循环经济的制度变迁Word文件下载.docx
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长株潭城市群和武汉城市圈于2007年12月同时获批“两型”社会建设综合配套改革试验区，于中部地区的发展，这是一件大好事；
同时，也是一次大挑战。
具体地说，建设资源节约型、环境友好型社会，是国家层面倡导的科学发展、可持续发展的体现。
现阶段大力发展循环经济是实现科学发展的必由之路。
十七大报告中提出了“循环经济形成较大规模”的论断。
自1998年中国从德国引入循环经济概念，开始循环经济探索之历程起，党中央多次在很多场合提出过发展循环经济的命题。
循环经济是一种新的经济发展模式。
人类社会发展到今天，经济发展遇到的焦点问题是生态系统物质能量的更新和储量限制了经济增长的加速进行，这一矛盾不断激化。
一方面，经济发展对生态系统的需求不断增加；
另一方面，负荷过重和遭到污染的生态系统的供给能力相对缩小，更加加剧了生态经济系统的矛盾。
实践证明，传统的经济发展模式难以解决这一矛盾，并使之矛盾愈演愈烈。
这种“高消耗、低效益、高排放”传统的线性经济增长方式是造成资源环境瓶颈约束的根本原因。
人们不得不探索新的经济发展模式，构建资源节约型的发展模式势在必行。
循环经济是追求更大经济效益、更少资源消耗、更低环境污染和更多劳动就业的先进经济模式。
人们用新的模式取代旧的模式，仍然要依赖两个应对生存发展挑战所采取的对策——技术变革与制度创新来解决。
技术的进步与变革对人类社会的发展模式的变革起着至关重要的作用。
事实上，发展模式转变的关键在于生产技术的转变。
因为循环经济的实现，往往需要技术上的突破，但技术不是万能的，技术是把双刃剑。
在自然资本的稀缺性问题上，许多人认为技术进步可以解决自然资本的稀缺问题。
例如经济学家曼昆说，技术进步会提供避免这些限制的方法。
如现代汽车耗油更少。
新住房有更好的隔热设备，所需要的用于调节室温的能源也少了。
更有效的石油钻机在采油过程中浪费的石油较少。
但这个假设是有问题的，因为历史上科技发展的方向并不是确定的。
一方面，在资源缺少的压力下，寻找替代品的科技进步是在进行着；
但另一方面，更有效地榨取现有资源的科技进步却以更快的速度在进步。
例如在20世纪70年代，由于各国的过度捕捞，世界海洋渔业已经处在崩溃边缘。
但以后的科技进步并不是发生在寻找海洋鱼类的替代物或者减少鱼类使用方面，而是发明、建造了更先进的和更快速的捕鱼船、采纳了更敏锐的声纳技术。
这些科技进步使人类能够捕捞到海洋更深处并且是更细小的鱼类。
正是这一技术进步直接促进了20年后的世界海洋捕捞业的全面崩溃。
当然，要促进技术进步与变革朝着正确的方向前进，有效的制度安排起着十分重要的作用。
首先，完善的制度安排，可以降低新技术进入市场的交易成本，加速新技术的推广和进一步改进。
其次，技术是由人来创造的，也是由人来掌握的，有效的制度可以促进创造性人才的成长，发挥他们的专长，激发他们的创造热情，例如专利制度实行，明确了新技术发明的产权，保护了发明者的权益，从而也保护了人们发明创造的积极性，促进了技术进步与变革。
还有，制度本身带规范性的内容对经济行为中的主体有直接的约束和激励的作用。
美国经济学家诺斯认为，“制度是一系列被制定出来的规则、守法秩序和行为道德、伦理规范，它旨在约束主体福利或效应最大化利益的行为。
”
制度创新在人类社会的发展史上同样具有十分重要的作用。
例如，中国上古时代的人文始祖伏羲，“制嫁娶，以俪皮为礼”，就是说，制定了男娶女嫁的婚礼制度，在举行婚礼时，以贵重美丽的鹿皮，作为婚姻的信物，用以显示男女婚姻的正重，从而改变了原始群居生活的部族群婚乱婚的现象，对氏族的健康繁衍和氏族的强盛，起到了巨大的作用；
战国时期，秦国用商鞅变法，使秦国发展了经济，强化了武备，最终统一了中国；
秦统一中国，书同文，车同轨，又统一了度量衡制度，为中华民族以后统一和发展奠定了重要基础。
制度的变迁就是制度的替代、转换或交易的过程。
任何一项新制度安排，从来不可能是孤立的，也不可能将原来制度安排体系中的制度一概刷新，它总是嵌入原有制度安排的体系中。
这就存在新老制度安排的契合问题。
契合得不好，会使新制度的创立的摩擦成本很高，新制度安排难以产生预期的绩效。
因此，在推进循环经济发展的制度创新中，要充分考虑到，原有的制度体系都是在传统经济发展模式下建立的。
在这一模式下生存着大量企业和与之相关联的利益群体。
新制度的建立应考虑到这些企业和利益群体的承受能力。
前不久，湖南省政府与湘江流域八市政府签订了整治目标责任书，坚决取缔关停一批违法企业，淘汰退出一批落后企业，停产治理一批污染严重企业，限期治理一批重点污染源，并排出了整治湘江污染时间表。
这一制度的确立，对治理湘江将会起到非常重要的作用，这也是造福湘江沿岸居民的大事好事。
湖南省政府也同时要求发展改革、工商、公安、电力、金融、财政、劳动保障、民政等部门做好相关的配套工作，这一点也显得很重要，它是治理湘江这项大工程中必不可少和十分重要的环节，一定要落实做好。
在下面的篇幅中，我们将重点对发展循环经济、治理污染中的一项十分重要的制度——排污权交易进行分析和阐述，指出排污权交易在中国目前的进展情况及政府在排污权交易中的行为对策。
一、解决环境外部性的三种手段
外部性这一概念最初由英国经济学家庇古提出，是指在经济活动中，主体从事使其自身利润最大化的活动中，对社会或他人所造成的正的或负的外部效应。
其中，对社会或他人产生的正的外部效应为外部经济性，它有利于整个社会福利的增加。
相反，对社会或他人所产生的负的外部效应称为外部不经济性，亦即，主体在最大化其自身利益的同时损害了社会或他人的利益，通俗地说主体的行为是损人利己的，具体到环境保护领域，生产者生产产品创造财富，能增加整个社会的财富，但同时，基于现有的技术条件，不可避免地要向周围环境排放大量的有害物质。
由此所造成的环境污染因环境资源的公共性由整个社会来承担，进而导致“公有地悲剧”的发生。
因此，对解决作为一种典型的外部不经济的环境污染就应将其外部性内部化，即将排放污染物所造成的社会成本由因其生产行为而获利的主体承担。
人们分别采取了三种不同的手段：
排污许可证制度——行政手段、排污收费制度——经济手段、排污权交易制度——市场手段将污染者转嫁给社会的成本转由其自身来承担，使外部不经济性内部化。
环境许可最早在瑞典实行，中国于1987年开始试行污染物排放许可证制度。
到目前为止，中国已在大气、水、海洋等环境资源的保护方面建立起了排污许可证制度。
作为行政许可中的一种的环境许可，排污许可证是在污染物总量控制基础之上，允许许可证的获得者向环境排放许可证所许可范围内的污染物，即拥有一定程度的环境容量资源使用权。
排污许可证制度是国家通过行政机关采取行政许可的方式来管理环境事务的手段，是对国家环境行政权的强化，是行政机关控制环境质量的行政手段。
早在1904年，德国就实施了排污收费制度。
自1972年经济合作与发展组织环境委员会提出“污染者负担原则”后，这一制度开始在许多国家建立起来。
依照法律、法规的规定，行政机关强制性向排污者征收一定的排污费用，将排污者的污染治理责任和其经济利益统一起来，以现实的经济利益刺激对排污者对污染的治理，改善环境。
此项制度的实施，是以经济刺激为前提，以利益去驱动排污者改善排污行为。
然而，更重要的是，这项制度是以强制性的手段将环境的外部不经济性所产生的社会成本由排污者来负担。
在一定意义上来说，行政机关代位行使环境容量资源所有权，以不平等的身份向排污者强制性征收排污治理费用。
因此，排污收费制度所运行的经济刺激机制是一种“非市场性”的行为。
排污收费是防治污染进而改善环境的一种“非市场性”的经济手段。
在行政主管部门运用行政手段和经济手段调整排污者的排污行为时，因其行使的是行政主管部门的行政职能，更多的是采取强制性的手段，而排污者只是责任的被动承受者。
因此，当事双方是处于一种相互“博弈”的状态，在此过程中，良好的环境状况只不过是“猫捉老鼠”游戏的结果。
虽然在此“博弈”过程中，环境保护行政主管部门处于强势地位，但是却因“信息不对称”，无法明确了解排污企业的真实排污行为，反倒处于弱势地位，无法了解到排污企业所掌握的最有价值的排污信息。
主管部门为弥补信息的不足不得不增加管理的成本，而排污企业却缺乏主动减少污染排放物的动机，因此，行政部门为改善环境所进行的决策行为就失去了最基本的排污信息依据，进而导致环境决策的扭曲，使得为减排污染物而设立的排污许可证制度和排污收费制度达不到其应有的目的。
因为以上两种制度在减排污染物上存在明显的不足，当存在这种“非均衡”，即制度并非可以永久稳定下去，就存在制度变迁的可能性，针对减排污染物的市场手段——排污权交易制度就产生了。
排污权交易制度最早是由美国多伦多大学经济学家戴尔斯教授在1968年提出并应用于水污染的控制研究，它是一种以经济刺激为特征的效率型环境法律制度。
排污权交易理论起源于“科斯定理”，即假设交易成本为零，无论初始产权配置状况如何，通过交易总可以达到资源的最优化配置，“科斯定理”为解决环境外部不经济性问题提供了新思路。
排污权交易的主要内涵是：
在满足环境质量要求的条件下，建立合法的污染物排放权利即排污权，并允许这种权利像商品那样买入和卖出。
首先确定一个地区的污染物排放总量即在环境容量允许范围的排放量，并将该总量在各排污单位之间分配，各个单位的排放量可以买卖。
当一个企业通过污染物治理削减到一定排放量时，它就可以将缩减的排放量卖出，卖给那些治理污染成本过高的企业，此类交易的结果就是污染治理由治理成本最小的企业来进行，而污染物排放总量不变。
这种总量控制下可对个别污染口灵活调整的思想，美国从1976年开始实施，到目前为止美国在排污权交易方面取得了很大成功。
实施排污交易制度时，主管部门的职责在于确定某一区域的环境容量，以及区域内每一企业的初始排污权，这样充分了解本企业内部有关污染方面信息的企业决策者将运用本企业所拥有的技术来减少排污，以将更多的排污权货币化。
在这一过程中，主管部门在分配排污权后不再需要采取行政强制力且不需要介入到企业内部去了解污染物信息，排污单位也不会因为监管部门缺乏如前两种手段般强制的监管而不约束其排污行为，相反，因其本身所具有的强烈的趋利性刺激其寻求自身利益的最大化——采取较低的成本达到减排目的或以较低的费用购买排污权。
如此，排污企业就以自主的行为不自觉地达到了社会公益的最大化。
这样一来，既使环境保护行政主管部门降低了决策的成本，也使减排的成本降到了最低。
二、排污权交易制度在中国的初步实践情况
中国目前主要在大气污染和水污染领域进行排污权交易的实践工作。
自1997年起，在国家环保部的大力支持下，美国环境保护协会与北京环境与发展研究会开始在总量控制条件下，进行中国实施排污权交易可行性的理论研究。
在获得初步研究结果的同时，从1997年下半年开始，研究项目扩展到案例研究阶段，并在江苏南通做成了中国首笔二氧化硫排污权交易。
南通天生港发电有限公司向南通另一大型化工有限有偿转让1800吨“富余”二氧化硫排污权，根据协议，二氧化硫排污权以年度为单位进行转让，1800吨二氧化硫的排污权供买方在今后六年内使用，交易费用按年度结算。
合同期满，排污权归卖方所有。
合同还规定，合同期内买方未使用完的排放权可以接转下一年度使用，甚至可以有条件地转让给第三方使用。
1999年，国家环保部与美国环保局签署协议，在中国开展“运用市场机制减少二氧化硫排放研究”的合作项目，确定江苏南通与辽宁本溪为首批试点城市，这标志着真正意义上的排污交易在中国的实行。
2002年，国家环保部与美国环保协会开始在中国实施排污权交易项目的第二阶段实验，在江苏省、山东省、河南省、山西省、上海市、天津市、柳州市进行排污权交易试点工作，并取得了良好的经济效益和社会效益。
2003年，中国首例成交的异地二氧化硫排污权交易在江苏实现，即从当年7月起，江苏省太仓港环保发电有限公司将以每年170万元的价格，跨市向位于南京市的下关发电厂购买1700吨的二氧化硫排污权。
水污染领域，中国亦积极进行了排污权交易制度的探索，上海宏文造纸厂的草浆生产线曾经严重污染了黄浦江，且经济效益不佳，被市政府关闭。
后上海永新彩色显像管有限公司准备动工兴建，环保局表示新建厂绝对不能突破排污总量，在此情形下永新彩显公司想到了排污权交易，即能不能出钱买排污权呢？
通过政府协调，从宏文造纸厂购买了每天395公斤COD的排污权。
这笔数百万元的交易费，为宏文造纸厂调整产业结构打下了基础，而永新彩色显像管有限公司则得到了快速发展。
市、区环保局高度重视这一创举并对其及时进行总结，在闵行区开始了排污权交易的推广工作。
就温室气体二氧化碳的排放而言，我们常称为排放权交易。
目前排放权交易的应用越来越广泛，其范围已经从一国内部扩展到国家之间，而这种变化的发生主要缘于2005年2月《京都议定书》的生效。
其主要目标是将2008—2010年38个工业化国家温室气体排放总量在1990年的基础上平均减少%，并对各个国家的减排指标和减排的六种温室气体作了具体规定，而对发展中国家则没有作出指标性的规定。
《京都议定书》的生效标志着排放权经济时代到来，还为全球创造出了一种新的产品：
温室气体排放权，并且被迅速商品化。
当前，排放权交易在国际市场发展非常快，例如《京都议定书》生效之前的2004年底，在联合国注册的温室气体减排项目仅有1件，而现在已经超过了200件，且数量还在快速增长。
据世界银行估算，二氧化碳排放配额作为新兴的市场宠儿，2008—2012年全球每年的需求量达到7亿～13亿吨，由此形成了一个年交易额高达140亿～650亿美元的国际温室气体排放配额的贸易市场。
从其发展的特点看，排放权交易既存在于发达国家之间，更存在于发达国家与发展中国家之间。
因为绝大部分发达国家不仅根本无法单独完成《京都议定书》中规定的减排任务，而且近年来排放量每年都还在大幅递增，但发达国家可以通过《京都议定书》允许的三种方式来达成履约任务：
一是两个发达国家之间可以进行排放权额度的买卖。
二是实行联合履约模式，例如所有欧盟成员国可视为一个整体，实行内部调控，在总体上完成减排任务。
三是实施“清洁发展机制”，根据《京都议定书》，各签字国有义务对其二氧化碳的排放量作出限制，而发达国家更有责任帮助发展中国家分解二氧化碳温室气体，每分解一吨，发达国家就可以获得一吨“二氧化碳排放权”。
比如，中国、印度等发展中国家没有减排义务，可以把通过分解温室气体获得的减排指标，出售给必须履约的国家。
因此，CDM鼓励发达国家向发展中国家提供资金、技术，帮助后者削减排放量，有关项目在获得该发展中国家和联合国有关部门的认证后，可以抵扣发达国家的排放量。
发展中国家的企业卖出的排放权，现在主要由一些国际碳基金和公司，通过世界银行等机构参与购买后进入发达国家市场。
三、中国目前实施排污权交易制度面临的问题
1.排污总量难以确定
排污权交易以总量控制为前提。
总量控制是指对在一定区域和时间范围内的排污量的总和及一定时间范围内某个企业的排污量予以控制。
由于环境本身具有一定的纳污能力，超越了环境纳污能力进行排污将会影响环境质量，因此，要对某个地区的符合环境容量的污染物排放总量规定上限。
总量控制是一个动态变化的过程，排污总量要按照不同区域的环境质量标准和污染物排放标准进行确定。
所以，如何准确科学地测算出一个控制区域的最大污染物允许排放量，针对不同的污染物而确定相应的排放总量是一个难题，这需要环保科研工作者为之不懈地努力解决之。
排污权初始分配存在障碍
在排污总量指标确定之后，政府主管部门要对一个区域的环境容量进行评估。
并由此推算出污染物的排放总量指标，然后将其分解成若干份的排放权分发给各个企业。
因此，如何将这些排放权公平地分配给企业是实行排污权交易的重点。
而目前存在着新建和已建污染企业之间排污权初始分配不平衡的情况。
在这种情况下，不仅无法得到排污权的企业冒险进行违规排污，从而造成失控局面，加剧了环境的污染。
排污权交易市场不规范
中国目前尚未建立起成熟的排污权交易市场机制，进入市场的交易主体少，交易双方由于信息不对称等原因造成谈判和交易成本高，基础信息费用高，环境保护部门检测与执行费用也过高。
在中国工业污染物排放总量中，乡镇企业造成的工业污染所占比例较大，甚至超过半数。
而乡镇企业数量多、规模小、分布零散，不利于排污权交易市场的建立。
另外，在激烈的竞争中，一些有剩余排污指标的企业不肯出售自己的节余排污权，或者漫天要价，造成了排污权的浪费，扰乱了排污权交易市场秩序。
缺乏有力的法律依据
实施排污权交易，必须要有完善的法律作保障。
而中国关于排污权交易制度的立法滞后，缺乏完善统一的法律法规支持，对排污权交易制度的规定及政府的经济政策，既不具有规范性，也不具有权威性。
相关的政策、法律对排污权尚无明确规定，在中国的《环境保护法》中，甚至没有明确“排污权交易制度”的概念，这是中国排污权交易实践中迫切需要解决的一个重要课题。
推进环境产权市场规范化建设，必须首先从法律上确认排污权。
排污权是环境权的一项重要内容，是指人类在生产和生活过程中有向环境排放必须和适量污染物的权利。
众所周知，环境具有一定的容纳和净化污染物的自净能力，称为环境容量资源。
向环境排放必须和适量的污染物不但不会污染破坏环境，而且是合理利用环境容量资源的合理行为。
人类在正常的生产和生活过程中必会产生废水废物，完全禁止排放，正常的生产和生活将无以为继。
因此，人们合理利用环境容量资源，合理适当地向环境排污的权利应得到法律的确认和保护，并以此作为排污权交易制度的基础。
排污权供给不足
中国排污权交易自试点工作开展以来，仅在政府部门干预下成交过几例，其中一个重要原因是排污权供给不足。
第一，企业多为将来扩张自用考虑，不愿出售其富余排污指标。
第二，现实中排污源和具有排污指标分配权的环保监管部门之间可能存在寻租行为，抬高了排污权的购买成本，导致排污权顺利推广的难度加大。
第三，地方保护主义的盛行使排污权交易陷入了恶性循环。
一些地方政府出于对本地经济利益的考虑，默许企业增加排污量；
此外，在一些跨省、市的排污权交易中，地方有关部门强行介入交易过程，禁止把排污指标转让给其他地区，这种严重的地方保护主义限制了排污权交易的有效运行，阻碍了排污权交易市场的发展。
四、政府在排污权交易中的行为对策
1.分配初始排污权、控制污染物排放总量
在排污权交易市场建立的初期，政府应当对排污权交易的成本和经济效益进行分析研究，分配初始排污权，并制定和完善排放标准、记录监测数据、公布相关信息、为交易的参与者提供交易规则。
另外，在实施排污权交易的过程中，政府和环境保护部门应就所出现的问题作出及时的反应，通过排污权的核定、发放、拍卖和市场调节，实现对污染物总量排放的控制，使各区域的环境状况达到相应的标准。
政府可通过征订“交易税”的形式，按规定从每一例交易中回收一定比例的排污权；
也可以根据当地一定时期污染物排放情况，不定期地向社会公开收购排污权来促进污染物排放总量的减少，从而促进环境资源的优化配置，激励企业积极治理污染，逐步改善环境质量。
积极培育排污权交易市场并加强其监管职能
为进一步巩固排污权交易制度、完善排污权市场，政府应以先进的技术和设备为基础，提高监督管理水平，准确并持续地监测排污源的排污情况，加快推进环境容量测算和排污许可证制度的实施。
政府可以组建专业的排污权中介机构，建立相关的网络系统，为交易各方提供中介信息，促使企业在获得的排污指标幅度内排污，并在需要时通过市场购买排污指标。
同时，应加强对排污权交易市场的监管，及时制止滥用转让权以及非法转让的买卖行为，保障转让过程规范有序地运行。
另外，政府部门应建立相应的奖惩机制，奖励积极减少排放、积极出售排污权的企业，而对违规排污的企业，则要加大惩罚力度，以提高其在环境方面的违法成本。
在监督管理过程中，政府应尽可能利用经济手段而非行政命令，发挥宏观调控作用，以保证排污权分配的公平性和排污权交易的合法化，保障企业在排污权交易市场中的买卖自由和信息共享，促进市场中企业之间的公平交易。
目前长沙市正准备申请为国家“两型社会”建设排污权交易试点区，并设想筹建长沙排污权交易所，这是形势发展的必然，但一定要考虑完善、稳妥推进。
制定和出台相关的法律法规
为确保排污权交易的有效进行以及排污权交易市场中的公平竞争，必须具备完善的配套制度，因此政府应出台有关部门的法律法规，将各种排污权交易原则明确写进法律条款中，并对其进行及时的修订和完善，保证其权威性和稳定性。
首先，应明确界定排污并保证其可交易，真正做到从法律上确认排污权；
其次，政府要做到从法律上界定可用于交易的富余排污权。
从法律上保障有权出卖其富余排污权的卖方
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