张永桃行政管理考研复习资料第二章行政权力Word格式.docx
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这样，个人魅力型统治所允许的经济组织形态必定是以平均主义为特点的。
（2）由于个人魅力型统治的基础是“独一无二的、短暂易逝的天赋”，这必然导致它的内在不稳定性。
韦伯认为，个人魅力型的统治基本上是属于一种过渡型的统治方式。
在人类历史的一些转折点上，具有特殊个人魅力的人物往往能够打破社会生活的常规，创造出新的社会生活方式。
但是，这种统治方式并不能持久，随着个人魅力型人物生命的终结，新的较为稳定的常规型统治方式必然取而代之。
与个人魅力型正当统治所对应的通常是领袖集权式统治方式。
3．法理型的正当统治
法理型统治的基础是一套内部逻辑一致的法律规则以及得到法律授权的行政管理人员所发布的命令。
这种统治方式与前两种统治方式有着根本的不同，因为它不依赖于与个人有关的身份或属性，是一种“非人格化”的统治。
这种统治形式在现代西方社会已经取得了支配性的地位，它的最明显体现就是所谓的“法治国”理想。
使法治得以有效维持的是这样一套相互关联的信念：
（1）适用于某一特定社会的法律体系或是经由全体社会成员的同意而产生的，或是由一个为社会成员所认可的权威机构发布的，这套理性的法律体系会得到全体社会成员的服从；
（2）任何法律都具有抽象的、一般化的特性，并不指涉具体的个人或群体。
社会管理围绕着法律的制定、维护和执行而展开。
立法机构负责制定适用于整个社会群体的一般性规范，为社会成员的行为和社会关系的建构提供一种基本的导向；
司法机构负责在具体案件中纠正偏离法律秩序的行为，从而使基于法律的社会秩序得以保持稳定；
而行政机构则依照一套既定的规则在实施对社会的日常管理；
（3）法律成为一个高度分化的社会系统，独立于政治、宗教和其它社会领域。
法律职业者受过专门的职业训练，组成自治的职业共同体；
法律知识高度抽象化和概括化，成为一种只有专家才能掌握的专门知识；
法律实践必须由专家来进行，非专业人士受到资格条件和知识本身的双重限制，无法涉足法律实践活动；
（4）不仅法律实践活动具有上述特点，整个社会的日常管理都进入一种技术化、非人格化的状态。
管理人员都由受过专门训练的人士充当，严格按照规则办事，不受个人心理因素的影响。
法理型正当统治所对应的通常是“官僚制”的统治方式。
“官僚制”是韦伯借以描述现代社会中的合法统治方式的一个重要“理想类型”。
它包含以下要素：
（1）公务按照每日重复的常规进行，它不需要、也不允许个人的创造力在其中得到体现。
（2）公务的履行由行政机关根据确定的规则来安排。
这要求：
第一，通过非人格化的标准来确定每一个公务人员所必须完成的特定任务；
第二，公务员被授予完成其职业所必须的权力；
第三，公务员可以使用的强制手段受到严格的限制，他们的合法职业活动的范围也得到明确限定。
（3）每一个公务员的职责和权力都是一个科层式的权威体系的组成部分。
上级官员负责监督下级的工作和绩效，而下级官员则有权对上级的监管行为提出申诉。
（4）公务员和其它政府雇员对为他们履行职务所必须的那些资源并不享有所有权，但他们得为这些资源的使用负责。
公务与私人事务、政府收入与个人收入得严格地区分。
（5）公务员对他们的职务也不享有所有权，这些职务不能被出售，也不能继承，而只能按照形式化的规则进行解聘和招新。
（6）公务的履行在很大程度上有赖于形式化的文书写作。
与法理型正当统治所对应的通常是民主型的统治方式。
（三）行政权力的内容
行政权力的内容指行政权力的能力范围。
由于各个国家的历史传统、政治制度不同，所以行政权力的内容也不完全相同。
一般而论，行政权力主要包括如下内容：
1．行政立法权
2．行政决策权
3．行政组织权
4．行政决定权
5．行政命令权
6．行政执行权
7．行政监督检查权
8．行政处罚权
9．行政强制执行权
10．行政司法权
我国的行政权力来源于宪法和组织法，其权力行使的主体主要是国家行政机关，也即中央人民政府和地方各级人民政府。
根据宪法和行政机关组织法的规定，我国行政机关大体上也具有上述一般行政权力，主要包括：
（1）行政立法权；
（2）行政命令权；
（3）行政处理权；
（4）行政监督权；
（5）行政裁决权；
（6）行政强制权；
（7）行政处罚权等。
（四）行政权力的表现形式
行政权力是行政机关履行职责的保障。
在实践中，行政机关对于行政权力的行使，通常以如下形式表现出来：
1．制定规范和发布命令、禁令
2．编制和执行计划、规划
3．实施行政许可
4．征收税费和给予财政资助
5．调查统计和发布信息情报
6．处理和裁决争议、纠纷
7．采取行政强制措施
8．实施行政制裁
9．签订行政合同
10．提供行政指导
二、行政权力的分配
（一）行政权力的初次分配
如上所述，行政权力的初次分配一般从两个方面进行，即纵向的分配和横向的分配，前者将行政权力在中央和地方之间进行分配，分配的结果形成了中央政府的行政权力和地方政府的行政权力。
后者将行政权力按专业领域进行分配，分配的结果形成了各专业领域的行政管理权力。
1．中央政府和地方政府的行政权力分配
中央政府和地方政府的行政权力的分配是对行政权力由高到低所进行的层次性的分配，分配的结果使行政主体呈现出等级差别，层次越高，权力也就越大。
一般而言，在单一制国家中，中央政府分配的权力要多于地方政府；
在复合制国家中，中央政府与地方政府的权力则大体对等。
不过，在当代世界各国政府中，随着市场经济多元利益主体的形成，地方政府权力逐渐扩大已成为一种发展趋势。
西方国家由于实行不同的政府组织形式，行政权力在中央政府和地方政府之间分配的结果并不完全相同，但主要职权各国基本上是相似的。
总结起来，西方国家中央政府的权力大致包括如下内容：
（1）立法参与权。
指行政机关参与立法的权力。
具体表现在：
第一，公布法律。
几乎所有的西方国家的元首都有公布法律的权力。
在总统制国家，总统还可以通过延缓公布法律的方式否决某一法案。
第二，创议立法。
许多国家的中央政府有权提出法律草案。
如英国议会通过的各种法律议案由内阁提出，并经内阁阁员解释。
（2）委任立法权。
指立法机关授予行政机关制定各类行政管理法规的权力，如英国的枢密院令、部长发布的命令、地方政府规章等。
（3）行政决策权。
指中央行政机关在法定权限范围内，按一定程序和方法作出决定的权力。
（4）执行权。
指中央政府组织实施立法机关制定的法律的权力。
（5）外交权。
指处理外交事务的权力，包括制定和执行外交政策、派遣和接受外交使节、缔结外交条约、对外宣战、媾和与缔结条约、参加国际会议等。
（6）掌管军队、警察和监狱权。
中央政府有统率陆、海、空三军的权力，包括对军队的编制、调遣、指挥等权力。
在总统制国家，由总统统帅三军；
在内阁制国家，由内阁统帅三军。
（7）掌握所属行政机构的工作，具体负责和领导各部、院、委的工作，并任免官员。
（8）编制并向议会或国会提出预算和决算。
（9）司法行政权。
指行政首脑任命法官、宣布特赦以及减刑、免刑等权。
（10）颁赐荣典，授予荣誉称号等。
（11）根据选举法规，组织选举工作。
（12）监督权。
如监督执行法律、监督所属机构、监督地方政府以及对国家预算执行和各级政府财政收支进行监督的权力。
我国中央人民政府即国务院，是最高国家行政机关。
国务院由全国人民代表大会产生，对全国人民代表大会负责，受全国人民代表大会及其常委会监督。
国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成，实行总理负责制。
国务院设有全体会议和常务会议两种会议。
国务院全体会议由国务院全体成员组成；
常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书长组成。
总理召集和主持国务院全体会议和常务会议。
国务院工作的重大问题，必须经国务院常务会议或全体会议讨论决定。
国务院发布的决定、命令和行政法规，向全国人大常委会提出的议案，任免人员，由总理签署。
根据我国现行宪法的规定，作为中央人民政府的国务院共享有18项行政职权，这些职权大致可以概括为以下6类：
（1）制定行政法规和发布行政命令权。
根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。
（2）提出议案权。
向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案。
（3）编制计划权。
编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算。
（4）行政工作领导和管理权。
统一领导国务院各部和各委员会的工作，规定各部和各委员会的任务和职责，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作；
统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分；
批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分；
决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严；
审定行政机构的编制；
依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员。
领导和管理经济工作和城乡建设；
领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作；
领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作；
管理对外事务，向外国缔结条约和协定；
领导和管理国防建设事业；
领导和管理民族事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利；
保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法权利和利益，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利。
（5）监督权。
改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章；
改变或撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。
（6）全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其它职权。
地方政府的行政权力，一般通过两种方式取得，一是通过宪法划分出中央与地方各自的职权，二是通过中央政府的授权而取得。
联邦制国家中地方政府的行政职权主要通过宪法划分而获得，而单一制国家中地方政府的职权则主要来自中央的授权。
一般来说，地方政府的行政权力大致可分为两类，一类是执行性权力，一类是自主性权力。
执行性权力指地方政府执行中央政府或上级政府的立法、命令、决定或交办的事项，或者执行本级地方代议机关的立法或决议的职权。
自主性权力指地方政府在其管辖的地域或事项范围内依法所享有的自主性地进行立法、决策和处理具体行政事务的权力。
我国地方人民政府包括一般地方人民政府和民族区域自治地方人民政府。
一般地方人民政府指省、直辖市级人民政府；
市（设区、县的市）级人民政府；
市辖区、县、县级市级人民政府；
乡、镇级人民政府。
至于在省级人民政府之下设立的地区行署，在县级人民政府之下设立的区公所，在市、市辖区人民政府之下设立的街道办事处，它们都不是一级人民政府，而是相应地方人民政府的派出机关。
我国地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，同时是地方各级国家行政机关。
地方各级人民政府实行双重从属制：
既从属本级人民代表大会，对本级人民代表大会负责和报告工作，同时又从属于上一级国家行政机关，对上一级国家行政机关负责和报告工作，并且接受国务院的统一领导。
我国地方各级人民政府由正副职政府首长和各政府工作部门负责人组成。
省、市级人民政府组成人员除包括正副职政府首长和各工作部门负责人外，还包括秘书长，乡、镇人民政府组成人员则只包括乡长、副乡长或镇长、副镇长，而不再设专门工作部门。
地方各级人民政府都实行首长负责制。
县级以上地方人民政府同时也设全体会议和常务会议两种会议。
全体会议由本级人民政府全体成员组成，常务会议由正副政府首长组成，省、市级政府常务会议的组成人员还包括秘书长。
政府正副职行政首长主持本级人民政府的全体会议和常务会议。
政府工作中的重大问题，必须经政府常务会议或全体会议讨论决定。
根据我国宪法和地方组织法规定，我国地方人民政府中，县级和县级以上地方各级人民政府的职权共有10项，乡、镇级人民政府的职权共有7项，这些职权大致可以概括为以下6类：
（1）执行权。
执行本级人民代表大会和它的常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令；
执行国民经济和社会发展计划、预算。
（2）发布规章、命令权。
省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市的人民政府，经国务院批准的较大的市的人民政府以及四个经济特区市的人民政府有规章制定权，其余的一般地方人民政府有规定行政措施、发布决定和命令的权力。
（3）行政工作领导和管理权。
领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；
依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员；
管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；
保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其它权利；
保护各种经济组织的合法权益；
保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯，帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业；
保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；
（5）监督权。
改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。
（6）办理上级国家行政机关或上级人民政府交办的其它事项。
我国是一个多民族的国家，我国民族区域自治地方人民政府不同于一般地方人民政府，民族自治地方人民政府指自治区、自治州、自治县、民族乡人民政府。
民族自治地方人民政府既是民族自治地方人民代表大会的执行机关，也是民族自治地方的行政机关。
同时，自治区、自治州、自治县人民政府与其相应的人民代表大会同为民族自治地方的自治机关。
民族自治地方人民政府的组织与一般地方人民政府相同，只是自治区、自治州、自治县人民政府的正职行政首长必须由实行民族区域自治的民族的公民担任。
民族自治地方的行政机关除行使宪法和法律规定的一般地方人民政府的职权外，还依照宪法、民族自治法和其它有关法律的规范行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律和政策。
根据宪法和民族区域自治法，我国民族区域自治地方人民政府除享有上述一般地方人民政府的行政职权外，还享有政治、经济、文化教育、卫生、科技等方面的自治权。
由于历史的和现实的原因，我国目前实行一国两制的政策，因此除地方人民政府外，还设有特别行政区政府。
我国宪法第31条规定：
“国家在必要时得设立特别行政区，在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。
”根据宪法的上述规定，我国已于1997年7月1日设立了香港特别行政区，于1999年12月20日设立了澳门特别行政区。
全国人民代表大会先后为此专门制定了《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》。
根据《香港特别行政区基本法》的规定，香港特别行政区政府是香港特别行政区的行政机关。
特别行政区政府的首长是特别行政区行政长官。
特别行政区政府对特别行政区立法会负责，执行立法会通过并已生效的法律，定期向立法会作施政报告，答复立法会议员的质询。
特别行政区征税和公共开支须经立法会批准。
特别行政区政府设政务司、财政司、律政司和若干局、处、署作为其工作部门。
根据《澳门特别行政区基本法》的规定，澳门特别行政区政府是澳门特别行政区的行政机关。
特别行政区政府设若干司、局、厅、处作为其工作部门。
2．各专业管理领域行政权力的分配
各专业管理领域行政权力的分配是根据行政权力作用客体的不同和承担任务的不同而对行政权力在各个专业领域之间进行的一种横向分配，分配的结果形成了各个专业领域的行政管理权力。
行政权力在各专业管理领域的分配，使行政主体呈现出专业领域的差别。
行政机构设置中部门与部门之间的关系，可以看作是各专业领域行政权力分配的结果。
政府的行政部门的设置是随着历史的发展而变化的。
早期政府的行政部门的设置通常以政治、军事事务为主。
随着经济、科技的发展，社会事务的增多，国家大量增加了经济和社会事务领域的行政部门。
由于各国行政组织的环境不同，政府各行政部门的设置也各异。
下面，我们简要介绍以下我国政府部门的设置。
我国政府行政部门由国务院办公厅、国务院各工作部门、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院各部、委管理的国家局以及国务院议事协调机构组成。
（1）国务院办公厅。
国务院办公厅是协助国务院领导处理国务院日常工作的行政机构。
（2）国务院各工作部门。
国务院各工作部门是国务院的职能部门，目前它们可分为如下四类：
第一类：
各部。
包括：
外交部、国防部、教育部、科学技术部、公安部、国家安全部、监察部、民政部、司法部、财政部、人事部、劳动和社会保障部、国土资源部、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、农业部、商务部、文化部、卫生部。
第二类：
各委员会。
国家发展和改革委员会、国家经济贸易委员会、国防科学技术工业委员会、国家民族事务委员会、人口和计划生育委员会。
第三类：
中国人民银行。
中国人民银行是我国中央银行，它在国务院领导下制定和实施我国货币政策，对金融业实施监督管理。
第四类：
国家审计署。
国家审计署是负责全国审计工作的行政机构。
（3）国务院直属机构。
国务院直属机构是具有独立行政管理职能的机构，主管各项专门业务。
目前国务院设有17个直属机构，分别是：
国家海关总署、国家税务总局、国家环保总局、国家民航总局、国家广播电影电视总局、国家体育总局、国家统计局、国家工商行政管理局、国家新闻出版署（版权局）、国家林业局、国家质量技术监督局、国家药品监督管理局、国家知识产权局、国家旅游局、国家宗教事务局、国务院参事室、国务院机关事务管理局。
（4）国务院办事机构。
国务院办事机构是协助总理办理专门事项的机构，不具有独立行政管理职能。
目前国务院设有6个办事机构，分别是：
国务院外事办公室、国务院侨务办公室、国务院港澳事务办公室、国务院法制办公室、国务院经济体制改革办公室、国务院研究室。
（5）国务院各部、委管理的国家局。
这是指由国务院设立的主管有关行业或领域行政事务的行政机构。
这些国家局由国务院部、委管理，它们大都由国务院机构改革前的专业主管部或国务院机构演变而来。
根据1998年国务院机构改革的决定，国务院现设有18个由部、委管理的国家局，分别是：
国家粮食储备局、国内贸易局、国家煤炭工业局、国家机械工业局、国家冶金工业局、国家石油和化学工业局、国家轻工业局、国家纺织工业局、国家建筑材料工业局、国家烟草专卖局、国家外国专家局、国家海洋局、国家测绘局、国家邮政局、国家文物局、国家中医药管理局、国家外汇管理局、国家出入境检验检疫局。
（6）国务院议事协调机构。
这是指承担跨国务院行政机构的重要业务工作的组织协调任务的行政机构。
国家国防动员委员会、国务院中央军委专门委员会、国家边防委员会、国务院中央军委空中交通管制委员会、全国爱国卫生运动委员会、全国绿化委员会、国务院学位委员会、国家防汛抗旱总指挥部、国务院妇女儿童工作协调委员会、全国拥军优属拥政爱民工作领导小组、国务院三峡工程建设委员会、国务院残疾人工作协调委员会、国务院扶贫开发领导小组、国务院关税税则委员会、中国国际减灾十年委员会、国务院科技教育领导小组、国家履行《禁止化学武器公约》工作领导小组、国务院军队转业干部安置工作小组、国家经济体制改革委员会、国务院纠正行业不正之风办公室。
在地方各级人民政府的行政权力的专业管理分配中，省级人民政府通常分为若干厅和局，县级人民政府通常分为若干局。
行政权力的纵向的和横向的分配使行政主体的每一层次，每一部分都拥有某种特定的权力，便于行政权力的整体运行。
（二）行政权力的再分配
行政权力的再分配指行政权力在一个具体的行政机关内部所进行的分配，行政权力的再分配主要是通过逐级授权的途径实现的。
1．行政授权的性质
所谓授权是指依法定程序把权力委托给他人或组织代为行使。
行政授权指行政组织内部上级行政机关依法定程序把某些行政权力授予下级行政机关或公务人员行使，下级行政机关或公务人员获得授权后，就可以在授权范围内自主地处理有关的行政事务。
在行政授权关系中，授权者对被授权者有指挥和监督的权力，被授权者对授权者有按要求完成任务的义务。
行政机关所要处理的行政事务是大量的和复杂的。
行政机关要及时有效地处理这些事务，就必须调动行政机关中所有机构和所有人员的力量，仅凭行政机关中某一个机构或某一些人的能力是无法完成繁重复杂的行政管理任务的。
尤其是在当代社会，行政机关职能不断扩张，管理事务不断增加，行政机关领导人更是不可能包揽一切。
于是为有效地履行职责，行政机关就必须进行分权或授权，利用分权或授权而把大量的行政工作安排给下级行政机构或公务人员去做。
行政授权既可以减少上级行政机关的负担，使之有时间处理重大问题，又可以提高下级的工作能力，充分发挥其专长，还可以对下级产生巨大的激励和推动作用，因此，行政授权的意义是非常重大的。
行政授权就性质而论是上级行政主体将其部分权力分配给下级行政主体的一种管理行为。
这一性质包含了三方面的主要内容。
第一，行政授权从本质上讲是行政组织内部权力分配的特定方式。
它通过上下级行政主体之间在不同层次上的授权与被授权，形成一种权力配置体系，从而不断适应行政工作的发展变化。
第二，行政授权实际上是领导活动的一部分。
授权行为一般是上级给下级分配或布置任务，因而是上级对于下级的一种领导或管理行为。
所以，行政授权也可以看作是领导方法或者是领导艺术问题。
第三，行政授权也是一种行政职权与职责高度统一的管理行为。
上级指派任务也就是将一定的职权和责任同时交给下级，下级在行使权力的同时也担负有相应的责任。
这样，就导致一个权责体系的产生。
2．行政授权的方式
根据行政工作内容的重要程度、上级行政主体的管理水平以及下级行政主体的工作能力等综合情况，可将行政授权分为充分授权、不充分授权、制约授权和弹性
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