓解汉城的拥挤状况（余庆康（译），1995）。
其新建卫星城镇主要是卧城，致使城郊铁路、公路车流拥挤。
表4显示了韩国新城镇的发展过程。
表4韩国的新城镇发展
1962~1971
1973~1980
1983~1989
1991~
经济状况
经济落后
以经济发展为前提
成为发展中国家
成为中等发达国家
国土计划
第1~2个经济开发5年计划
第一次国土综合开发计划
第二次国土综合开发计划
第三次国土综合开发计划
国家发展
政策目标
经济增长;
工业化政策;
国家主导计划;
地区开发。
发展重化工业;
综合长期计划;
发展区域增长中心。
多核心发展战略;
修正增长中心理论;
广域发展方式。
地方分散化的国土结构
首都圈政策
防止大城市人口过度集中
首都圈人口再分配
首都圈整顿计划
抑制首都圈的集中
汉城的
空间变化
大城市内部扩散
大城市内部饱和
首都圈扩散
新城镇特征
大量的工业新城镇
大量的区域增长中心型新城镇
不再建设增长中心的新城镇
不再建设新城镇
新区型新城镇
出现了早期卫星城，多为转移首都功能的新城镇
建设了大量卫星城，转移首都功能的新城镇持续发展
（根据韩佑燮（1999）整理）
5．新加坡的新城镇建设
新加坡在城市发展中主要采用了新城镇的模式。
新城镇沿中央水源保护区规划发展，其主要功能是居住，同时自成体系，为居民提供良好的生活保障、娱乐休闲设施和工作机会。
新城镇之间以绿带相隔，每一个住户到海边或中央水源保护区的距离不超过1.6公里。
新城镇大多离市中心10～15公里，居民可以通过穿越中央水源保护区和非建成区的交通网络迅速到达市中心区和其他新城镇。
这些新城镇居住了新加坡80%的人口，金融和主要的商务活动则集中于市中心（中央商务区），但只有5％左右的人口居住在市中心区。
这种布局方式有效疏散了中心城区的人口，防止了困扰一般大城市的拥挤、污染、嘈杂的问题，同时新城镇与中心城区形成联系紧密的大城市系统（胡昊，2002）。
新加坡于七十年代末发展了新城镇结构规划模型，用以指导新城镇的发展建设。
该模型是一个土地综合利用与道路网络相结合的综合规划，包含三个主要目标：
土地开发与交通规划挂钩；
优化使用土地；
促进环境改善和生活素质提高。
在土地使用分配上，30～40%的土地用于居住或与居住相关的设施，3/1用于工业与商业发展，其余的则用作道路、学校、体育场馆、公共设施、绿地等。
一个典型的市镇由五到七个邻区组成，每个邻区则至少包括六个邻里，而每一个邻里由四到八座组屋组团围合，一座典型的组屋可容纳100～120户左右的家庭。
新城镇由新加坡建屋发展局进行统一的规划、设计和建造。
从规划师的首张模拟图到新城镇的竣工，一般只需要10年左右的时间。
所有的专业工作如规划、设计和工程都由建屋发展局负责；
而实际的工地施工则是以公开招投标的方式让私人承包商承建，但建屋发展局员工负责工地质量的监督。
高密度的新城镇建设有助于高效的基础设施规划与施工协调，也有助于高效的交通系统的规划、建设和利用。
有计划和大规模的新城镇建设降低了建筑造价，保证了各种设施的供应，提高了维修效率。
新加坡最早兴建的两个新城镇是女皇镇和大巴窑，到目前为止，共发展了23个新城镇。
新加坡新城镇建设基本上经历了五个阶段（胡荣希，2002）。
第一个阶段是六十年代的起步阶段。
这个时期新加坡面临两大难题，即严重住房短缺和高失业率。
新加坡急需在最短的时间内以最低的成本建造出最多的住宅，政府的作法是把城市中过于拥挤的贫民区中的居民，搬迁到另外一个密度同样很高但有着适宜而卫生的生活环境的地方，为此，开始了第一个新城镇――女皇镇的兴建。
但是，女皇镇只是一个不大的公共住宅区与后来建成的新城镇中心的聚合体，住宅标准低、质量差、配套不全。
第二个阶段是六十年代中期至七十年代的系统发展阶段，以大巴窑和宏茂桥为代表。
新城镇中大型组屋（四房式、五房式）的比重开始增加，除了强调对土地的有效利用外，小区配套设施问题也得到重视。
但由于一些新城镇几乎同时开工兴建，并遵循同样的规划设计标准，所以彼此相似性较强，怎样使新城镇具有鲜明的个性，开始成为关注的焦点。
第三个阶段是七十年代末期至九十年代初期的个性化发展阶段。
这个阶段兴建的新城镇有义顺、后港、裕廊东、裕廊西、淡滨尼、蔡厝港和碧山新城等，使这些新城镇各具特色是这一时期新城镇发展的重点。
建屋发展局还于七十年代末发展了包括土地利用和道路网络的新城镇结构模型
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