第十章全球水伙伴Word下载.docx
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社区推动的发展（CDD）是由社区群体来掌握决策和资源。
CDD依据贫困人口的风俗习惯和资源，在发展过程中把这些贫困人口视为资产和伙伴。
对CDD的支持通常包括i）加强和资助相容的社区群体ii）给社区提供接触信息的方便iii）通过政策和慈善机构的改革，创设可行的环境。
经验证明，直接依靠这些贫困人口来推动发展活动，与传统的由中央领导的活动相比，CDD具有如下潜力：
使扶贫工作的需求反应更及时，更相容，更持久，更有效。
CDD可填补扶贫工作中的关键空白，在基层获得直接、持久的效果，补充市场经济和国营项目。
鉴于CDD具有这些强有力的属性，CDD在扶贫战略中会起到重要作用。
这一章从积累的经验中总结教训，考察政府为什么和怎么样能够支持社区推动的发展。
该章内容是以对12个覆盖各个部门和地区的、大的、成功的社区推动项目的分析及其文献的审核以及与世界银行内、外部实践带头人的广泛磋商为基础的。
该章旨在使决策人认识CDD的益处和实用性，并为CDD项目的设计提供有益的指导方针。
该章以提问“什么是CDD（社区推动的发展）？
”开始——定义CDD这个概念，概括其要素并描绘了CDD这种方式适用的背景。
第二部分着重分析持久扶贫的CDD方式的优点，并简要分析了采用CDD战略的内在的风险（第六部分——战斗力和持久性指导方针——详细分析了这些风险及其缓和措施）。
政府支持CDD存在一系列机构的选择。
虽然，社区以这种方式会一直推动这一进程，但也会得到来自当地或市政府、私人部门、文明社会、中央政府的各种因素的支持。
第三部分审查CDD的三套开明的安排方法：
I）CDOs与当地或市政府的伙伴关系;
ii）CBO与私人支持的部门像非政府组织或私人部门的伙伴关系;
iii）CBO与中央政府或中央基金会的直接伙伴关系。
这一部分讨论在不同的国家背景中选择适当的安排方法要考虑的因素以及每一安排方法设计的具体重要指导方针。
第四部概述CDD多部门和单个部门方式的益处，以指导实践者的选择。
虽然不断有证据证明社区推动的发展提供了提高公众融资效益的有效方法，但即便是乐观的方案，改善贫困人口对基础服务的享用权的融资的需求远远超过公众基金的能力。
因此，在实施CDD过程中，举债经营当地和私人融资资源是很重要的。
第五部分将要讨论利用社区捐赠、社区捐赠的信用融资、私人商业投资这个问题。
该章内容在第六部分结束，结束部分讨论CDD的战斗力和持久性的重要指导方针，包括规划指针及实施的指导方法。
1．什么是社区推动的发展？
贫困人口经常被视为减少贫困这项工作的目标。
与此相反，社区推动的发展（CDD）在发展过程中把贫困人口及其风俗视为资产和伙伴。
经验证明，有了明确的计划规定，可以接触到信息，可以得到适当的支持，贫困的人们就可以有效地组织起来，提供满足他们直接优先权的商品和服务。
贫困社区不仅具有超过人们所普遍认可的能量，而且还具有充分利用旨在扶贫的资源的最大能量。
定义
这些群体经常与满足需求的支持组织及服务提供者合伙工作，这些组织及提供者包括：
当选的当地政府，私人部门，非政府组织,中央政府代理处。
CDD是一条途径，可以用来提供社会和基础设施服务，组织经济活动和资源管理，给贫困人口以权利，改善领导，增进最贫困的人口的安全。
对CDD的支持通常包括以下内容：
i）加强和资助负有责任且相容的社区群体或者以社区为基础的组织（CBO）。
ii）通过各种媒体，越来越多地是通过信息技术，给社区接触信息的便利。
iii）在CBO与正式的慈善机构之间建立职能上的联系，通过适当的政策和制度的改革创立一种可行的环境，这些改革通常包括：
权力下放的改革，促成有益的合法的管理框架，设立健全的部门政策，发展反应及时的部门慈善机构和私人服务提供者。
何时社区推动发展（CDD）合适，或不合适？
CDD在很多部门都是相关的。
对于规模小、不太复杂、要求当地合作的动产和服务，CDD的潜力是最大的。
这些动产和服务有公用动产（比如：
公用牧场、地面水灌溉系统的管理），公共动产（比如：
当地公路的维护），以及民用动产（比如：
公众辩护、社会监控）。
但是并非所有的动产和服务在社区的层次上通过集体行动都得到了最好的管理。
跨越许多社区的或者要求庞大而复杂的体制的公共动产，通常由当地或中央政府提供更好一些。
同样地，私人动产或有服务费的动产，通常通过以市场为基础的方式提供更为理想，它更多地依赖于个别企业而不是集体行为。
然而，CDD可以填充市场短缺或市场不完善的地方，或者是公共慈善机构或当地政府没有完成其工作的地方。
2．为什么要以社区推动发展？
根据《穷人之声》的研究（Narayan,2000）（《穷人之声》是以对来自60个国家的60,000贫困人口的采访为基础的），贫困人口要求采用由其自身社区推动的发展方式。
当要求他们指出什么可以使其生活发生最大的改变时，他们回答说：
（a）成立他们自己的组织，那么他们就可以与政府、商人、非政府组织进行谈判；
（b）通过社区推动项目得到直接帮助，这样他们就可以塑造自己的命运；
（c）获得当地基金的所有权，这样他们就可以终止腐败。
他们希望非政府组织和政府对他们负责。
CDD是扶贫、完善市场、国营活动在基层获得直接和持久效果的有效机制。
经验证明CDD使扶贫工作更及时反应需求，并能提高持久性。
CDD也已经证明可以提高扶贫工作的效率和成效。
通过把责任移交给当地这种方式，CDD可以在众多社区同事按比例进行，这样就可以获得深远的影响。
最后，精心设计的CDD项目包括贫困和弱势人群，设立积极的社会资金，使他们不仅在自己的社区而且在政府实体都有更多说话的权利。
以下部分更为详细地描绘CDD方式的一些益处。
2.1完善市场和公众部门的活动
经验证明旨在提高民族经济竞争力和国营投资项目的政策对于扶贫很关键但还不够。
这些政策和计划并不会使人人受益，其益处往往需要几年的时间缓慢生效。
CDD通过在基层获得直接、持久的效果而提供了填补这一关键空白的机会。
市场并不能独自为扶贫提供所有的基础服务和动产——它通常不能提供公共动产（比如：
道路，贫困人口的素质教育和保健），也不能提供公用的池塘动产（比如：
森林，集水区，渔业资源）。
虽然着眼于人和有形资本投资的民族国营计划具有使一些失调恢复平衡的潜力，但积累的经验证明中央政府的计划总是不能及时落实这些基础服务，通常对贫困人口实行也没有什么实效。
市场和国营活动可以通过涉及CBO、当地政府、非政府组织和私人部门的社区推动的方案有效地得到补充。
利用CDD方案及当地因素来提供动产和服务，政府就可以有效在当地设立人和有形资产直接支持扶贫工作。
2.2提高持久性
CDD可以及时地为贫困人口的需求服务，因此可以提高其持久性。
作为消费者，社区成员是有关他们的优先权的最合法、最灵通、最可靠的信息来源。
社区发展设施像保健中心、学校、供水系统都会比社区之外的因素所作的投资决策拥有更高的利用率、得到更好的维护。
经验也证明当社区参与投资捐赠并控制投资的选择时，需求就更明晰。
对六个国家（贝南、玻利维亚、洪都拉斯、印度尼西亚、巴基斯坦、乌干达）1875个住户的供水研究显示当由社区控制重大投资决策、支付部分投资费用时，能确保他们的所需，他们是愿意支付的，供水系统的维护的持久性就明显增高。
（SaraandKatz,1997）。
2.3提高效率和成效
研究和实际经验证明CDD可以提高服务在众多部门和背景下的效率和成效。
以下是CDD使基础设施、教育、微观金融、自然资源管理受益的例子。
基础设施发展投资的社区管理通常会使成本降低、使所用资产发挥更大的效益。
比如，对在亚洲社区组织的灌溉系统的研究不断发现：
由农民自己建设和操作的系统，通常没有多少外部的帮助，比由政府代理建设的、具有强大的外援的、更为现代化的系统，产生出更高的农业生产能力（Lam,1998和Tang,1992）。
最近，在赞比亚的一项研究把旨在发展学校基础设施项目的由CBO经营和承包商经营的两种方式进行了比较。
由承包商经营，其单元成本是CBO经营单元成本的两倍还要多。
同样地，在南非的一项最新研究也显示由CBO负责工程的各方面的工作（设计、管理、监控），每个受益人的费用低于CBO不作决策人时的一半还要多。
（Adato,Besley,Haddad,Hoddinott,1999）。
教育有实际经验的证据证明由社区管理和负责可以提高教育成果（Jimenez,Sawada,1998）。
父母更多地参与孩子们的教育可以激发孩子们去上学，并会对提供者造成压力使其提供更好的服务。
海外学校管理社区也非常乐于帮助筹资。
来自菲律宾的初步结果显示社区主办的小学费用较低，但入学人数不断增加，教学质量稳定（Jimenez和Paqueo,1996）。
以社区为基础的微观金融有证据显示个人和以社区为基础的微观金融的某些模式可以扩展金融服务的范围、获取高额回报率。
一些微观金融项目有赖于了解社区成员特点和经济活动的当地群体，提供同等的压力。
在对借贷方信用的审查、监控费用过高，社区方式可以降低信息收集费用，并在当地形成刺激时，社区基础上的微观金融会进行的非常好（Adams,Graham,VonPischke,1984）。
自然资源管理有几个国家已经把对自然资源的管理从国家转向了社区，这主要是由于国家领导项目下的管理见效甚微。
在印度AndraPradesh州的森林联合管理项目说明了社区管理如何提高服务成效（Venkatamaran，Falconer,1999）。
在该州，5000多CBO使1200000公顷恶化的森林重获生机。
恶化的森林已经重获生机，木材走私几乎停止，牛羊放牧得到了控制。
雇佣村民劳动力，使他们有了客观的收入，外来移民减少。
土壤保护挽救了当地的水资源。
2.4允许扶贫工作按比例进行
因为CDD把责任和资源以交给了地方，其活动可以在没有中央政府机构控制的情况下在众多社区同时展开。
当委托贫困社区推动发展时，要向他们提供适当的信息、支持、计划的明确规则，一种体制的实施可能不是为贫困人口提供的，但是为了促使他们在扶贫工作的展开中起到积极向上的作用。
2.5使发展更多地包含贫困人口及弱势人群的利益
CBO的代表可以给通常在发展计划考虑之外的的群体发言权和授权。
女性、本土群体、少数民族、残疾人、艾滋病患者的利益可能无法通过一般的政治、经济组织有效地体现。
如果少数民族的群体积极参与社区基础上的组织，他们就会有助于使这个发展进程更相容。
相容还要求把稀有公共资源提供给最需要它的群体。
由于缺少收入（比如：
家庭收入）检测的可靠信息，在以此方法为目标的过程中，使社区直接参与，这样可以改进工作把最贫困、最边缘的个体和群体作为目标。
比如，父母教师协会可能最有资格决定那个孩子应该接受学费或学校午餐津贴，对于孟加拉规定学校的入学补助金计划的最新研究显示了这一点（Ravallion,1999）。
2.6授权给贫困人口，设立社会资金，加强领导
CDD赋予贫困人口以权利。
发展的目标不仅仅是增加收入或改善贫困指标，还要扩大人们的真正的自由。
这些都是人们在不同的重要的存在和事情之间做出的选择，比如，被养育、受教育、参与公众辩论或是自由地漫步而无惭愧（Sen,1999）。
这一分析出现在2000/2001《关于贫困的世界发展报告》上，该分析把授权视为扶贫工作的三大要素之一。
被定为目标的社区推动的方案把控制和决策权移交给贫困人口。
这种授权是及时、直接的。
明确的策略规则、透明度、可说明性是防止腐败、防止社区资源被掌权人士多取得的重要卫士，CDD授权贫困人口的速度和直接性，其他扶贫机构组织很少能与之匹敌。
通过延伸他们的网络的深度和广度，对决策和资源的控制也向社区提供了建设社会资金的机会（也就是作为社会网络的成员，从而可以个人获取利益的能力）。
这种网络延伸对长远的生存和发展是至关重要的，对福利和风险的暴露也有短期的正面影响。
在玻利维亚、布基纳法索、印度尼西亚、坦桑尼亚的几项研究发现社会资本对家庭福利有正面影响（按人均消费测算），其影响是单独个人资本的几倍还要多（Grootaert,1999;
Grootaert,Narayan,2000;
Grootaert,Oh,Swamy,1999）。
网络与社会资本得的产生也有助于降低家庭的风险。
贫困的个人和家庭通过多种方式对付风险，包括相互的自主、参与地方组织、与他们的社会网络之外的人建立联系。
例如，使储蓄、信用协会在玻利维亚、秘鲁、危地马拉、印度尼西亚轮流工作，这是人们在互惠、互信基础上在他们之间进行借贷的一种方式。
加强社区基础上的组织力量、建设社会资本也可以加强贫困人口的网络安全，减少他们的风险。
3.持久性和成效性的指导方针
CDD如何才能得到大规模的支持，使众多的社区每一个都可以同时推动投资决策？
有十条已经被认同的指导方针用来指导政策的制定、项目的设计，用来提高对CDD支持的成效性和持久性。
下面列出的这些指针在后面几页有详细论述。
在对受到肯定评价的大规模的CDD项目的分析中，以及与实践带头人的一系列磋商中，这些指针就已经出现了。
使CDD持久、有成效的指导方针
1．通过相关机构和政策的改革创建可行的环境
2．使投资对已知的需求能及时做出反应
3．建立与社区控制和利害相关者相关的参与机制
4．确保社会和性别相容
5．在增强CBO的能量上投资
6．给社区接触信息的便利
7．在监控和评估的支持下，建立简单的规章和有力的奖励
8．在设计安排方面保持弹性
9．按比例增加的规划
10．退出战略的投资
3.1通过相关的机构和政策改革创建可行的环境
CDD需要的不仅仅是加强CBO、资助他们的项目——它还需要采取积极的措施创建适当、可行的环境。
如果没有鼓励地方政府、中央政府、文明社会、服务提供者、CBO之间有效合作的政策、法律、制度、领导计划，支持CDD的大型项目就不会持久。
具体地说，应该包括这样的环境：
（a）反应及时的地方政府，该政府要对其机构能够反映及时并且授权为之服务；
（b）对地方政府和CBO的财政流动要由政府间的安排；
（b）有益的合法、法规组织支持社区的行为；
（c）明确的部门政策，对金融规则有详细说明，对各个部门的操作人员的作用及责任要有详细说明。
理想地说，适当的环境应该是任何CDD工作开展的前提。
然而，这并非总是可能的。
在这种条件目前还没有设计好的地方，CDD项目通过把一些措施合并到项目规划当中批评周围环境的缺陷而获成功。
授予社区权利，向政府及其代理向上施加压力，这些计划可以成为必要的政策和机构改革的催化剂。
3.1.1反应及时的权力下放了的地方政府与政府间组织
不管CDD介入采取何种模式（CBO与地方政府的伙伴关系、私人支持组织、中央政府或中央基金会），地方政府对社区推动发展的成功与持久都是很关键的。
地方政府通常被放在促进社区协调、分配资源的位置。
当地方政府以参与的方式与社区和非正式群体互相作用互相影响时，有可能获得生产和提供商品和服务的规模经济，CBO的独立操作是不能获得这样的经济的。
此外，在很多情况下，需要地方政府来支持服务的经营和维护，继续为社区群体提供资金。
在政治、行政、财政权力下放的地方，地方政府一般来说反应更及时、更奏效。
●政治权力下放，把政策、立法权力从中央移交到自治区、由选民民主选举的低一级的州议会和地方议会；
●行政权力下放，把地方公务员手中的规划和实施责任及这些公务员至于当选的地方政府的管辖之下；
●财政权力下放，把实际收入、支出的自治权，包括征税权和用户收费权，授予地方政府。
权力下放的这三种互补的形式对创建CDD的可行环境至关重要。
3.1.2支持社区决策的有益的法律管理环境
在社区决策和资源管理得到法律管理机构支持的地方，CDD方式更持久一些。
也就是说支持地方主动行动的政策和可实施的规章必须适当，同时，有法律保护社区的权利。
具体地说，CBO应该能够很容易地获得合法地位、拥有资产，特别是自然资源。
体制可能需要改变一下，要使地方政府和CBO对其行为负责。
改动收购法、合同法，使直接资源可以转给CBO。
全面的信息自由法案，包括出版物的合法保护、言论自由、组织权利，对社区的有效行动也是很重要的。
最后，需要有易于接近的解决争端的机制。
支持CDD的重要法律管理政策包括如下内容：
1．CBO注册获得合法地位并拥有资产的资格
2．使地方政府和CBO各负其责的体制
3．地方政府把资源直接转交给CBO的资格
4．出版自由、言论自由、结社的权利
5．解决争端机制的享用权
3.1.3部门政策和慈善机构组织
社区推动的发展要求不同部门采取不同的政策和机构安排。
比如，电力分配或地方供水工作比自然资源管理或提供基本的健康和教育有更大的收入潜力。
这就要求在最低数额的社区捐赠和信用融资方面有不同的金融政策。
同样地，与其它慈善机构相关的CBO的实用性和竞争力因部门而异。
这些差异要求有具体的部门政策来详细说明参与者的作用和融资规则。
根据不同的情况，具体的部门领导和示范工作可能需要检查并要改进部门政策。
3.2使投资对知情需求作出及时反应
使社区参与决策并不足以获得持续效果。
决策要建立在对各种选择的费用和益处的了解有准确的信息的基础上，社区要拥有一些它们自己的投资资源。
●知情、有益的选择社区和赌金保管人要有充分的信息享用权，在能满足他们的需求并且与当地状况、文化、价值观、操作和维护能力相适合的一系列选择中，权衡利弊作出切合实际的选择。
就预付资本和长期的管理费用而言，还要有旨在为社区提供的其它选择方案（Kessides,1997）。
具体项目的融资要服从以领域为基础的根据预期的经济变化的评估而不是预先知道的显而易见的标准。
●社区为投资和周期性的费用捐款在建立所有权，在确保选择适当、投资持久方面，社区共同融资是一个重要因素。
在抉择更昂贵的选择意味着相应地要付出更高昂代价时，在危急关头，似乎人们拥有了自己的资源就做出了较好的选择。
社区的捐赠也有助于举债经营短缺的公众金融，使众多的社区受益。
社区捐赠的水平和类型要适合服务的部门和类型。
3.3建立与社区控制和利害相关者相关的参与机制
拥有项目或计划所有权的社区更有可能维持其成效。
也就是说从项目一开始，在各个阶段都会相容的社区群体提供知识、对决策和资源的控制权和权威。
各个方案应该一有机会、从始至终能动地用来吸引相关的赌金保管人（政府、地方领导、非政府组织、文明社会、社区）。
通过建在广泛基础上的支持或“政治勇士们”积累力量来推动必要的改革，政治在按比例增加现存的众多CDD计划中将会起到关键作用。
广泛的利害相关者的参与有助于开发支持社区的主动行动的当地的技术和金融资源。
它也确保计划设计考虑到地方的知识和偏好。
3.4确保没有社会和性别歧视（是囊括全社会和所有性别的）
社区推动的发展有潜力增强贫困社区的力量与政府、私人部门、文明社会进行谈判。
但是去完成这一潜能，CDD要能及时反映所有贫困群体的优先权。
这些社区并非都是同源相似的；
因此，CDD应是包括全社会的——女性、老人、青年、宗教和文化上的少数民族、本土的和其他种族的群体、那些艾滋病毒携带者以及残疾人，他们都应该被授予发言权和决策的责任。
如果社区推动的发展不注意社会包含的内容问题，贫困人偶群体可能被排斥在外，投资的选择可能并不能反映穷人的真正需求，一些作用可能很重要地被放弃了。
以下是几个典型例子：
●在一些文化习俗限制妇女出席社区会议或限制妇女在社区会议上发言，其结果常常导致对妇女更重要的健康服务、扫盲计划、供水系统及其它项目的投资不能实现时；
●在由于羞辱、否认、社会隔离，感染了艾滋病病毒的人的需求没有被为社区的优先考虑时；
●在因为项目材料、规划讨论是他们不熟悉的语言，本土群体的投资和参与减少时。
不同的参与方法有助于把边缘群体包括进去。
由于性别会导致其它排斥形式，所以需要有具体的敏感于性别的方案保证男性、女性都参与。
在设计包括一切的计划时，了解现存的社区决策程序、通常很复杂的地方政治和社会背景是很重要的。
一个过去曾经是包括一切项目的计划将来不可能依然如故，考虑到这一点也很重要。
任何在社区活跃着的组织终生都要周期性地注意包含的内涵这个问题。
增大社会容量的一些总的指导方针包括：
●鉴别贫困群体中的次群体，尤其是那些处于有被排斥在外的危险的群体；
●建立促进他们参与的计划规则和程序；
●确定有助于他们介入的参与技巧（现存的社会组织体制很不公平，有待形成新的群体，使被排斥在外的群体能够参与）；
●要保证与社区一起工作的中间人（非政府组织、地方政府等）在与这些群体一起工作和使用参与技巧时有专门的知识技能；
●调查一下如何使地方机构反应及时、包含这些群体；
●监测和评估系统包括与这些群体相关的具体指示剂，所有的赌金保管人都要参与监测和评估；
扩大性别范围的一些总指导方针：
●确定性别的作用、对提出的项目领域的相关部门的资源的优先权和享用权；
●鉴定性别专用计划实施的所有障碍；
●建立计划规则和程序，减少障碍，促进参与；
●保证与社区一起工作的中间人（非政府组织、地方政府等）在性别问题上有专长；
●提供必要的能量建设；
●把具体的性别指示剂列入监测、评估系统；
搜集分解了的资料，使所有的赌金保管员都参与监测和评估；
3.5投资扩大CBO的能量
CDD计划的持久影响有赖于CBO在坚实的后盾的基础上提供设施和财富的能力，通常与反应及时的正式机构合作。
扩大CBO的能量、加强与正式机构的联系，使投资的一个关键领域。
CDD计划的影响与CBO推动该进程的力量直接相关。
经验和研究证明这些CBO责任界限明确、决策过程公开、对社区直接负责，改善了服务供应、更有效地利用资源、更具持久性（Ostrom,Schroeder,Wynne,1993）。
要承担要求的任务，CBO需要具有要求的管理和技术技巧。
CBO通过“寓知于行”的方式来培训和扩大能量应该是CDD计划的重要组成部分。
适当的地方，能量的扩大要建立在现有的社区力量的基础上，包括地方组织、传统知识、文化基础上的技巧，这样现存的力量就加强了而不是削弱了。
因为社区基础上的组织是依靠自愿工作，这样在关键阶段可能会消失或者缺乏连续性，所以扩大能量活动的一个重要部分是使CBO中的领导功能制度化。
能量扩建的指导方针也适用于非政府组织、地方政府、公共部门机构和私人机构。
3.6使社区便于接触信息
对CDD的支持信息匮乏常常是CBO在企业发展中发挥作用的最重要的限制因素（Krishna,2000）---社区需要有关市场机
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