旅游用地分类的探讨Word文档格式.docx

1、Abstract:This paper, based on a concep t of t ouris m lands, analyzes deficiencies in t ouris m lands classificati on, reclassifies the t ouris m lands, p reli m inarily establishes a classificati on syste m for t ouris m lands and offers a scientific means t o coordinate the relati onshi p bet w ee

2、n t ouris m lands and other lands . Key words:t ouris m lands; land classificati on; t ouris m lands classificati on syste m 随着旅游业的快速发展 , 其用地范围在逐渐扩大 , 用地需求越来越强烈 , 而全国土地分类中旅游用 地的分类已不能满足旅游业的发展要求 , 且由于分类 的不明确也导致了旅游用地规划与土地利用总体规 划 、 城市总体规划的冲突 。 因此 , 对旅游用地进行较 为科学的分类 , 并使其与土地分类体系相衔接 , 是当 前旅游界必须解决的重要问题 。旅游用

3、地分类是按照土地的自然和经济属性 , 并 根据旅游资源的特征和旅游业发展的需要 , 对旅游用 地类型进行的归类 。通过对旅游用地进行科学的分 类 , 不仅可以进行土地资源分析评估 、 土地利用现状 分析 , 而且可以对旅游地进行合理的空间布局 , 为旅 游业的发展提供多样性的景观格局和游憩空间 , 对旅 游规划具有重要意义 。1 旅游用地概念的提出旅游用地是土地利用的一种新方式 , 就其定义而 言 , 目前还没有统一的提法 。 一般人们所提到的旅游 用地是指县级以上人民政府批准公布确定的各级风景 名胜区的全部土地 1, 供人们进行旅游活动 , 具有 一定经济结构和形态的旅游对象的地域组合 。

4、在毕保 德的 土地经济学 中有一个相近的概念旅游业用地 , 其定义为 :凡能为旅游者提供游览 、观赏 、知识 、 乐趣 、 度假 、 疗养 、 娱乐 、 休息 、 保险 、 猎奇和 考察研究等活动的土地 , 均可称为旅游业用地 , 其实 质仍然是旅游景区内部的土地利用和功能布局 。从以上定义可以看出 , 所谓旅游用地的概念仍 然停留在狭义的观点上 , 它认为旅游用地就是风景 区内的所有土地 , 有自己的特性 , 不同于一般的农 业用地和建设用地 。然而随着旅游业的快速发 展 , 旅游用地的概念正在不断深入 , 其范围也在不断延 伸 , 其用地范围已不仅限于建设用地 , 而且已经延 伸至农业用地

5、 , 甚至未利用地 。因此 , 如果仍将旅 游用地的概念局限于狭义的理解 , 将严重制约旅游 业的进一步发展 。而且 , 随着旅 游业 的快 速发 展 , 旅游业对土地的需求与供给之间的矛盾越来越突出 , 这在一定程度上导致了旅游用地规划与土地利用总 体规划和城市总体规划的冲突 。因此 , 根据当前旅游业发展的趋势和旅游用地的 特征 , 本文将旅游用地定义为 :旅游用地是指在地球 表层的特定区域 , 由气候 、地貌 、岩石 、土壤 、植 被 、 水文地质 、 动物 、 人类活动的种种结果组成的土 地生态系统中 , 凡是具有游憩功能的 、 可以被旅游业 所利用的自然 、 经济 、 历史综合体 。

6、 其水平范围包括第 10卷第 1期 资源与产业 Vol 110No 112008年 2月 RES OURCES &I N DUSTR I ESFeb 12008陆地 、 内陆水域和滩涂 ; 垂直范围由大气层 、 地表层 和地下层构成 。2 旅游土地的分类及存在的问题211 全国土地分类体系中相关旅游土地的分类随着社会的发展 , 全国土地分类经历了几次大的 变动 , 其中影响深刻、 广泛的分类体系主要是 1984年 土地利用现状调查技术规程 中制定的 土地利用现 状分类及含义 、 1989年 9月 城镇地籍调查规程 中制定的 城镇土地分类及含义 以及在上述两个土 地分类基础上制定的 全国土地分类

7、 （2002年 1月 1日试行 。 但上述 3个有重要影响作用的土地分类系统 中 , 并没有将 “ 旅游用地 ” 作为一个土地类型明确提 出 , 且涉及相关的旅游土地类型较少 。在 1984年制定的 土地利用现状分类及含义 中 , 相关的旅游土地体现在 “二级分类 “ 特殊用地 ” 下的 “ 、 墓地 、 陵园等用地的 ” 无端地 取消了 , “ 名胜古迹 、 风景旅游 、 陵 园等 ” 归为 “ 市政用地 ” 中的 “ 绿地 ” 2。 在这两个 土地分类中都没有体现如旅行社 、 餐饮旅馆 、 娱乐场 所等旅游接待用地类型 。2002年 1月 1日起试行的 全国土地分类 （以 下简称 分类 是

8、在上述两个土地分类的基础上修 改归并而成的 , 在此分类体系中将土地分为农用地 、 建设用地和未利用地三级 , 并涉及了相关旅游土地类 型 。 分类 通过对 城镇土地分类及含义 中的居 住用地进行拆分和绿地地类进行扩展 , 在建设用地的 二级分类 “ 公用设施用地 ” 下形成了 “ 瞻仰景观用 地 ” , 包括名胜古迹 、革命遗址 、景点 、公园广场 、 公用绿地等 3; 在 “ 商业服务用地 ” 下形成了 “ 餐 饮旅馆业用地 ” , 包括饭店 、餐厅 、酒吧 、宾馆 、旅 馆 、 招待所 、度假村等及其相应附属设施用地 ; 在 “ 商服用地 ” 中的 “ 其他商业服务用地 ” 中涉及 “

9、旅 行社 、 运动保健休闲设施 、夜总会 、歌舞厅 、俱乐 部 、 高尔夫球场 ” 等相关的旅游服务接待设施用地 。 但是 “ 旅游用地 ” 仍然没有作为一个整体在土地分类 中出现 。212 全国土地分类体系中相关旅游用地分类存在的 问题全国土地分类体系在不断变革和调整中 , 对相关 旅游用地分类进行了适当的调整 。 但是 , 随着旅游业 的快速发展 , 旅游资源内涵和外延的扩充 , 导致旅游 地的土地利用结构的变化 , 旅游用地范围加大 。因 此 , 分类 中关于旅游用地的分类存在着以下问题 : 21211 分类 体系的建立应充分考虑相关部门的意见 土地分类是根据社会发展的需求 , 对土地在

10、各部 门间进行的重新配置和调整 , 直接或间接涉及土地利 用分类的专业主管部门还有其他部门 , 因此 , 只有各 相关部门认识达成一致 , 才能使土地分类真正实现统 一 。 由于旅游业是一个综合性的产业 , 涉及多种行业 部门 , 用地需求较大 , 且土地类型较为复杂 , 不仅占 用建设用地 , 而且还涉及农用地甚至未利用地 。但 是 , 从目前关于旅游用地的分类情况来看 , 一方面土 地分类没有涵盖旅游业发展所需的土地类型 ; 另一方 面 , 没有充分考虑旅游业持续的发展需要 。21212 土地分类体系不能充分体现旅游业的性质 分类 中的瞻仰景观休闲用地指名胜古迹 、 革 命遗址 、 景点

11、、 公园 、 广场和公用绿地等 , 这部分地 类严格来说属于对建设量进行严格控制的开敞空间 , 不宜与公共基础设施用地归为二级类 , 而应直接提升 为建设用地下的二级类 3。旅游业是一项经济行业 , 其主要目的是在追求经 济效益最大化的基础上 , 、 社会效益以 ,条件, 这就严格限制了旅游业的空间 3 我国传统旅游用地分类及不足311 我国传统旅游用地分类我国关于旅游用地分类除了建设部于 1999年颁 发的 风景名胜区规划规范 （G B50298-1999 （以 下简称 规范 中关于风景区用地分类外 , 对旅游 用地的分类基本上都是集中在对风景区内部的土地利 用布局的划分或旅游景区的功能利用

12、分区上 。刘家明将旅游度假区按性质分为三大类 :第一 类 , 直接为旅游者服务的用地 ; 第二类 , 公用事业 、 交通服务设施等用地 ; 第三类 , 间接为旅游度假者服 务的用地 4。 度假区的用地分类为旅游度假区的空间 合理配置提供了依据 , 同时对旅游用地的分类提供了 分类方法 。 但是 , 基于旅游度假区的上述性质 , 此分 类在所有旅游用地中不具通用性 。赵小敏将鄱阳湖地区进行了土地利用分区 , 分为 北部农林旅游用地区 、 中部农业城市用地区 、 中部水 域洲滩区和南部农林城镇用地区 5。吴必虎根据游憩功能是由谁提供的以及其土地利 用商业程度大小将所有的游憩用地划分为商业性和公 益

13、性两种基本类型 6, 这种旅游区用地分类体系为制 定不同区域的旅游总体规划提供了依据 。以上关于旅游地的功能分区或旅游景区的土地利 用布局研究 , 合理地对旅游地或景区的土地进行了功 能分区 , 有效地利用了旅游区的土地 。 但是 , 以上分 类仅作为学术研究成果 , 没有法律效力 。目前 , 我国旅游用地分类以国家标准的形式予以确 定的是 规范 （G B50298-1999 。 规范 第 41817条 规定 , 风景区的用地分类应按土地使用的主导性质进行 划分 , 分类体系采用 2个层次 , 即分为 10大类、 50个二 级类型。 根据 规范 第 41819条规定 , 土地利用规划 应扩展甲

14、类用地 , 控制乙类、 丙类、 丁类、 庚类用地 , 缩减癸类用地 , 风景区用地分类如表 1所示。表 1 风景区用地分类表 类别代号大类 中类用地名称 范 围规划 限定 风景游赏用地 游览欣赏对象集中区的用地 。 甲 甲 1风景点建设用地 各级风景结构单元 （如景物 、 景点 、 景群 、 园院 、 景区等 用地 。 甲 2风景保护用地 独立于景点以外的自然景观 、 史迹 、 生态等保护区用地 。 甲 3风景恢复用地 独立于景点以外的需要重点恢复 、 培育 、 涵养和保持的对象用地 。 甲 4野外游憩用地 独立于景点之外 , 人工设施较少的大型自然露天游憩场所 。 甲 5其他观光用地 独立于

15、上述 4类用地之外的风景游赏用地 。 如宗教 、 风景林地等 。 游览设施用地 直接为游人服务而又独立于景点之外的旅行游览接待服务设施用地 。 乙 乙 1旅游点建设用地 独立设置的各级旅游基地 （如部 、 点 、 村 镇 、 城等 乙 2游娱文体用地 独立于旅游点外的游戏娱乐 、 乙 3休养保健用地 。 乙 4、 、 食宿服务等设施用地 。 乙 54, 独立设置的游览设施用地 , 如公共浴场等用地 。 间接为游人服务而又独立设置的居民社会 、 生产管理等用地 。 丙 丙 1居民点建设用地 独立设置的各级居民点 （如组 、 点 、 村 、 镇 、 城等 的用地 。 丙 2管理机构用地 独立设置的

16、风景区管理机构 、 行政机构用地 。 丙 3科技教育用地 独立地段的科技教育用地 。 如观测科研 、 广播 、 职教等用地 。 丙 4工副业生产用地 为风景区服务而独立设置的各种工副业及附属设施用地 。 丙 5其他居民社会用地 如殡葬设施等 。 交通与工程用地 风景区自身需求的对外 、 内部交通通讯用地与独立的基础工程用地 。 丁 丁 1对外交通通讯用地 风景区入口同外部沟通的交通用地 。 位于风景区外缘 。 丁 2内部交通通讯用地 独立于风景点 、 旅游点 、 居民点之外的风景区内部联系交通 。 丁 3供应工程用地 独立设置的水 、 电 、 气 、 热等工程及其附属设施用地 。 丁 4环境工

17、程用地 独立设置的环保 、 环卫 、 水保 、 垃圾 、 污物处理设施用地 。 丁 5其他工程用地 如防洪水利 、 消防防灾 、 工程施工 、 养护管理设施等工程用地 。 林地 生长乔木 、 竹类 、 灌木 、 沿海红树林等林木的土地 , 风景林不包括在内 。 戊 戊 1成林地 有林地 , 郁闭度大于 30%的林地 。 戊 2灌木林 覆盖度大于 40%的灌木林地 。 戊 3苗圃 固定的育苗地 。 戊 4竹林 生长竹类的林地 。 戊 5其他林地 如迹地 、 未成林造林地 、 郁闭度小于 30%的林地 。 园地 种植以采集果 、 叶 、 根 、 茎为主的集约经营的多年生作物的土地 。 己 己 1果

18、园 种植果树的园地 。 己 2桑园 种植桑树的园地 。 己 3茶园 种植茶树的园地 。 己 4胶园 种植橡胶树的园地 。 己 5其他园地 如花圃苗圃 、 热作园地及其他多年生作物园地 。 续表 类别代号大类 中类 用地名称 范 围规划 限定 耕地 种植农作物的土地 庚 庚 1菜地 种植蔬菜为主的耕地 。 庚 2水浇地 指水田菜地以外 , 一般年景能正常灌溉的耕地 。 庚 3水田 种植水生作物的耕地 。 庚 4旱地 无灌溉设施 、 靠降水生长作物的耕地 。 庚 5其他耕地 如季节性 、 一次性使用的耕地 、 望天田等 。 草地 生长各种草本植物为主的土地 。 辛 辛 1天然牧草地 用于放牧或割草

19、的草地 、 花草地 。 辛 2改良牧草地 采用灌排水 、 施肥 、 松耙 、 。 辛 3人工牧草地 人工种植牧草的草地 。 辛 4人工草地 辛 5其他草地 。 壬 壬 1 壬 2海域 。 壬 3海湾 海湾 。 壬 4滩涂 包括沼泽 、 水中苇地 。 壬 5其他水域用地 冰川及永久积雪地 、 沟渠水工建筑地 。 滞留用地 非风景区需求 , 但滞留在风景区内的各项用地 。 癸 癸 1滞留工厂仓储用地 癸 2滞留事业单位用地 癸 3滞留交通工程用地 癸 4未利用地 因各种原因尚未使用的土地 。 癸 5其他滞留用地 资料来源 :建设部 风景名胜区规划规范 （G B50298-1999规划限定说明 :应

20、该设置 ; 可以设置 ; 可保留不宜新置 ; 禁止设置 。312 我国传统旅游用地分类的不足 规范 中风景区用地的分类包含了旅游业发展 所需的几乎所有土地类型 , 为风景名胜区规划用地提 供了标准 , 合理地进行了空间布局 。 但是 , 风景区用 地的分类体系仍然存在以下问题 。31211 风景区用地分类体系与土地分类体系不统一 在土地分类中相关的旅游用地类别属于建设用 地 , 并对相关旅游用地进行了拆分 , 但在风景区用地 分类中没有根据用地性质对其进行拆分 , 造成了风景 区用地分类与土地分类的脱节 。 由于全国土地分类是 国家标准分类结构 , 是一切用地分类的依据和准则 , 旅游用地作为

21、土地利用的一种方式 , 其分类体系应尽 量与土地分类体系相互衔接 。31212 风景区用地分类依据与土地分类依据不一致 风景区用地分类是依据土地使用的主导性质 , 而 土地分类依据的是土地自然属性 。 两者分类依据的不 同 , 是导致两者分类体系差异的主要原因 。 31213 “ 风景区用地分类 ” 名称狭隘 , 不能涵盖整 个旅游业根据本论文第二节对旅游用地的定义 , 旅游用地 包含的范围较广 , 所有具有游憩功能的 、 可以被旅游 业所利用的土地 , 均可认为是旅游用地 , 这就保证了 旅游业发展的空间范围 。 虽然 “ 风景区用地分类 ” 也 涵盖了所有旅游用地类型 , 但是 “ 风景区

22、用地分类 ” 名称狭隘 , 应更名为 “ 旅游用地分类 ” , 这样会更有 利于旅游业的发展 。31214 风景区用地分类层次类型少 , 略显粗略风景区用地分类体系仅采用 2个层次 , 略显粗糙 , 不能体现旅游业的用地性质。 由于旅游业是一个综合产 业 , 需要多种土地类型 , 不仅占用建设用地 , 而且还涉 及农业用地和未利用地。 旅游用地作为土地利用的一种 方式 , 其分类体系应与国家标准分类结构保持一致、 与 其他分类标准相协调 , 也就是说 , 为了与国家土地分类 结构保持一致 , 须对风景区用地分类体系以多层次的形 式进行调整 , 来满足旅游业多方面的用地需求。4 全国土地分类与旅

23、游用地分类的协调411 充分考虑旅游业发展的用地需要 , 将其作为一 个土地类别直接提升为建设用地下的二类随着旅游业的快速发展 , 人们对各种形式旅游产 品的需求越来越强烈 , 因此 , 旅游发展所需的土地类 型越来越广泛 , 涉及建设用地 、农用地和未利用地 。 但土地分类中没有体现旅游业的这一特点 , 仅将旅游 用地分为瞻仰景观休闲用地 、 餐饮旅馆业用地 、 旅行 社用地等几种类型 , 分属于建设用地下的公用设施用 地和商业服务用地 。 这种分类方式已经不能满足旅游 业发展的需要 , 在全国土地分类时需要突出旅游用地 的性质和特点 。412 旅游用地分类应在分类标准和依据上与土地分 类一

24、致 , 尽量使分类体系相统一旅游用地作为土地利用的一种方式 ,准和依据上与土地分类相一致 ,特点和需求 , ,求的同时 ,5 旅游用地分类新体系本人根据上述分析 , 在当前风景名胜区分类中存 在的问题以及 全国土地分类 中相关旅游用地分类 体系欠缺的基础上 , 根据土地的自然属性和土地主导 用途 , 在充分考虑旅游用地特点的基础上 , 对 规 范 中用地分类进行重新调整 , 提出新的旅游用地分 类体系 。新分类体系采用 4个层次 , 部分采用 5个层次 , 并将用地体系称为 “ 旅游用地分类 ” 。 因此 , 旅游用 地分类既反映了旅游业用地方面的复加性和用地方面 的综合性 , 又满足了旅游业

25、发展的用地需求 ; 同时在 分类依据和分类体系上与全国土地分类体系相互衔 接 , 为协调旅游用地与其他用地之间的矛盾提供了标 准依据 , 便于土地管理 。新体系主要按照农用地 、建设用地以及未利用 , 便于与, 划归 为未 利用 地 , ,性 7。因 此 , 在 新 体 系 中 , , 作者将河流水面 和湖泊水面归为建设用地中 , 统称为水域旅游用地 。 由于建设用地的旅游功能主要体现在城镇旅游以及 水域旅游方面 , 因此 , 本文用 “ 城镇旅游及水域旅 游用地 ” 代替建设用地的景观功能 ; 旅游对未利用 地的利用主要是开发特种旅游 , 本文用 “ 特种旅游 用地 ” 代替了未利用地的景观

26、功能 。具体见表 2旅 游用地分类新体系 8。表 2 旅游用地分类新体系一级类 编号 名称二级类编号 名称三级类四级类五级类含 义1旅 游 用 地 10娱乐景观用地11风游赏111观光农业用地112城镇旅游及水域旅游用地113特种旅游用地1111观光种植业用地向游人开放的 、具有观光游览及体验价值 的耕地 、 园地 、 晒谷场等种植业用地 。 1112森林旅游用地 向游人开放的 、具有观光游览及体验作用 的有林地 、灌木林用地 、疏林地 、苗 圃 、 未成林造林地 、 迹地等林业用地 。1113观光养殖业向游人开放的、 具有观光游览及体验价值的牧 草地、 禽畜饲养地、 坑塘水面、 养殖水面等养

27、殖 用地。1121城镇旅游用地 向游人开放的 、具有旅游及体育价值的古 村镇 、 都市景观 、 公园 、 广场 、 大型绿地 、 特色建筑 、 博物馆 、 名胜古迹 、历史遗迹 、 宗教等住宅用地及其他建设用地 。1122工业旅游用地 向游人开放的 、具有旅游及体育价值的工 业生产及附属设施用地 。1123水域旅游用地 向游人开放的 、具有旅游及体验价值的水 库水面 、 水工建筑 、 河流水面等水域用地 。 1131探险旅游用地 用于开发探险旅游 、神秘旅游项目的裸土 地 、 裸岩石砾地 、 荒草地等未利用土地 。1132沙漠旅游用地用于开发沙漠旅游的沙地 。1133湿地旅游用地 用于开发湿地

28、旅游的湖泊 、苇地 、滩涂 、 沼泽地等未利用土地 。68 资源与产业 2008 年 续表 一级类 编号 名称 二级类 编号 名称 三级类 编号 名称 12 四级类 编号 名称 编号 五级类 名称 独立设置的避寒避暑 、疗养 、医疗 、康复 、 美容院 、康体养生设施等医疗保健休闲设 施用地 。 独立设置的艺术表演 、剧院 、表演场 、夜 总会 、歌舞厅 、俱乐部 、高尔夫球场等游 娱文体用地 。 独立设置的购物商场 、旅游商店 、特色步 行街 、金 融 保 险 等 商 业 用 地 和 金 融 保 险 用地 。 尚未开发或完全开发 、具有游览及体验价 值的田坎 、沟渠等农业用地 。 尚未开发或

29、未完全开发 、具有游览及体验 价值的工矿仓储 、教育文体 、军事设施等 建设用地 。 尚未开发或未完全开发 、具有游览及体验 价值的冰川及永久积雪 、高寒荒漠 、苔原 等未利用地 。 2111 餐饮饭店用地 含 义 游 览 设 施 用 地 121 休养保健用地 游娱文体用地 购物商贸用地 13 滞 留 用 地 131 滞留农业用地 滞留建设用地 滞留未利用地 20 旅 游 接 待 及 生 产 用 地 21 旅 游 接 待 及 管 理 设 施 用 地 211 旅游接待 设施用地 指旅游地的饭店 、餐厅 、酒吧 、宾馆 、度 假村等及其相应附属设施用地 。 指接团和组团的旅行社及其附属设施用地 。 指联接客源地与旅游地之间的铁路 、公路 、 民航 、港口码头等外部交通运输用地及景 区景点之间的内部交通用地 。 指旅游地的供水 、供电 、供气 、环保 、污 水处理等公共基础设施 。 指旅游局 、风景区管理机构 、行政机关等 管理机构用地 。 指旅游培训中心 、职教等培训教育基地 。 指主食品 、农副食品 、地方土特产品 、旅 游工艺纪念品 、日用品生产等工业副业生 产用地 。 2112 212 旅游基础设施 旅行社用地 2121 旅游交通用地 用地 2122 旅游基础工程 用地 2