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后来西蒙以事实-价值二分为基础，认为“价值”系指应当如何而言（无论是否带有必然性），不能以经验或推理证明其正确性。

而“事实”则是指怎样而言（无论是否带有推测色彩），可以证明是真是假，是否存在或发生。

事实与价值的区别是手段与目的的区别，所谓价值是最终目的，对这个目的抉择便是一价值判断，而达到这一目的之手段均为事实。

西蒙在对它们进行区分之后，得出“价值领域是判断偏好，道德或者伦理领域。

”道德与伦理的最显著特征就是它们不可能被经验所证实，而行政管理应该是一个能被证实的科学问题。

实质上仍主张政治与行政分离，行政与价值分离。

后来的学者以沃尔多和弗雷德里克森为代表对其进行了严厉的批判。

沃尔多认为传统行政所关注的只是行政的现实问题，并不是政治与行政是否应该分离的问题，而是行政应将其决定价值观和政策的功能扩大到何种程度的问题，然而传统行政学家并没有能为这个问题提供合适的答案，沃尔多自己的观点是应该鼓励行政权力或政治权力之间的合作而不是被分离权力之间的对抗。

另外他还指责传统行政学家的那些所谓的“科学”主张，他说传统的行政“科学”主要依靠“事实的堆积”，而且它的原则只不过是常识的扩展而已。

他认为公共行政涉及对人的思索和评价，而科学并不适合这样的主题，能解决这一问题的只有行政价值的研究。

以弗里德里克森为代表的新公共行政学派，批判传统的行政忽视了处于弱势地位穷人的利益与价值要求，并实际上追求不平等的政府体制永久化。

他们认为行政所应追求的是社会平等、公正等价值观。

后来的公共选择理论家认为“行政在公共领域-政治范围之内，而政治是利益或是价值的市场，很像一般的交换过程，……政治的职能性任务就是同时在几个层次解决个人利益和价值间的冲突。

”[1]但是，上于“从根本上说，个人必须承认，利益是个别地获得的，是由私人持有的，个人被视为价值的唯一来源。

”[2]相应地“在政治上寻找的东西不是也不可能是独立于组成政治社会的个人价值而存在的东西。

”[3]公共行政的价值是个人价值的实现。

而在行政伦理学家看来政治的民主原则要求行政官僚与政治官员一样要对人民负责，官僚们是以人民的名义进行治理的，也就要承担根据人民的价值（要求）进行治理的伦理义务。

但这里的人民的价值不是个人价值的集合。

正如库珀所说，行政人员应当遵循“一直存在于公民的传统伦理习惯中”库珀认为“该传统的核心概念是：

强调公众利益，公民参与的重要性和最终的民治。

公共行政人员就是要将民主社会公民的这些伦理标准作为自己的伦理标准。

”[4]简言之，行政伦理学，认为行政的焦点是“价值”更确切的是“对公民需求的回应”。

可见西方行政学家对行政价值的研究存在诸多分歧，但不难看出它实质是一个对价值漠视到重视，对个人价值重视到对公民价值即公共利益、民主参与和回应性的重视的过程。

对西方行政价值取向国内学者鉴见相关著作对其进行研究，根据对行政阶段的划分不同，他们对价值取向的分类也不尽相同。

主要有两大类，一是将西方行政的历史演变划分为四个阶段即古典公共行政、古典公共行政、新公共行政和新公共管理。

它们的价值取向分别为“秩序”、“效率”、“社会公平”和“市场化”。

[5]有些学者将其划分为传统公共行政、新公共管理和新公共服务，它们的价值取向分别是“效率”、“市场化”和“公共利益”。

[6]对这些学者的观点的研究，为作者本人对西方行政的演变的阶段的划分做了准备。

（三）相关概念界定

价值在各学科领域有不同的解释，在西蒙看来，是指最终目的；

哲学上将其对估价心灵的意志与情感的满足。

本文中的价值是指“主体的意志、态度与情感要求的实现程度”。

据此作者将行政价值取定义为：

“在西方行政演变过程中，行政官员以行政目的为导向，在行政管理过程中体现出的具有主导性的意志、态度与情感的要求。

”具体是指：

相对于行政客体价值而言它专指行政主体行政中所体现的价值观；

相对于应然而言它是实然的价值，即非行政中应该以什么价值为取向，而是实际上以怎样的价值做为指导；

相对于实际上以那些价值为指导，它只关注这些价值中具有主导作用的有统治地位的价值；

它同时具有相对确定性和变动性。

即在每个阶段的价值取向有确定性而在西方整个行政演变史上却有发展变化。

（四）研究方法

本文主要采用文献研究方法，从大量的文献研究中寻找到西方行政演变中实然的价值取向，然后对价值取向进行阐述、对比和原因分析，同时对各个价值取向进行类比研究，得出作者带有感情色彩的结论，对行政历史做主观的评价并得出自己的观点，行政价值取向是并且应该永远是民主、公平、正义、社会公共利益等常恒的价值观。

二、各阶段的价值取向分析

以西方行政演变中的价值取向为标准，参见行政学家的对行政与价值的研究。

将其历史演变划分为四个阶段：

传统公共行政、新公共管理和新公共服务。

每个阶段都有其特定的价值取向和政府治理模式

（一）传统公共行政

传统公共行政以“效率”作为价值取向。

在公共行政学正式产生之前的“统治行政”。

行政管理是附属于阶级统治的，从属于阶级统治的需求为阶段统治服务。

这时期行政系统有明显的“个人性质”，即以效忠国王或大臣等某个特定个人为基础，而人是“非人格化的”即以合法性为基础并忠于组织和国家。

正如神学家阿奎那所言“政府必须首先具有建立社会秩序的职能，其次是维护秩序的职能……最后是发展社会公共福利的职能。

”[7]这一时期的价值取向为稳固的社会秩序即统治秩序。

1987年威尔逊发表《行政学之研究》一文，标志着行政学的诞生。

政府的活动开始在行政学的指导下进行。

“公共行政在1900-1920年期间初具形态，在大多数西方国家，这种形态直到20世纪的最后的25年前一直没有发生变化。

”[8]学术界通常将这一时期称为传统公共行政，其理论基础是政治与行政二分原理、官僚制和科学管理原理它们在理论上具有一致性，即强调“效率中心主义”。

美国著名行政学家卢瑟古利克指出：

“在行政科学中最重要的善就是效率。

一些非常无效的制度安排不应该被用来消除效率，因为效率是行政科学得以建立的基本价值理念。

”“效率”是这一时期的价值取向。

国家产生之初，阶级利益分划明确，统治阶级为了维护其根本利益巩固其统治地位，将“秩序”定为价值取向既可麻痹被统治阶级又能实现其政治目标。

随着生产力的发展，资本主义的出现，自由主义思潮涌动。

新兴的资产阶级要求政治为其服务，主张经济的放任自由反对国家干预。

传统的行政受政治的严格控制，这有背于自由、民主的要求。

行政与政治的分离势在必行，而正如资本主义的要求，利益与利益最大化便成为行政的目的，实现这一目标的有用手段便是效率。

效率便成为这一时期的价值取向。

另外，政治学、行政学、管理学是影响西方公共行政主要的三个学科。

政治学引导公共行政的方向，论证其合法性；

行政学指导公共行政的过程，说明其合理性；

管理学成就公共行政的方法，表明其科学性。

理性主义、契约理论和功利主义等政府理论为集权的政府，分权的政府，政府官员政治人角色和经济人角色寻找了合法性，行政在源头上找到了依据。

行政学上威尔逊、古德诺的政治与行政二分法，韦伯的官僚制，他们认为行政系统是科学的系统，故而它应以可证的效率为价值取向；

（二）新公共行政

这一时期的价值取向为“社会公平”。

20世纪40年代开始，资本主义由自由竞争进入到垄断时期，在这一时期，生产力迅速发展，经济结构有了巨大的变化，社会管理的任务繁重，社会关系的日益复杂化带来了一列的社会问题，政府权力膨胀、行政效率低下、官僚主义严重、腐败层出不尽、政府公信力一降，人们开始反思，经济的快速增长不能完全解决社会问题，政府行政的目的正在偏离其轨道高速运转。

以沃尔多、弗里德里克森为代表的新公共行政学派猛烈批判古典公共行政的“效率中心主义”并引入社会公平。

“公共行政是政府的艺术与科学跟管理的艺术与科学的联姻。

效率和经济主要属于管理理论的范畴，而社会公平属于理论的范畴。

……由此得出的观点是政府能够然而且必须即讲效率又追求公平。

”[9]新公共行政学派认为传统公共行政是在理性官僚制和政治-行政二分原则下探讨效率，是一种“程序效率”或“形式效率”不能实现公共行政的社会价值。

这就要求公共行政对效率的追求必须建立在社会公平的基础上，是一种社会性效率。

新公共行强调以“社会公平”为核心价值追求，实际上是一种民主行政模式。

（三）新公共管理

这一时期的价值取向为“市场化”。

20世纪70年代以来，西方行政出现了新的困境，财政赤字迅速攀升，社会福利政策难以为继，政府机构臃肿、政府公信力下降、国际竞争加剧，在此背景下，以经济理论为基础的新公共管理取代新公共行政成为指导行政的科学，奥斯本和盖布勒精辟地概括了新公共管理的十条原则。

它的核心内容是力图将私营部门和工商管理的办法运用于公共部门，认为公共部门和私人部门之间不存在本质上的区别，而且，在管理方式和效率上，私人部门还要比公共部门更胜一筹。

新公共管理者相信资源配置机制的效率，认为提高政府组织的效率，纠正政府失败的最佳方法是在公共领域引入市场机制，以促进竞争，提高公共产品和公共服务的效率和质量。

因此，“市场化”是新公共管理时期的价值取向。

它在现实中表现为政府工作的民营化和合同制。

新公共管理为政府的价值寻求良好的制度安排，这种制度安排是政府“市场化”然而“市场化”下必然出现个人主义至上，对公民权及公共利益的忽视。

（四）新公共服务

这一时期的行政价值取向是“公共利益”。

新公共管理将政府市场化，淡化了政府与企业的区别。

新公共管理造成了政府责任丧失,当公共职能是交给私营部门或者是模仿着私营部门的模型重新塑造时,为了公平公民机会和公民的宪法权利而承担的公共责任,在定义上如果说不是丧失了那么也几乎遭到了损害。

所以负责任的政府才是一个合格的政府。

“9.11”之后美国人民重新注意到政府的重要性。

反思过去20年不注重公益和公共服务，认为政府和社会的改革需要从国家治理角度来看，而不能以简单的经营理念来取代。

新公共服务以“民主公民权、社区模型、组织人本主义与新公共行政、后现代公共行政理论为渊源对政府重新定了位。

提出自己的七大原则：

“⑴服务于公民，而不是服务于顾客。

公共管理者不仅要关注顾客的需求，而且更要把服务对象看作是具有公民权的公民，并且要在公民之间建立对话和合作。

⑵追求公共利益。

公共利益是管理者和公民共同的利益和共同的责任，是目标而不是副产品。

⑶重视公民权胜过重视企业家精神。

公共管理者和公民要比具有企业家精神的管理者更好地促进公共利益和公共服务。

⑷战略的思考，民主的行动。

通过民主的程序使管理有效且负责任的实施。

⑸责任的非单一性。

公务员不仅应关注市场，而且还应关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。

⑹服务，而不是掌舵。

即公共管理者应重视帮助公民表达和实现他们的公共利益，而非试图在新的方向上控制或驾驭社会。

⑺重视人而不只是效率。

新公共服务理论认为：

公共行政官员不仅要促进对自我利益的追求，而且还要不断地努力与民选的代表和公民一起去发现和明确地表达一种大众的利益或共同的利益并且要促使政府去追求那种利益。

”[10]可见，新公共服务理论把“公共利益”和为公民服务视为公共行政的价值取向。

可以说新公共服务理论是对后现代社会中政府责任、公共利益、公共精神乃至公民权利缺乏的一种回归。

它不只是对管理主义的一种扬弃，而且是对新公共管理的一种替代性模式。

它代表着走向一种全新的公共行政模式的方向，标志着政府改革中一个新时代的开始。

三、价值取向的比较分析

通过以上对西方行政演变中价值取向的纵向总结，我们知道“秩序”、“效率”、“社会公平”、“市场化”、“公共利益”依次成为行政中的价值取向，而对每一个价值观的优先次序选择需要从横向上来进行比较才能得出，抛开历史背景等外在环境的影响，从最理性的应然的角度分析来确定未来行政中的价值取向。

首先需要说明的是“效率”是一种价值观。

效率在经济学上的涵义指实现社会资源的有效配置和利用。

因为存在着资源的稀缺与人的需求的无限的矛盾，效率的价值便显得更加重要。

效率不仅具有工具性价值，而且具有目的性价值，正如达尔所言效率本身就是一种价值观，并且应该与诸如个人责任或民主道德等其它的价值观相竞争只有将二者放在一个平台上来讨论的，即都是一种价值观。

才能对二者进行比较。

其次因秩序是在行政独立之前的价值取向我们暂且不在这里做论述，将其写入行政演变中主要是为了行政的完整性。

再次市场化的核心也是效率的，不同的是古典公共行政中的效率是通过控制来实现，而新公共管理是利用激励来实现。

故而这里只对“效率”、“公平”、“公共利益”进行比较。

（一）公平与效率之争

在西方国家，与效率相对的公平是指结果平等而言，竞争出效率，但竞争的结果有输赢之别，输赢无别的平等等于取消竞争，因而会影响效率，在这个意义上，效率和公平是不相融的。

然而有些学者认为当我们选择效率时，会暂时牺牲公平，但这即是对未来更高水平的公平的储蓄，当我们选择公平时，会暂时牺牲效率，但这却是对未来更高水平的效率的准备，效率与公平是相互促进的。

中国人民大学教授李义平认为公平与效率是一个体制选择问题，他认为一旦选择了市场经济，必然就把效率放在了首位，“市场配置资源是第一位的，在这个层面上纯粹讲的是效率”，而当政府用计划的手段来安排资源分配的时候首先考虑的是公平是照顾方方面面的利益。

如此说来，政府的行政既要遵守价值规律又要体现自己的作用，那么公平与效率都是其参照的价值观，行政的不同之处在于是公平与效率的组合样式的选择是效率优先，还是公平何优先。

而公平优先在西方国家是带有社会民主派色彩的口号,效率优先在西方国家是带有自由主义色彩的口号。

由此说来公平与效率的关系，是无法跳出其本身进行比较的，它离不开社会发展的客观历史的要求。

故而在常恒的行政价值观中二者都不能被授位。

（二）公共利益是未来行政的价值取向

1.宪政主义应成为主导理论

在对公共利益进行论述的前，首先来了解一下什么是“宪政主义”。

公共行政思想上存在着“宪政主义”和“管理主义”两种倾向，“宪政主义”将公共行政视为政治和政治过程的一个组成部分，关注社会公正、平等、民主和回应性；

“管理主义”主张按照企业管理原则对公共组织进行管理，试图通过科学化、技术化的管理来实现政府目标，效率中心、技术至上、价值中立是其核心内容。

正如丁煌教授所言“公共性”是公共行政区别于私人管理的根本属性，它昭示着行政学理论的核心理念与恒常价值。

然而相对于“宪政主义”，“管理主义”的倾向在西方行政学理论发展中一直占主导地位，正是主流行政理论中这种“管理主义”倾向，在很大程度上造成了公共行政中价值的偏颇和“公共性”的流失。

管理主义对公共性的损害表现在以下三方面：

其一“管理主义”模糊了公共部门和私人企业的界限。

公共行政的本质是公共行政主体依法运用公共权力对公共事务和公共部门行使组织与管理，以实现公共利益最大化的过程。

“管理主义”将公共行政的程序和目标等同于企业管理，破坏了公共行政所应有的意义。

势必造成效率至上代替公共性的结果。

其二“管理主义”将效率视为公共行政的终极目标。

效率固然在行政中有其必不可少的价值，但公共目的不仅仅是执行，同时也是公共目的的创造。

公共行政的功能在现代社会很大程度上在于促进公民社会所拥有的基本价值，如自由、秩序、正义和公共利益等基本价值的实现。

效率至上的观点极有可能致使经上价值被市场的诸如收益、效益、竞争等价值取向所取代。

其三“管理主义”对政府的公共责任造成一系列冲击。

从法理上讲，政府所行使的公共权力来源于社会公众，因此，政府必须承担起相应的公共责任才具有合法性。

这种责任取向主要表现为对全体公民的偏好和需要的回应。

但在传统的官僚制中，由于信奉“政治—行政”二分法原则，行政人员责任的焦点在于确定和遵守他们确定的标准及程序，而非对外界的回应。

虽然新公共管理也强调公务员的职业道德与奉献精神，但其“市场导向”的理念却将公民对政府的意义比拟为顾客对企业的重要性。

在这种情况下，公务员所应具有的面向全体公众的“公共责任”很可能会沦为一种面向少数富人的“职业道德”，其“公共性”理所当然地会有所丧失。

西方公共行政理论的“管理主义”倾向，无视了民主社会中和基本价值。

并正用“管理神话”逐步将“公共性”从西方行政学中抽离。

行政学的“公共性”呼吁“宪政主义”。

2.公共利益的内涵和原因分析

公共利益是“一种思维模式。

该模式力争保持一种献身于社会发展的精神，一束投向未来的目光，以及包容一切的公平感，它认为，公务员能意识到自己首先是公民中的成员，自己的命运沉浮将取决于公共利益以及在公共行政中得以实现的公平。

”[11]公共利益将成为未来行政的价值取向主要依据有：

一、行政“公共性”的要求，呼吁“宪政主义”，宪政主义提倡“公共利益”。

二、新公共服务的核心价值为公共利益。

正如前面所述新公共服务代表公共行政的发展方向，必然的公共利益将成为未来的行政价值取向。

三、政府角色的定位确保公共利益居于支配地位。

在新公共服务下论家看来政府应扮演与民主标准或社会标准有关的角色。

这种观点把政府视为对公民和其他团体之间的利益进行经营以便创造共同价值的政体。

这种共同价值是相互利益或重叠利益进行对话的结果即公共利益。

通过分析可知“公共性”而这种恒常价值应在各种价值观念中至始至终处于优先地位。

而在未来行政中公共性的集本体现便是公共利益，故而公共利益将是未来公共行政的价值取向。

四、结论

传统公共行政学基于政治—行政二分的内在逻辑，把行政视为远离政治的纯事务性的技术领域，表现出“效率至上”主义的价值取向。

20世纪60年代末70年代初以弗雷德里克森为代表的新公共行政学派对传统公共行政的“效率至上”的价值取向进行了系统的批判，突出强调了社会公平。

而新公共管理运动以追求“三E”为目标（Economy、EfficiencyandEffectiveness，即经济、效率、和效益），体现出明显的管理主义或“新泰勒主义”倾向,被人们视为传统公共行政学效率优先价值的回归。

而事实上，公检行政的价值是与公民的基本价值相联系的。

公共行政自身的价值在很大程度上体现为促进公民社会所拥有的基本价值，如自由、秩序、正义和公共利益的实现。

公共行政不仅强对经济、效率、效能和工具理性的追求，更关注贯穿于政策、制度制定与执行全过程及其结果中的公平、责任和公共利益等价值取向的实现。

否则，就会把过多的资源消耗在维持社会治理的工具理性方面，而忽略甚至牺牲了社会治理的根本价值和目的本身，导致公共精神和公共利益的缺失。

在当代这个变革的、多元发展的社会中，社会利益是多元的，社会的价值观是多元的，社会的动态性、复杂性与多元性的特征等都证明公共行政的价值应多元共生。

本文是以主导价值为研究对象，即每一时期的占主流和统治地位的思想理论。

但其它的思想流派也没有而且不应被完全忽视。

在民主社会里，当我们思考治理制度时，对民主价值观的关注应该是极为重要的。

效率和生产力等价值观不应丧失，但应当被置于民主、社区和公共利益这一更广泛的框桇体系之中。

在这个框桇中，其它有价值的技术和价值观都可以粉墨登场。

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Thewesternadministrationevolvedthevalueorientationtostudy

SchoolofPoliticandPublicAffairs,ZhaoXiaoLi

Abstract:

theWesternpublicadministrationhasexperiencedthetraditionalpublicadministration,thenewpublicadministration,thenewpublicadministration,andthenewcollectiveservices,respectivelytakeefficiency,socialjustice,marketabilityandpublicinterestasvalueorientation.Varioustimesvalueorientationchoicemainlytimerequest,variousdisciplinestheorydevelopmentandsocialdevelopmentrequestinfluence.Thevaluepossiblycausesthepublicadministrationpublicspirittheefficiencytheflaw,otherwisestressedthatfairwillfallintofairandstruggleoftheefficiency.Thenewcollectiveservicesjumpo