政府规制政策评价中的成本收益分析Word格式文档下载.docx

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有鉴于此，美国在公共政策制定中引入“成本收益分析”方法，并将其从政策形成阶段拓展到司法评价领域，作为传统“利益衡量”的补充，来试图解决规制政策评估标准的一贯性难题，这非常值得我国借鉴。

　　近年来，我国在政府决策和立法领域，已经非常明确地提出“成本收益分析”的要求。

除了《行政许可法》要求对行政许可事项进行成本收益分析之外，①国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》也明确提出“积极探索对政府项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。

”但是，成本收益分析的结构层次如何展开？

技术方法如何实践？

依然欠缺比较成熟的思路。

尤其是，它的优势如何在包括司法评价在内的整个规制措施实施过程中得以发挥，也是亟待解决的问题。

本文试图以成本收益分析方法运用较为娴熟的美国为借鉴蓝本，介绍其具体的分析结构和操作方法，并梳理这一方法的困境和转型可能，以期对我国的制度实践有所裨益。

　　一、成本收益分析在规制政策评估中的意义

　　成本收益分析在美国公共政策和法学领域的异军突起，本质上是经济学作为科学方法在社会科学领域成为重镇的表现之一。

在法学界，以波斯纳法官为代表的法经济学者，也预言“去法化”和“日趋经济学化”，将是法学发展的新方向。

②在这种去法化浪潮和经济学方法大量运用的趋势中，成本收益分析方法在政策分析和法学领域的渗透，成为一个典范。

③

　　通俗地理解，成本收益分析是采用“货币基准”，对手段实施的“投入成本”与目的达成后的“产出利益”作比较，从而决定是否采取以及采取何种规制措施的方法。

一般来说，如果手段实施所需要的“负面成本”已经大于“正面获益”，那么，即使政策实施有助于达成公共治理目标，也会因违背成本收益分析规则而遭到抛弃。

之所以这种评估方法在美国得到广泛运用，不仅仅由于规制改革的现实需求，更是因为成本收益分析作为一项方法，对于补足传统利益衡量机制的局限、统合行政过程不同阶段的评价标准，都具有非常重要的意义。

　　由于强调“成本”与“产出”间的利益衡量，成本收益分析很容易被纳入传统行政实践和司法领域的利益衡量模式。

而与传统利益衡量（或称法益衡量）过于局限在“公益实现”与“私益侵害”的两造格局不同，它将政策工具的各项成本，也纳入衡量过程。

不仅拓展了“公共利益”自身的理解，也扩充了利益衡量可能触及的衡量事项，从而实现传统利益衡量工具向更为宽广的视域和多维角度发展。

此外，从评估结果看，它可能涉及“是否采取特定政策手段”的判断，相比于传统利益衡量时结论的“非此即彼”，则明显地具有“超目的导向”优势：

即使有非常迫切而必要的规制需要，但由于成本过高，因此，放弃任何规制措施，也能取得法政策学意义上的正当性。

　　当然，更为本质的是，成本收益分析借助于货币分析的“共量性”（commensurability），有效缓解了价值标准间的“不可化约”（irreducibility）。

④换言之，成本收益分析以货币为共量基准，为传统利益衡量要素间缺乏一般等价物从而无法实现直接作价对比的困境，提供一把“破冰之锤”。

这样，原本非常抽象复杂并且无法共量的利害关系，就具有数据化的对比可能性。

这样，它在相当程度上克服了缠绕在利益衡量质疑和批判声中“过于主观性”的弊病，有力地回应了“利益衡量”缺乏客观评价基础的顽疾。

⑤因此，不少学者相信，成本收益分析方法的运用，尤其是在规制政策形成和司法评价领域的统合运用，不仅是有效落实“规制缓和”这一改革目标的一剂良药，并且也是使规制政策分享同一套价值评价体系的居功之臣。

对于这样一套政策评估方法的借鉴和运用对我国当然也具有积极意义。

　　二、评估报告的构成及其多重分析结构的展开

　　美国是当前在规制政策评价体系中采取成本收益分析方法最为娴熟和广泛的国家。

自1971年尼克松总统确立对特定规制事项进行“生活品质评价”（QualityofLifeReview）制度之后，经过一系列由总统发布的行政命令，⑥美国确立起在行政机关正式实施行政规制前，必须对实施该项规制所花费的成本和可能获得的收益进行数据化分析，并经由专门的联邦预算管理局加以审核的制度。

⑦这就是通常所称的成本收益分析。

　　一般说来，一个完整的成本收益分析报告包括四个部分：

（1）政府规制的潜在利益；

（2）可能的花费与成本；

（3）潜在的净效益分析；

（4）较低成本达成相同规制目标的替代途径，及其对应的利益与成本分析。

⑧这个成本收益分析报告对于政府决策的约束意义在于：

不仅拟采取的政府行动需要依据大量而充分的资讯，只有在潜在的社会利益大于社会成本时，才能实施一项规制措施，并且，行政机关也应当在为社会带来最高净利益的规制目标下，选择对社会净成本最少的方式来达成目标。

因此，虽然从概念上理解看，成本收益分析乃针对某一项特定的规制措施而进行，实际上它内含了多重分析结构和评估对象。

（一）以“没有规制的现存状”为对照假设

　　在成本收益分析过程中，无论是用于政策形成前的预评估（pre-evaluation），还是配合一项政策实施后的影响评价（impactevaluation），都离不开一个对照假设（counterfactuals）。

由于成本收益分析诞生的前提，本质上是发端于经济学方法对“规制不灵”或“规制无效论”的批评，因此，最常见的对照假设是以“没有该规制的现存状态”。

⑨换句话说就是，如果维持现状，不采取某项规制措施，究竟会怎样？

有意思的是，成本收益分析也常常运用于对既存规制状态的评估，此时，潜在地对照假设会转变为“一个不存在该规制的未来状态”。

无论如何，它们都揭示出：

任何的政府规制首先都存在一个在“管”与“不管”之间的选择问题。

以“禁止酒后驾驶”这项公共政策为例，如果说传统的利益衡量往往考虑的是人身安全保护与行为自由限制之间的价值位阶关系，从而选择是否实施该规制措施的话，那么成本收益分析，则需要对照“放任酒后驾驶”可能导致的社会状态。

此时，因酒后驾驶导致的车祸率及其社会损失的货币性折算，就十分具有说服力，公共利益保护的重大急迫性也体现于此。

值得说明的是，这种未经规制状态所产生的“社会成本”，通常在成本收益分析时会转化为进入规制状态后的“社会收益”。

（二）以“特定规制事项的成本/收益”为分析单元

　　特定规制事项的成本与收益，是成本收益分析中最基础也是最关键的分析单元。

总体说来，最终某个规制方案被采纳，最核心的数据支撑，就来自这一分析单元。

它包含两个对比项数：

成本和收益。

一般而言，成本收益分析报告会产生若干选择事项，并选择单个或多个特定事项作为核心论证的方案。

包含在每一方案中的规制方案，就属于这里的“特定规制事项”。

在成本收益分析过程中，对于任何一个特定规制事项，都必需以货币为形态，评估其成本和收益的价值，从而得出每一个特定规制事项“是否值得”的判断。

⑩而如何得出“值得”的判断呢？

这就要求“收益超过成本”。

这里同时产生两个非常重要的概念，一是“净收益”（netbenefit），它是由总收益减去总成本所得到的值。

一般说来，只有当“净收益”呈现“正值”时，一项政府规制才具有最起码的参考资格；

第二个概念是“收益/成本率”（benefit-costratio），它核算单位成本的收益取得量。

（11）一般说来，“收益/成本率”的比率越高，单位成本的收益获取量越大，那么规制就越有价值。

规制方案被采纳的可能性也就越高。

　　（三）以“可替代性手段”为评估对比

　　特定规制事项的成本与收益，虽然构成成本收益分析的核心单元，但是，即使某一特定规制事项在“净收益”和“收益/成本率”上都获得令人满意的答案，政策评估也尚未终结。

与特定规制事项的成本与收益作为一个“单体性”、“缺乏对照”的数据不同，对“替代性手段”的评价，则为成本收益分析提供了更为宽广的政策选择和参考背景。

这里产生了另一个重要的概念：

最大净利（maximumofnetbenefit）。

（12）予以重点考虑的每个可替代性手段，都将形成特定规制事项的成本与收益数据，在广泛地对比这些替代方案之间的优劣之后，政府才会最终宣称定案的规制计划，并同时说明最终采纳的政府规制措施能够为社会带来的最大净利。

（13）通常情况下，“维持现状”或者说“不规制”，也是可替代方式的评价对象之一。

比如有时，“零规制”方案，构成行政机关强制性的说明义务。

值得说明的是，在替代手段的评价过程中，全面的资讯收集工作十分重要，各项措施规制效果发生的“规模”、“实效”、“可能性”，以及依据个案考虑不同手段间是否具有其它特点，例如“不可恢复性”与“独特性”等，（14）以及选择不同层级的执行机构等因素，都是需要纳入考虑的范畴。

（15）

　　（四）以“分配效果与公平性”为兼及考虑

　　从美国的实践看，虽然成本收益分析高度依赖“货币共量”的技术方法，但是，对于政策实施所可能衍生的“分配效果与公平性问题”，也被纳入考虑的范围。

当然，正如政府所承认的那样，有关资源分配的公正性问题，本质上并非成本收益分析所擅长的领域，但是，由于一项规制措施的实施，往往会造成不同人口与经济阶层（例如按照收入高低、种族、性别、产业类型的区分）在分配效果上的差异，甚至产生所谓“代际正义”（justiceamonggenerations）问题，（16）因此，成本收益分析不能完全置公平性问题于不顾。

但是，由于不同的规制方案其成本与效率分配的结果自然不同，其间很难以一个抽象的法则来证明哪一种分配更合乎公平。

因此，联邦预算管理局仅仅要求，必须尽可能详细地描述成本收益分析对分配效果的影响状况，而不是直接地断定何种分配方案更加公平。

（17）

　　三、价值评估的技术方法

　　综合以观，成本收益分析原则上是按照“货币量化分析（monetization）→其他量化分析（quantification）→定性分析（qualitative）”的方式进行。

其中，以货币为量化基准提供价值评估的“可共量性”，对于整个过程都发挥了重要意义。

因此，有关成本收益分析如何在各类不同质的价值间获得货币量化标准，如何将它质量化转化为货币量化，如何将非量化因素转化为可量化基准的技术方法，就需要受到很大的重视。

（一）具有“直接市场交易性”价值的评估

　　最容易给予货币量化的价值，是那些具有“直接市场交易性”的价值。

以货币为一般等价物的市场规律，是具有“直接市场交易性”价值直接得出货币基准的关键。

比如，对于具体的货物以及劳务，通过市场价格换算就能确定其经济价值，这也是成本收益分析中最常见的货币量化方式。

当然，落实到一项特定规制事项的成本收益核算上，则可能是对多项具有“直接市场交易性”价值的加减问题。

例如，许可是一项规制手段，在许可的成本核算上，审批机构本身的运行费用（如办公场地、器具、人力成本等），和企业为通过审批所支付的费用（如购置设备、筹集资金、聘请律师、准备文书材料等），可以通过市场价格换算得出量化结论。

（18）不过，虽然具有“直接市场交易性”价值的评估相对容易，但还是存在不确定的可能性。

　　1.市场无法显现真实价值：

寻找“影藏价格”

　　虽然对于具有“直接市场交易性”价值的评估，相对简单，但是，依然存在着市场价格无法真实反映价值的情形，这个时候，即使是具有“直接市场交易性”价值评估，也处于不确定的状态。

首先是，当由于某些原因导致不完全竞争的市场出现时，“对价”本身并不真正反映价值。

比如，为了保护农作物免受污染而采取规制，农作物增产的预期构成收益评估的一部分。

通常情形下只要将增产量乘以市场价格，就等于这一部分的规制收益，但是，如果在同一时间，政府正在进行农作物物价支持的规制，那么，该农作物的市场价格实际上是政府介入支撑（或平抑）的结果。

此时，就需要找到市场价格背后真正的“影藏价格”（shadowprice）。

不然，整个规制计划的成本或者效益就有被高估或低估的风险。

　　2.当下价值与未来价值：

贴现的实施与争议

　　即使投入和产出都具有市场评估性，但是，由于许多项目衍生的成本和收益并不是发生在同一时间点上，往往成本付出是在计划推动的初期，而收益却发生在后甚至延续到长远的未来。

因此，为了让“当下价值”与“未来价值”也能够共量，经济学上就发展出“贴现”（discounting）理论，来试图尽可能地完善被评估价值的货币计算。

而在使用“贴现公式”时，贴现率（discountingrate）的选择，往往成为计算各种成本和效益现在价值的关键。

（19）然而，有关贴现率的选择，无论在理论上还是实务上始终存在极大的争议。

比如，机会成本途径（opportunitycostapproach）（20）和社会时间偏好途径（socialtimepreferenceapproach）（21）间的选择，就长期困扰着理论界。

在实务界，资本市场利率是目前最常被采用的贴现率估算基础。

（22）但问题是，资本市场充斥着各种不同的利率，如政府公债利率、中央银行重点现率、商业银行存放款利率、股票市场利率，乃至民间借贷利率等等，并没有一个绝对的标准。

　　3.区际和国际贸易规则的影响

　　此外，影响到“具有直接市场交易性”价值被货币量化的另一个因素，来自区际以及国际贸易。

通常情况下，成本收益分析的价值评估，只基于国内市场。

例如，为了满足某项规制措施的需要，必须购买某种特定的设备，不管该设备是国产还是进口，在计算购买成本时，只需要以本国货币计算就可以。

但有时候，还需要考虑国别差异或者国际贸易的影响。

比如有很多学者指出，外币汇率涨跌的时间差对于成本效益核算的影响，在进行一些“限制进口”措施时国内替代品生产的折耗率等，都应该纳入到成本收益分析的范畴。

（二）“非直接市场交易性”价值的评估

　　1.引入“乐意付费评估法”

　　当然，货币共量更为困难的领域，在于对那些“非直接市场交易性”价值的评估，例如健康与危险防御、紧急救助、环境舒适性的创造与维持，等等。

在美国，确定这些利益因素的货币共量基准，最常见的方法是采用“乐意付费评估法”（Willingness-to-payvaluationapproach）。

所谓“乐意付费”，也被等同于“愿意承担”（willingness—to—accept），就是根据人们愿意为某一特定的货物、劳务、健康、快乐付出多少的货币代价来确定价值的方法。

假如，我们仅仅愿意花100元的代价来避免某种危险，这也就意味着如果消除该危险的代价超过100元，那么我们将宁愿承受这种危险。

此时，这种危险消除的价值即可被认定为100元。

　　至于如何得到“乐意付费”的数值，则依据不同情形而定。

以环境法为例，目前最通用的方法主要有三个：

（1）旅费调查法（travelcostmethodology），它借助实证调查，得知如何将旅游地点A改为另一地点B，人们愿意多花多少钱，这个差异值就隐含着该地点B的环境利益价值；

（2）快乐价格法（hedonicpricingmethodology），它经由实证调查，首先确定当人们使用某自然资源时，会产生何种效果（例如呼吸清新的空气、眺望舒适的风景、倾听淳淳流水时，可获得多少快乐），接着再问如果要通过一般的市场模拟方式获得与此种程度相类似的效果，需要花费多少，此数额就可视为对享受特定自然资源时乐意付费的数值；

（3）随机评估法（contingentvaluationmethodology），它先向受访者描述某种调查客体的相关资讯（例如某种危险的危险程度、发生的后果等），然后想象有一个提供这些“非市场价值利益”交易的市场存在，直接询问受访者愿意花多少钱去购买。

（23）

　　由此可见，“乐意付费评估法”虽然使不具有直接市场交易性的事项获得价值评估，但是，这种评估方法往往经过大量关于劳务与消费市场的统计资料和消费者调查才能达成，不仅自身耗费大量的成本，并且其准确性（inaccuracy）与连贯性（inconsistency）也常常受到质疑。

比如有学者对美国环境保护署经常采用“随机评估法”给予强烈的批判，认为这是在误导决策方向。

（24）也有研究表明，“乐意付费”与“愿意承受”并非同一概念，特别是在环境法领域。

例如经调查发现，人们“乐意付费”7.81美元去避免一棵树被砍伐；

但是如果改为“愿意承受”调查，那么要花费到18.43美元去保护一棵树才超过人们愿意承受的程度。

据此得出，“乐意付费评估法”的根本假设是错误的，而究竟该如何取得数值，就更加成为问题。

（25）

　　2.对“非直接市场交易性”价值评估标准的再细化

　　考虑到“非直接市场交易性”价值在现实状态中的多样性，以及“乐意付费评估法”鉴于被调查者和采访者身份差异极有可能导致的数据偏差，美国对于“非直接市场交易性”价值（nonmarketbenefit）发展出更为细化的标准，以弥补量化结论在“可得性”和“一致性”间的矛盾。

这里以人身健康和安全维护作为例子，加以介绍。

　　对于一项以人身健康和安全维护为目标的政策而言，“非市场化收益”的获取和量化结果，是成本收益分析中无法绕开的重要环节。

但是抵抗危险、保护健康的货币量化如何取得？

根据美国的实践，需要区分危害本身是否具有“致命性”，来发展出更为细化的评估方法。

首先，如果危害属于“非致命的疾病与损害”（nonfatalillnessandinjury），那么对于减少该种危害所产生利益的核算，目前在健康安全行政领域较为广泛采用所谓“直接费用”（direct-cost）评估法。

它是以规制措施能够避免多少疾病或损伤为基础，计算出如果发生该类疾病或损伤，必须花费多少费用（例如医疗费用、维持工厂运作的费用等等）能够补偿。

这些费用就成为规制措施所带来的收益。

“直接费用评估法”虽然比较简练，也有助于确定相对统一的标准，但是它无法将规制措施所能避免的时间损失、精神痛苦等利益计算在内。

（26）

　　如果危害属于“致命性风险”（fatalityrisks），那么，对于减少“致命性风险”所带来收益的评估，由于涉及对生命价值的判断，引发了更大的争议。

美国对此发展出两个被设定的评估目标，分别是“统计学意义上的生命价值”（valueofstatisticallife,VSL）与“统计学意义上延续寿命的价值”（valueofstatisticallife-yearsextended,VSLY）。

前者借助于确定不同行业领域的“统计学意义上的生命价值”数值，然后根据减少的死亡人数计算出收益，因此，它比较关注某项措施可以避免多少人“过早丧生”（prematuredeath）；

（27）而后者关注更为细节的生命质量，因为并不是一项可以救回更多生命数的规制措施就一定优先于其它总寿命数虽短、但生命质量更高的措施。

（28）因此，究竟采用哪一种评估目标也成为争议的交锋点。

或者正如有学者说的那样，这两种方式的选择必须看具体危险的样态决定，而不能绝对地说何种更为优越。

（29）

　　四、成本收益分析的反思与修正：

一个未竟的争论

　　不可否认，成本收益分析有其独特的优势，其采用“货币共量”方法致力于比较项之间的通约化和比较结果的客观化，为广泛存在于公共政策选择与司法评价中的利益衡量提供了客观基础。

以经济学方法为基础的成本收益分析，已经开始频繁出现于法院审查政府规制措施的司法判决中。

不少规制措施因为“过高的成本却没有显著的效益”而被法院宣布为无效。

但是，如影随形般，成本收益分析方法从诞生和运作之初，就有大量的批评和质疑声。

（一）成本收益分析的质疑

　　首先，成本收益分析所赖以为本的共量化，一直无法摆脱“量化困境”的疑团。

姑且不论类似生命健康这种十分难以界定货币等额的评价对象，大量风险和不确定性的存在，成本与效益各自在影响范围上的扩散性和变动性，影响正确市场价格形成的因素居高不下，贴现率选择的理论困扰与实践难题，在经济学自身都无法解决。

其次，假使数据化的方法都是科学的，共量基准能够一律采取“货币”形式吗？

很多学者质疑，人们对货币作为等价物的信赖，能足以渗透到针对生命、健康、精神、幸福、人性温暖这些“软性变量”（softvariables）的评价领域？

对公共利益与基本权利的评价，真的能够等同于对于人数、年纪、收入、剩余寿命、一毫克二氧化硫等数字加减乘除的运算法则吗？

（30）

　　即使所有的技术方法和货币共量基准都可信，又如何确定所欲评价对象的范围？

换言之，“投入”与“产出”自身能否被清晰界定？

仅以禁止一项排污为例，其成本，除了规制措施的政策制定成本（例如专家成本、实地勘验、文书资料、信息查询、官僚人员、办公场所等）、执行成本（例如武器配备、查封扣押、物品折损、仓储保管、通告邮寄等等）之外，企业成本（例如企业破产、员工下岗等）、行业成本（例如整体行业甚至整条产业链的市场格局变化）、家庭成本（例如雇主失业后的子女就学、保险医疗、饮食住房等）、社会成本（例如犯罪指数、市民素质、人才储备等），该如何穷尽？

（二）从计算到描述：

成本收益分析方法的修正

　　这种完全以货币基准进行共量的方法，被称之为“纯粹或标准的成本收益分析”（pureorstandardCBA）。

从操作层面看，由于在量化标准取得的科学性、货币基准转换的共量性和成本收益范围界定的确定性等诸多方面，并不能提供令人满意的解答，因此从其诞生之初，就如影随形般地存在质疑。

而从学科背景看，对成本收益分析所带有的高度科学原旨主义的倾向，也随着经社领域对泛科学主义的怀疑，而日趋显现。

无论是基于对纯粹或标准的成本收益分析的修正，还是基于对其现实化操作的还原，学界纷纷讨论成本收益分析方法的可能转型。

它们包括：

修正后的成本收益分析（ModifiedCBA）、多目标分析（Multi-goalAnalysis）、计质成本收益分析（QualitativeCBA）、成本效能分析（cost-effectiveanalysis）、成本效用分析（cost-utilityanalysis）、成本可行性分析（cost-feasibilityanalysis）等等。

不论这些提法各自在细节和侧重上有何具体差别，但就其致力于改良和修正“纯粹或标准的成本收益分析”角度看，它们大多体现出如下特点：

（1）保持削减政策成本的初衷，依然追求效率指向的价值目标；

（2）在此基础上，非经济性的价值目标，比如公平、正义、生态维护等得到一定程度的加强，来弥补纯粹成本收益分析单一效率目标的缺陷。

例如修正后的成本收益分析（ModifiedCBA），通过修正分配权数（distributionalweights）来致力于达成多元目标；

（3）对于居于核心地位的货币共量而言，力图改良中的成本收益分析方法，开始采用货币与其它数据量化共存的方式；

（4）最为重要的是，从原来单线性“计算”（calculation）向复线性“描述”（description）转型，从而改变从定量直接到定性的路径，而采取更为灵活的质化方式。

通过对质化的描述，考