政府预算管理.docx

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政府预算管理

第十一章政府预算管理

第一节政府预算概述

一、政府预算的概念

（一）政府预算是具有法律效力的政府年度财政收支计划

从政府预算的产生和发展的历史情况看，政府预算是由政府编制、经过国家权力机关，按一定的法律程序审查批准、具有法律效力的年度财政收支计划。

（二）政府预算是对社会经济进行宏观调节和控制的重要杠杆

政府预算历来是政府用来调节和控制社会经济活动的重要手段。

特别是到了混合经济时期，政府预算成了政府干预社会经济，反经济周期的重要手段。

在经济过热，通货膨胀时期，政府采取紧缩性预算政策，来抑制经济的过快增长，使逐渐物价回落，使经济“软着陆”。

在生产过剩，通货紧缩时期，政府采取扩张性预算政策，来拉动国内的消费需求和投资需求，从而推动经济的增长。

二、政府预算的组成

（一）中央政府预算

中央政府预算是指经法定程序批准的反映中央政府活动的年度财政收支计划。

该预算在政府预算组织体系中居主导地位。

其主要作用有：

1．通过直接调控国家预算资金的主要部分，为国家政治、经济、军事、外交等各项事业提供财力保证。

2．作为各地区预算平衡的调节中枢，为促进民族地区和经济落后地区的发展提供必要的资金援助。

3．在对国家预算资金实施纵向调节和横向调节的基础上，以必要的预算手段消除冲击预算平衡的各种突发性事件和潜在因素，实现整个预算体系的平衡。

（二）地方政府预算

地方政府预算是指经法定程序批准的反映各级地方政府活动的年度财政收支计划的统称。

该预算在政府预算组织体系中居重要地位。

其主要作用有：

1．组织本地区预算资金的合理运行，促进地方经济发展和各项事业的全面振兴。

2．在保证本地区预算平衡的前提下，为中央政府预算的协调和平衡创造条件、提供支援。

3．在地区预算管理权限内．针对各地区的特点拟订和实施地区性预算管理细则和条例，全面强化预算管理。

4．实施党的民族政策。

政府预算按照收支管理范围，又可分为总预算、本级预算和单位预算。

单位预算是指实行预算管理的国家机关、社会团体和其他单位的年度收支预算。

本级预算是本级政府所属单位预算的汇总预算。

总预算是由本级政府预算和汇总的下一级总预算组成，如我国的省总预算是由省级各部门的单位预算和所属市总预算组成。

三、政府预算的分类

（一）从编制组织形式看，政府预算分为单式预算和复式预算

1．单式预算

单式预算是将政府的全部预算收支汇集编入一个统一的预算表之中，而不区分各项财政收支的经济性质的预算形式。

其优点是符合预算的完整性的原则，整体性强，便于立法机关审批和社会公众了解。

其缺点是没有把全部的财政收支按经济性质分列和分别汇集平衡，不利于政府对复杂的经济活动进行深入分析。

2．复式预算

复式预算是将政府的全部预算收支按收人来源和支出性质的不同，分别汇集编入两个或两个以上的收支对照表，从而编成两个或两个以上的预算。

复式预算是在预算年度内，将全部预算收支按照经济性质，分别编成两个或两个以上的预算。

最典型的复式预算通常分为经常预算和资本预算。

其中，经常预算又称经费预算、线上预算或普通预算，它是政府编制的满足国家经常性开支需要的预算，其支出主要用于文教、行政、国防、社会保障等方面的开支，其收入主要是税收。

资本预算又称建设性预算、线下预算或投资预算，它是综合反映建设资金来源与运用的预算，其支出主要用于经济建设，其收入主要是经常预算盈余和债务收入。

我国的复式预算包括政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。

其优点是科学、严谨、便于政府对财政活动进行分析，有利于对收支的控制。

其缺点是复式预算的资本支出的资金来源主要依赖于举债，如果举债规模控制不当，容易导致物价上涨，引起通货膨胀，影响国民经济的稳定。

另外，复式预算总体功能较弱，编制和审批比较复杂。

（二）从计划指标的确定方法上看，政府预算分为增量预算和零基预算

1．增量预算

增量预算指财政收支计划指标是在以前预算年度基础上，按照新的预算年度的社会经济发展情况加以调整以后确定的。

2．零基预算

零基预算指财政收支计划指标的确定，只以社会经济在预算年度的发展状况为依据，不考虑以前年度的财政收支状况。

（三）从是否具有法律效力的角度看，政府预算分为正式预算和临时预算

1．正式预算

正式预算是指政府依法就各预算年度的预计收支编成预算草案，并经立法机关审核通过宣告正式成立、取得法律地位的预算。

2．临时预算

临时预算是指预算年度开始时，由于某种特殊原因使得政府编制的预算草案未能完成法律程序，因而不能依法成立，在这种情况下，为了保证正式预算成立前政府活动的正常进行而编制的暂时性的预算。

这种临时性预算不具备法律效力，只是作为政府在正式预算成立前进行必要的财政收支活动的依据。

（四）从预算内容的分合看，政府预算分为总预算和分预算

这里又有两种理解：

一是如果从预算项目（科目）的分合来看，总预算就是政府财政收支的综合计划，它分列一般经费收支和各类特别收支项目；而分预算则是总预算中一般经费收支和各类特别收支基础上的详细款项。

二是如果从预算的部门分合来看，部门预算如国防预算就是分预算，而各部门预算的汇总就是总预算。

二、政府预算原则

（一）公开性

公开性是指全部预算收支必须经过权力机关审查批准，并向社会公布，让民众了解政府的财政收支状况，使之置于民众的监督之下。

（二）完整性

完整性是指政府预算应包括它的全部财政收支，不准少列收支、造假账、预算外另列预算。

国家允许的预算外收支，也应在预算中有所反映。

（三）可靠性

可靠性是指每一收支项目的数字指标，必须运用科学的计算方式，依据充分，资料确实，不得假定、估算，更不准任意编造。

（四）统一性

尽管各级政府都设有各该级财政部门，也有相应的预算，但这些预算都是政府预算的组成部分，所有地方政府预算连同中央预算一起共同组成统一的国家预算。

这就要求设立统一的预算科目，每个科目都要严格按统一的口径、程序计算和填列。

（五）法律性

政府预算的法律性，是指政府预算构成立和执行结果都要经过立法机关审查批准，具有法律效力。

（六）年度性

年度性是指政府预算必须按年度编制，要列清全年的财政收支，不允许将不属于本年度财政收支的内容列入本年度的政府预算之中。

第二节政府预算制度

一、预算的编制

（一）政府预算编制原则

1．中央预算和地方各级政府预算，应当参考上年预算执行情况和本年度收支预测进行编制。

2．中央政府公共预算不列赤字。

中央预算中必需的建没投资的部分资金，可以通过举借国内外债务等方式筹措，但是借债应当有合理的规模和结构。

3．地方各级预算按照量人为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。

4．各级收入预算的编制，应当与国民生产总值的增长率相适应。

5．各级预算支出的编制，应当贯彻厉行节约、勤俭建国的方针。

（二）政府预算的编制程序

1．自下而上编拟预算收支建议数

2．自上而下下达预算收支控制指标

3．自下而上编拟预算草案

4．自上而下批复正式预算。

（三）预算的审批

1．预算草案的初步审查

2．预算草案的审批

3．预算的备案

4．预算的批复

二、政府预算的执行

（一）政府预算执行的组织机构

1、国务院和地方各级人民政府是预算执行的行政领导机关，负责组织执行各级政府预算。

2、各级财政部门是预算执行的职能机构。

3、税务机关和海关是负责组织预算收入的专职机关，主要负责有关税收和企业利润的监缴工作。

4、主管部门负责组织和监督本部门预算的执行工作。

各单位负责本单位的预算执行工作。

5、国家金库是预算执行的重要职能机构，是办理预算收入的收纳、划分、留解和库款支拨的专门机构。

（二）预算执行的主要任务

1、积极组织预算收入，使其正确、及时、足额地上缴国库；

2、按照计划及时合理地拨付资金，督促企业和单位加强经营管理，合理、节约、有效地使用资金；

3、根据国民经济的发展情况，组织预算执行的平衡，保证国家预算收支的圆满完成。

（三）政府预算执行中的平衡

1．编制季度收支计划

2．政府预算调整

（1）预算调整的含义和范围

（2）预算调整的条件和基本要求

预算调整的条件是指在什么样的情况下，才可以办理预算调整。

依照法律规定，经各级人代会批准的各级政府预算，各级政府必须认真执行，在正常情况下，不能随意变更。

只有在预算执行中，遇有突发事件，经济政策调整，预备费人不敷出，直接影响预算平衡的情况时，才可进行预算调整。

预算调整的基本要求是：

追加支出必须有相应的收入来源弥补；追减收入必须有相应压缩支出的措施，从而确保预算收支平衡。

（3）预算调整的程序

（4）预算调整的其他方式

三、国家决算

1、国家决算是对国家预算执行情况的总结，也是国家经济活动在财政上的集中反映。

2、通过决算的编制，总结研究预算编制、执行，加强预算管理和平衡收支方面的经验教训，有利于提高以后年度的预算工作水平，也为政府制定经济政策提供参考和依据。

3、国家决算的编制，通常采取自下而上的方法。

4、国家决算编成后，报送国务院审查并提交全国人民代表大会批准。

地方各级总决算，由地方财政部门报请同级人民政府审查后，提交同级人民代表大会审查批准。

第三节政府预算改革

一、复式预算

（一）复式预算的产生

二十世纪初期，随着政府职能的扩张和政府在国民经济中的作用和活动范围不断的扩大，导致财政收支活动发生了重大变化。

1．赤字政策成为财政政策的主流

2．支出的性质与以往相比有了很大变化

3．国有经济成为经济活动的重要力量

4．社会福利支出成为政府支出的重要部分

（二）我国的复式预算

1．我国复式预算的内容

我国的复式预算分为两个部分：

经常性预算和建设性预算。

经常性预算收入：

各项税收、非生产性企业亏损补贴、专项收入、教育费附加、其他收入等。

经常性预算支出：

事业发展和社会保障支出、国家政权建设支出、对外援助支出、政策性补贴支出、行政事业单位离退休经费、预备费、其他支出等。

建设性预算收入：

经常性预算结余、专项建设性收入、生产性企业亏损补贴。

其中，专项建设性收人包括城市维护建设税、固定资产投资方向调节税、耕地占用税、改烧油为烧煤专项收人、征收排污费和城市水资源费收入、国有土地使用权有偿出让收入等。

建设性预算支出：

基本建设支出、挖潜改造和科技三项费用、流动资金支出；支援农业生产支出、城市维护建设支出、支援不发达地区支出等。

2．我国复式预算存在的问题

（1）与建立社会主义市场经济的要求还有一定的差距，复式预算的结构还带有计划经济的色彩，比如将基本建设支出全部列为建设性支出，而不是严格按资金的性质来划分。

（2）一些政府活动尚未反映在复式预算中

（3）不能有效控制债务规模

（4）复式预算的层次太多，分类方法还不够明了

（三）完善我国复式预算的基本思路

1．经常性预算

经常性预算收入主要包括税收收入与非税收入两部分。

税收收入主要包括增值税、消费税、营业税、关税、企业所得税、个人所得税、资源税、城建税、耕地占用税、其他税收等。

非税收入主要包括行政性收入、专项收入、地方上解收入、其他收入。

经常性预算支出主要包括国防支出、行政管理支出、事业发展支出、社会保障支出、对外援助支出、专项支出、付息支出、其他支出、预备费。

2．资本性预算

将建设性预算改为资本性预算。

资本性预算主要包括三个部分，即经常性预算结余、资本性收入（非税收入中的基金收入、国有资产收益等）和债务收入。

资本性支出主要包括两大类，即经济建设支出、环境保护支出。

经济建设支出包括基本建设支出、挖潜改造资金支出、科技三项费用支出、流动资金、支援农业生产支出及支援不发达地区支出等。

3．我国除编制经常性预算和资本性预算以外，为