旅游用地分类的探讨Word文档格式.docx

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Abstract:

Thispaper,basedonaconceptoftourismlands,analyzesdeficienciesintourismlandsclassification,reclassifiesthetourismlands,preliminarilyestablishesaclassificationsystemfortourismlandsandoffersascientificmeanstocoordinatetherelationshipbetweentourismlandsandotherlands.Keywords:

tourismlands;

landclassification;

tourismlandsclassificationsystem

　　随着旅游业的快速发展,其用地范围在逐渐扩

大,用地需求越来越强烈,而全国土地分类中旅游用地的分类已不能满足旅游业的发展要求,且由于分类的不明确也导致了旅游用地规划与土地利用总体规划、城市总体规划的冲突。

因此,对旅游用地进行较为科学的分类,并使其与土地分类体系相衔接,是当前旅游界必须解决的重要问题。

旅游用地分类是按照土地的自然和经济属性,并根据旅游资源的特征和旅游业发展的需要,对旅游用地类型进行的归类。

通过对旅游用地进行科学的分类,不仅可以进行土地资源分析评估、土地利用现状分析,而且可以对旅游地进行合理的空间布局,为旅游业的发展提供多样性的景观格局和游憩空间,对旅游规划具有重要意义。

1　旅游用地概念的提出

旅游用地是土地利用的一种新方式,就其定义而言,目前还没有统一的提法。

一般人们所提到的旅游用地是指县级以上人民政府批准公布确定的各级风景名胜区的全部土地[1],供人们进行旅游活动,具有一定经济结构和形态的旅游对象的地域组合。

在毕保德的《土地经济学》中有一个相近的概念旅游业用

地,其定义为:

凡能为旅游者提供游览、观赏、知

识、乐趣、度假、疗养、娱乐、休息、保险、猎奇和考察研究等活动的土地,均可称为旅游业用地,其实质仍然是旅游景区内部的土地利用和功能布局。

从以上定义可以看出,所谓旅游用地的概念仍然停留在狭义的观点上,它认为旅游用地就是风景区内的所有土地,有自己的特性,不同于一般的农业用地和建设用地。

然而随着旅游业的快速发展,旅游用地的概念正在不断深入,其范围也在不断延伸,其用地范围已不仅限于建设用地,而且已经延伸至农业用地,甚至未利用地。

因此,如果仍将旅游用地的概念局限于狭义的理解,将严重制约旅游业的进一步发展。

而且,随着旅游业的快速发展,旅游业对土地的需求与供给之间的矛盾越来越突出,这在一定程度上导致了旅游用地规划与土地利用总体规划和城市总体规划的冲突。

因此,根据当前旅游业发展的趋势和旅游用地的特征,本文将旅游用地定义为:

旅游用地是指在地球表层的特定区域,由气候、地貌、岩石、土壤、植被、水文地质、动物、人类活动的种种结果组成的土地生态系统中,凡是具有游憩功能的、可以被旅游业所利用的自然、经济、历史综合体。

其水平范围包括

第10卷第1期　　　　　　　　　　　　　　　　　　　资源与产业Vol110No11

2008年2月　　　　　　　　　　　　　　　　　RESOURCES&

INDUSTRIES

Feb12008

陆地、内陆水域和滩涂;

垂直范围由大气层、地表层和地下层构成。

2　旅游土地的分类及存在的问题

211　全国土地分类体系中相关旅游土地的分类

随着社会的发展,全国土地分类经历了几次大的变动,其中影响深刻、广泛的分类体系主要是1984年《土地利用现状调查技术规程》中制定的《土地利用现状分类及含义》、1989年9月《城镇地籍调查规程》中制定的《城镇土地分类及含义》以及在上述两个土地分类基础上制定的《全国土地分类》（2002年1月1日试行。

但上述3个有重要影响作用的土地分类系统中,并没有将“旅游用地”作为一个土地类型明确提出,且涉及相关的旅游土地类型较少。

在1984年制定的《土地利用现状分类及含义》中,相关的旅游土地体现在“

二级分类“特殊用地”下的“、墓地、陵园等用地

的《》”无端地取消了,“名胜古迹、风景旅游、陵园等”归为“市政用地”中的“绿地”[2]。

在这两个土地分类中都没有体现如旅行社、餐饮旅馆、娱乐场所等旅游接待用地类型。

2002年1月1日起试行的《全国土地分类》（以下简称《分类》是在上述两个土地分类的基础上修改归并而成的,在此分类体系中将土地分为农用地、建设用地和未利用地三级,并涉及了相关旅游土地类型。

《分类》通过对《城镇土地分类及含义》中的居住用地进行拆分和绿地地类进行扩展,在建设用地的二级分类“公用设施用地”下形成了“瞻仰景观用地”,包括名胜古迹、革命遗址、景点、公园广场、公用绿地等[3];

在“商业服务用地”下形成了“餐饮旅馆业用地”,包括饭店、餐厅、酒吧、宾馆、旅馆、招待所、度假村等及其相应附属设施用地;

在“商服用地”中的“其他商业服务用地”中涉及“旅行社、运动保健休闲设施、夜总会、歌舞厅、俱乐部、高尔夫球场”等相关的旅游服务接待设施用地。

但是“旅游用地”仍然没有作为一个整体在土地分类中出现。

212　全国土地分类体系中相关旅游用地分类存在的问题

全国土地分类体系在不断变革和调整中,对相关旅游用地分类进行了适当的调整。

但是,随着旅游业的快速发展,旅游资源内涵和外延的扩充,导致旅游地的土地利用结构的变化,旅游用地范围加大。

因此,《分类》中关于旅游用地的分类存在着以下问题:

21211　《分类》体系的建立应充分考虑相关部门的意见土地分类是根据社会发展的需求,对土地在各部门间进行的重新配置和调整,直接或间接涉及土地利用分类的专业主管部门还有其他部门,因此,只有各相关部门认识达成一致,才能使土地分类真正实现统一。

由于旅游业是一个综合性的产业,涉及多种行业部门,用地需求较大,且土地类型较为复杂,不仅占用建设用地,而且还涉及农用地甚至未利用地。

但是,从目前关于旅游用地的分类情况来看,一方面土地分类没有涵盖旅游业发展所需的土地类型;

另一方面,没有充分考虑旅游业持续的发展需要。

21212　土地分类体系不能充分体现旅游业的性质《分类》中的瞻仰景观休闲用地指名胜古迹、革命遗址、景点、公园、广场和公用绿地等,这部分地类严格来说属于对建设量进行严格控制的开敞空间,不宜与公共基础设施用地归为二级类,而应直接提升为建设用地下的二级类[3]。

旅游业是一项经济行业,其主要目的是在追求经济效益最大化的基础上,、社会效益以,

条件

这就严格限制了旅游业的空间3　我国传统旅游用地分类及不足

311　我国传统旅游用地分类

我国关于旅游用地分类除了建设部于1999年颁发的《风景名胜区规划规范》（GB50298-1999（以下简称《规范》中关于风景区用地分类外,对旅游用地的分类基本上都是集中在对风景区内部的土地利用布局的划分或旅游景区的功能利用分区上。

刘家明将旅游度假区按性质分为三大类:

第一类,直接为旅游者服务的用地;

第二类,公用事业、交通服务设施等用地;

第三类,间接为旅游度假者服务的用地[4]。

度假区的用地分类为旅游度假区的空间合理配置提供了依据,同时对旅游用地的分类提供了分类方法。

但是,基于旅游度假区的上述性质,此分类在所有旅游用地中不具通用性。

赵小敏将鄱阳湖地区进行了土地利用分区,分为北部农林旅游用地区、中部农业城市用地区、中部水域洲滩区和南部农林城镇用地区[5]。

吴必虎根据游憩功能是由谁提供的以及其土地利用商业程度大小将所有的游憩用地划分为商业性和公益性两种基本类型[6],这种旅游区用地分类体系为制定不同区域的旅游总体规划提供了依据。

以上关于旅游地的功能分区或旅游景区的土地利用布局研究,合理地对旅游地或景区的土地进行了功能分区,有效地利用了旅游区的土地。

但是,以上分类仅作为学术研究成果,没有法律效力。

目前,我国旅游用地分类以国家标准的形式予以确定的是《规范》（GB50298-1999。

《规范》第41817条规定,风景区的用地分类应按土地使用的主导性质进行划分,分类体系采用2个层次,即分为10大类、50个二级类型。

根据《规范》第41819条规定,土地利用规划应扩展甲类用地,控制乙类、丙类、丁类、庚类用地,缩减癸类用地,风景区用地分类如表1所示。

表1　风景区用地分类表类别代号

大类中类

用地名称范　　　　围

规划限定风景游赏用地游览欣赏对象集中区的用地。

▲

甲甲1风景点建设用地各级风景结构单元（如景物、景点、景群、园院、景区等用地。

▲甲2风景保护用地独立于景点以外的自然景观、史迹、生态等保护区用地。

▲甲3风景恢复用地独立于景点以外的需要重点恢复、培育、涵养和保持的对象用地。

▲甲4野外游憩用地独立于景点之外,人工设施较少的大型自然露天游憩场所。

▲甲5其他观光用地独立于上述4类用地之外的风景游赏用地。

如宗教、风景林地等。

△游览设施用地直接为游人服务而又独立于景点之外的旅行游览接待服务设施用地。

▲乙乙1旅游点建设用地独立设置的各级旅游基地（如部、点、村镇、城等▲乙2游娱文体用地独立于旅游点外的游戏娱乐、▲乙3休养保健用地。

▲乙4、、食宿服务等设施用地。

△乙54,独立设置的游览设施用地,如公共浴场等用地。

△间接为游人服务而又独立设置的居民社会、生产管理等用地。

△丙丙1居民点建设用地独立设置的各级居民点（如组、点、村、镇、城等的用地。

△丙2管理机构用地独立设置的风景区管理机构、行政机构用地。

▲丙3科技教育用地独立地段的科技教育用地。

如观测科研、广播、职教等用地。

△丙4工副业生产用地为风景区服务而独立设置的各种工副业及附属设施用地。

△丙5其他居民社会用地如殡葬设施等。

○交通与工程用地风景区自身需求的对外、内部交通通讯用地与独立的基础工程用地。

▲丁丁1对外交通通讯用地风景区入口同外部沟通的交通用地。

位于风景区外缘。

▲丁2内部交通通讯用地独立于风景点、旅游点、居民点之外的风景区内部联系交通。

▲丁3供应工程用地独立设置的水、电、气、热等工程及其附属设施用地。

△丁4环境工程用地独立设置的环保、环卫、水保、垃圾、污物处理设施用地。

△丁5其他工程用地如防洪水利、消防防灾、工程施工、养护管理设施等工程用地。

△林地生长乔木、竹类、灌木、沿海红树林等林木的土地,风景林不包括在内。

△戊戊1成林地有林地,郁闭度大于30%的林地。

△戊2灌木林覆盖度大于40%的灌木林地。

△戊3苗圃固定的育苗地。

△戊4竹林生长竹类的林地。

△戊5其他林地如迹地、未成林造林地、郁闭度小于30%的林地。

○园地种植以采集果、叶、根、茎为主的集约经营的多年生作物的土地。

△己己1果园种植果树的园地。

△己2桑园种植桑树的园地。

△己3茶园种植茶树的园地。

○己4胶园种植橡胶树的园地。

△己5其他园地如花圃苗圃、热作园地及其他多年生作物园地。

○

续表类别代号

大类中类用地名称范　　　　围

规划限定耕地种植农作物的土地○

庚庚1菜地种植蔬菜为主的耕地。

○庚2水浇地指水田菜地以外,一般年景能正常灌溉的耕地。

○庚3水田种植水生作物的耕地。

○庚4旱地无灌溉设施、靠降水生长作物的耕地。

○庚5其他耕地如季节性、一次性使用的耕地、望天田等。

○草地生长各种草本植物为主的土地。

△辛辛1天然牧草地用于放牧或割草的草地、花草地。

○辛2改良牧草地采用灌排水、施肥、松耙、。

○辛3人工牧草地人工种植牧草的草地。

○辛4人工草地△辛5其他草地△。

△壬壬1△壬2海域。

△壬3海湾海湾。

△壬4滩涂包括沼泽、水中苇地。

△壬5其他水域用地冰川及永久积雪地、沟渠水工建筑地。

△滞留用地非风景区需求,但滞留在风景区内的各项用地。

×

癸癸1滞留工厂仓储用地×

癸2滞留事业单位用地×

癸3滞留交通工程用地×

癸4未利用地因各种原因尚未使用的土地。

○癸5其他滞留用地×

　　资料来源:

建设部《风景名胜区规划规范》（GB50298-1999

规划限定说明:

应该设置▲;

可以设置△;

可保留不宜新置○;

禁止设置×

。

312　我国传统旅游用地分类的不足

《规范》中风景区用地的分类包含了旅游业发展所需的几乎所有土地类型,为风景名胜区规划用地提供了标准,合理地进行了空间布局。

但是,风景区用地的分类体系仍然存在以下问题。

31211　风景区用地分类体系与土地分类体系不统一在土地分类中相关的旅游用地类别属于建设用地,并对相关旅游用地进行了拆分,但在风景区用地分类中没有根据用地性质对其进行拆分,造成了风景区用地分类与土地分类的脱节。

由于全国土地分类是国家标准分类结构,是一切用地分类的依据和准则,旅游用地作为土地利用的一种方式,其分类体系应尽量与土地分类体系相互衔接。

31212　风景区用地分类依据与土地分类依据不一致风景区用地分类是依据土地使用的主导性质,而土地分类依据的是土地自然属性。

两者分类依据的不同,是导致两者分类体系差异的主要原因。

31213　“风景区用地分类”名称狭隘,不能涵盖整个旅游业

根据本论文第二节对旅游用地的定义,旅游用地包含的范围较广,所有具有游憩功能的、可以被旅游业所利用的土地,均可认为是旅游用地,这就保证了旅游业发展的空间范围。

虽然“风景区用地分类”也涵盖了所有旅游用地类型,但是“风景区用地分类”名称狭隘,应更名为“旅游用地分类”,这样会更有利于旅游业的发展。

31214　风景区用地分类层次类型少,略显粗略

风景区用地分类体系仅采用2个层次,略显粗糙,不能体现旅游业的用地性质。

由于旅游业是一个综合产业,需要多种土地类型,不仅占用建设用地,而且还涉及农业用地和未利用地。

旅游用地作为土地利用的一种方式,其分类体系应与国家标准分类结构保持一致、与其他分类标准相协调,也就是说,为了与国家土地分类结构保持一致,须对风景区用地分类体系以多层次的形式进行调整,来满足旅游业多方面的用地需求。

4　全国土地分类与旅游用地分类的协调

411　充分考虑旅游业发展的用地需要,将其作为一个土地类别直接提升为建设用地下的二类

随着旅游业的快速发展,人们对各种形式旅游产品的需求越来越强烈,因此,旅游发展所需的土地类型越来越广泛,涉及建设用地、农用地和未利用地。

但土地分类中没有体现旅游业的这一特点,仅将旅游用地分为瞻仰景观休闲用地、餐饮旅馆业用地、旅行社用地等几种类型,分属于建设用地下的公用设施用地和商业服务用地。

这种分类方式已经不能满足旅游业发展的需要,在全国土地分类时需要突出旅游用地的性质和特点。

412　旅游用地分类应在分类标准和依据上与土地分类一致,尽量使分类体系相统一

旅游用地作为土地利用的一种方式,

准和依据上与土地分类相一致,

特点和需求,,

求的同时,

5　旅游用地分类新体系

本人根据上述分析,在当前风景名胜区分类中存在的问题以及《全国土地分类》中相关旅游用地分类体系欠缺的基础上,根据土地的自然属性和土地主导用途,在充分考虑旅游用地特点的基础上,对《规范》中用地分类进行重新调整,提出新的旅游用地分类体系。

新分类体系采用4个层次,部分采用5个层次,并将用地体系称为“旅游用地分类”。

因此,旅游用地分类既反映了旅游业用地方面的复加性和用地方面的综合性,又满足了旅游业发展的用地需求;

同时在分类依据和分类体系上与全国土地分类体系相互衔接,为协调旅游用地与其他用地之间的矛盾提供了标准依据,便于土地管理。

新体系主要按照农用地、建设用地以及未利用,便于与

划归为未利用地,,

性[7]。

因此,在新体系中,,作者将河流水面和湖泊水面归为建设用地中,统称为水域旅游用地。

由于建设用地的旅游功能主要体现在城镇旅游以及水域旅游方面,因此,本文用“城镇旅游及水域旅游用地”代替建设用地的景观功能;

旅游对未利用地的利用主要是开发特种旅游,本文用“特种旅游用地”代替了未利用地的景观功能。

具体见表2旅游用地分类新体系[8]。

表2　旅游用地分类新体系

一级类编号名称

二级类

编号名称

三级类

四级类

五级类

含　　　义

1旅游用地10娱

乐

景

观

用

地

11风

游

赏

111观光农业用地

112城镇旅游及

水域旅游用地

113特种旅游用地

1111观光种植业

用地

向游人开放的、具有观光游览及体验价值的耕地、园地、晒谷场等种植业用地。

1112森林旅游用地向游人开放的、具有观光游览及体验作用的有林地、灌木林用地、疏林地、苗圃、未成林造林地、迹地等林业用地。

1113观光养殖业

向游人开放的、具有观光游览及体验价值的牧草地、禽畜饲养地、坑塘水面、养殖水面等养殖用地。

1121城镇旅游用地向游人开放的、具有旅游及体育价值的古村镇、都市景观、公园、广场、大型绿地、特色建筑、博物馆、名胜古迹、历史遗迹、宗教等住宅用地及其他建设用地。

1122工业旅游用地向游人开放的、具有旅游及体育价值的工业生产及附属设施用地。

1123水域旅游用地向游人开放的、具有旅游及体验价值的水库水面、水工建筑、河流水面等水域用地。

1131探险旅游用地用于开发探险旅游、神秘旅游项目的裸土地、裸岩石砾地、荒草地等未利用土地。

1132沙漠旅游用地

用于开发沙漠旅游的沙地。

1133湿地旅游用地用于开发湿地旅游的湖泊、苇地、滩涂、沼泽地等未利用土地。

68资源与产业2008年续表一级类编号名称二级类编号名称三级类编号名称12四级类编号名称编号五级类名称独立设置的避寒避暑、疗养、医疗、康复、美容院、康体养生设施等医疗保健休闲设施用地。

独立设置的艺术表演、剧院、表演场、夜总会、歌舞厅、俱乐部、高尔夫球场等游娱文体用地。

独立设置的购物商场、旅游商店、特色步行街、金融保险等商业用地和金融保险用地。

尚未开发或完全开发、具有游览及体验价值的田坎、沟渠等农业用地。

尚未开发或未完全开发、具有游览及体验价值的工矿仓储、教育文体、军事设施等建设用地。

尚未开发或未完全开发、具有游览及体验价值的冰川及永久积雪、高寒荒漠、苔原等未利用地。

2111餐饮饭店用地含　　　义游览设施用地121休养保健用地游娱文体用地购物商贸用地13滞留用地131滞留农业用地滞留建设用地滞留未利用地20旅游接待及生产用地21旅游接待及管理设施用地211旅游接待设施用地指旅游地的饭店、餐厅、酒吧、宾馆、度假村等及其相应附属设施用地。

指接团和组团的旅行社及其附属设施用地。

指联接客源地与旅游地之间的铁路、公路、民航、港口码头等外部交通运输用地及景区景点之间的内部交通用地。

指旅游地的供水、供电、供气、环保、污水处理等公共基础设施。

指旅游局、风景区管理机构、行政机关等管理机构用地。

指旅游培训中心、职教等培训教育基地。

指主食品、农副食品、地方土特产品、旅游工艺纪念品、日用品生产等工业副业生产用地。

2112212旅游基础设施旅行社用地2121旅游交通用地用地2122旅游基础工程用地2