厦门市事业单位的基本情况及改革思路和经验Word格式文档下载.docx

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此外，还有差额单位107个，全额和差额的总合为11777个，所占的比例达90%。

之所以形成目前事业单位机构庞大、人员众多的局面，与我市过去对事业单位的认识不清晰，审批管理不严有极大的关系。

以市本级为例，据统计，市本级目前的266个事业单位中，属上世纪90年代以后审批成立的就有164个，占62%。

从当时的审批情况看，只要是可以通过收费（包括行政事业性收费）解决收入来源的都可以批准成立，但随着收入实行“收支两条线”后，这些单位实际上就演变为财政拨款单位。

3、机构职能重叠、交叉等现象比较严重，工作效率低下。

机构多了，必然存在职能重叠和交叉的问题。

一是与机关的管理职能重叠。

从理论上讲，之所以是事业单位，是因为事业单位主要是为社会提供服务而不是管理，但目前我市仍有相当部分的“管理类”事业单位，仍存在对社会事务实施管理的职能，与党政机关的职能形成一定程度的重叠。

例如，知识产权局、地震局虽然也是事业单位，但其职责却是从事相关行业的管理。

我市目前涉及到员当湖及周边管理的事业单位就有4个，在湖面管理、绿化养护的问题上实际上就存在职能交叉的问题。

4、事业单位预算管理制度不合理，资金浪费和使用效益低下的问题比较普遍。

事业单位预算管理制度不合理，主要是事业单位在预算管理上长期以来参照党政机关进行管理，即“事业单位机关化”问题十分突出，这就直接导致了事业单位资金浪费和使用效益低下的现象比较普遍。

目前对事业单位的预算管理主要还是划分人员及与人员有关的经费和项目经费，也就是说事业单位是在人员经费保证的情况再考虑项目经费的问题，加上事业单位没有成本核算的概念，因此资金浪费和使用效益不高的现象比较普遍。

5、事业单位没有实行科学的分类管理

目前我市对事业单位的主要是依据经费供给体制进行分类，即在事实上分为全额、差额、自收自支和企业化管理等四类，但从事业单位的实际情况看，主要是一些自收自支和企业化管理的事业的单位都具备企业通过市场获取收入的条件和能力，但目前仍在按事业单位进行管理，据初步统计，目前全市属于这类单位仍有156个，市政建设开发公司、环卫综合处理厂等单位就属这种情况，这也是造成事业单位数量多的主要原因之一。

6、事业单位的经费管理体制不合理

虽然《事业单位财务规则》对事业单位经费实行财政核拨和财政核拨补助两类，但从事业单位编制管理条例和实际执行情况看，仍有全额、差额、自收自支和企业化管理之分，问题是近年来我们一味强调了源头治理和“收支两条线”，将一部分经费自给事业单位的收入纳入了“收支两条线”管理，特别是将一些通过市场获取的收入纳入“收支两条线”管理，既影响单位创收的积极性，容易再回到吃“大锅饭”的时代，也不符合事业单位改革基本方向。

针对上述存在的问题，我市近年来逐步加大了对事业单位改革的力度，主要表现在以下几方面：

一是对原纳入事业单位管理的中介机构和大部分科研院所实行改制，使之完全走向了市场。

我市2003年出台的厦委办[2003]34号文件对事业单位改制作了明确的规范，促进了我市事业单位改制工作的深入开展。

据统计，全市已有32家律师、审计等中介机构、科研院所以及污水处理厂等单位完成了改制，仅通过改制就减少了事业编制1896名。

因此，事业单位改制是解决机构人员庞大的最主要的手段。

二是对部分机构职能重叠的事业单位进行了必要的整合，撤消立刻一些职能不存在的机构。

由于我市事业单位机构过于庞大，因而在机构的设置上必然存在职责重叠、交叉的现象。

近年来，我市不断加大对事业单位整合的力度，对职责相近、职能重叠的事业单位进行了必要的整合，对职能不存在的事业单位给予撤消。

例如，市演出管理处、科技交流中心、环卫综合处理厂、华夏少儿中心、护林大队、花卉生产处等单位就已撤消，据统计，近年来我市已完成整合或撤消的事业单位就达117个

三是对事业单位在经费体制上进行了必要的改革。

根据事业单位主要是为社会提供服务的特点，我市对事业单位的经费体制进行了必要的改革。

一是与市编办配合，对事业单位的经费管理体制进行了重新核定，一部分原属财政核拨经费的单位转为核拨补助；

一些具备通过市场获得收益的单位改为自收自支。

此外，即使是对财政核拨补助的单位，我们也根据其收入情况及时调整财政补助金额。

据统计，近年来由全额转为差额或自收自支的事业单位就有56个。

二是对一部分事业在经费安排上实行了管干分离的制度，即与市编办配合，对事业单位的人员按管理层和作业层进行划分并确定比例，对少部分管理层按定额标准安排经费；

对大部分作业层人员按工作项目安排经费，不再按定额安排经费。

目前，政园林系统的绝大部分事业单位都实行了管干分离的制度，使这部分单位的经费管理制度更加科学、合理，既减少了财政支出，更为重要的是为事业单位改革的深化打下了良好的基础。

但是，虽然我市在事业单位改革的问题取得了一定的进展，但从目前事业单位总体情况看，我市对事业单位改革的总体思路仍不十分清晰，改革进展的步伐不大，事业单位存在的一些深层次的问题没有得到根本性的解决，特别是事业单位机构和人员过多，干管分离不才彻底以及职责不清、交叉重叠等问题仍没有得到根本性的解决，因此当前事业单位改革的任务仍十分艰巨。

二、对今后我市事业单位改革的总体思路

针对我市事业单位的现状和存在的问题，我们认为今后改革的基本原则合和只能总体思路总的来说是要按照党的十六大提出的“按照政事分开的原则，加快事业单位改革”的要求，加大改革的力度，彻底解决政事不分、“事业单位机关化”等问题，使事业单位真正成为社会公共服务机构。

1、对现有事业单位按职能和所提供的服务进行科学的分类

对事业单位实行科学的分类是当前事业单位改革所必须的重要基础和前提条件。

只要实行了科学的分类管理，改革的思路才能进一步的清晰化。

过去我市对事业单位主要是在经费渠道方面按照全额、差额、自收自支或企业化管理进行区分，但没有建立按职能和所提供的服务进行分类的机制，这是造成目前事业单位数量多、职能重叠交叉的一个重要原因，因此从全市事业单位的情况看首先是要实行科学的分类，其基本思路是根据现有事业单位的功能，坚持政事分开、事企分开，明确不同事业单位的举办宗旨并制定不同的配套政策。

目前行使行政管理职能的事业单位应根据情况逐步转为机关；

从事经营活动的事业单位应划分若干类别，实施相应的改革和管理。

改革完成后，只有从事公益活动、为社会提供公共服务产品的事业单位保留事业单位序列。

（1）行政管理类。

以事业单位名义，实际上承担的是政府行政管理职能的单位，如果教育督导、档案、知识产权管理等单位，应根据具体单位的实际情况，或列入行政机构序列，或与现有行政机构整合。

（2）公益性事业单位

对于公益性事业单位可按向社会提供公益性产品和服务的具体情况再具体分类：

A、公益一类。

主要是指纯粹为满足社会公共需要，提供公益产品，涉及公众基本利益和为社会公众提供普遍服务的单位。

这部分单位由政府举办，不具备有偿经营、自我发展的能力，没有或基本收入来源，需要国家提供财政支持。

如义务教育、疾病预防机构、基础科研机构、社会科学研究机构、环境保护机构以及图书馆、博物馆等。

这部分单位的业务活动的目标和内容一般由国家确定，一般不得从事经营性活动，所需经费主要由国家财政予以保障。

B、公益二类。

这类事业单位主要是指承担国家允许、提倡和鼓励发展的公益性事业任务，并可通过市场进行一定的有偿服务，需要国家提供定额或定项补助事业单位。

如普通高校、高中阶段教育机构，非赢利医疗保健机构以及艺术表演机构、体育设施机构等。

这类事业单位根据国家确定的公益目标，自主开展相关业务活动，并依法取得服务收入和开展相关经营活动。

这部分单位所需的经费可根据不同情况由财政给予一定补助。

C、公益三类。

这类单位主要是包括中介服务类和开发服务类。

中介服务类的事业单位是指依靠自身的知识优势，有一定的营利性质或以营利为目的，为社会提供中介事务服务的事业机构，如人才交流、公证机构等。

开发服务类事业单位主要是指利用自身知识优势，从事非基础性公益服务，这类服务具有一定的竞争性和以营利为目的，可基本通过市场配制资源。

这类单位，主要是政府通过政策引导、制定行为规则，实施资格认证和市场准入等方式进行进管理，在人事、收入分配方式、服务价格等方面参照企业的管理模式运营，这类事业单位的经费完全自理，并可以用事业单位法人登记取代现行的机构编制行政审批。

（3）从事经营活动的事业单位。

从功能上看，这类事业单位已不具备事业属性，主要是从事以营利为目的的生产经营活动，因此应无条件转制为企业，依法办理事业单位注销登记，使其完全由市场配置资源，成为市场竞争的主体单位。

以上述分类为原则，我市目前事业单位改革的主要和基本模式如下：

教育系统事业单位。

教育系统事业单位是我市事业单位的重要组成部分。

据统计，全市教育系统事业单位498个占全市事业单位的37%，编制数21267人，占全市事业单位编制的51%。

其中，市本级教育系统事业单位37个，占市本级事业单位机构数的13%，人员编制4906人，占市本级事业单位编制的27%。

从教育系统事业单位情况看，我们认为需要解决的主要是如下两个问题：

一是按新修订的义务教育法有关义务教育经费必须单列的规定，义务教育和非义务教育在学校机构的设置上应实行分设，并对其制定和实施不同的政策。

对义务教育所需的经费政府要给予充分的保证。

二是对公办的非义务教育学校要在体制上改变完全要由财政核拨的方式，鼓励社会力量参与非义务教育的办学并获得相应的回报。

科学系统事业单位。

目前我市科学系统事业单位有15家，其中全额事业单位10家，其他均为自收自支或企业化管理单位。

从我市的实际情况看，科学系统事业单位改革的目的在于一是积极推进科研成果的转化，将科研与市场紧密地结合起来。

因此就必须促使科研院所的研究与市场紧密结合起来，对大部分如设计院等一般性的院所实行改制是当前科研事业单位改革行之有效的办法。

对这部分事业单位改制可以实现一步到位，既可以改为国有企业，也可以改为非国有企业，从我市的实践看，改为非国有企业是一种比较彻底的改制方式，在今后科研事业单位的改革中要继续推广。

文化系统事业单位。

文化系统事业单位的改革是我市当前面临的一项十分紧迫的任务。

按照党中央、国务院关于深化文化体制改革有关以推进经营性文化单位转企改制为重点，着力培育新型文化市场主体要求，结合我市实际，我们认为文化系统事业单位改革当前应从以下几方面着手：

一是细化分类，明确需保留事业体制的部门和单位。

从我市的实际情况看，图书馆、博物馆、群艺馆、美术馆要作为公益性事业单位管理；

广电集团、南音等体现地方特色和对台文化交流的艺术剧团、社会科学研究机构等可以保留事业体制，由国家给予一定的扶持；

各类影剧院、出版、文化经营中介等要转制为企业。

需要说明的是，文化系统事业单位改革因涉及到意识形态方面的问题，即使是改制为企业必须确保国有文化资本占主导地位，不能简单地改制为非国有企业。

市政园林系统事业单位。

市政园林系统事业单位也是我市当前事业单位改革的重点。

从我市的事业单位的情况看，市政园林系统当前急需解决的主要是以下几个问题：

一是要减少事业单位机构的设置数量。

长期以来，市政园林系统事业单位的数量比较多，对于经营性的事业单位应撤消事业体制；

对公益性事业单位也要根据具体情况进行必要的整合。

从上述要求出发，环卫综合处理厂、市政建设开发总公司、花卉生产处等经营性单位要撤消事业体制；

对职能已不存在的护林大队等事业单位也不能再保留事业体制；

对涉及开放式公园已经绿地养护等公益性事业单位，要对机构进行整合，大幅度压缩机构数量；

对园林设计院等研究设计单位要按照我市对科研院所改制的政策进行改制。

综合上述改革思路，我们认为其中最核心就是要解决事业单位通过改革走向市场的问题。

在这个问题上财政部门应该发挥更加积极主动的作用来推动这一改革的进程。

从这个角度出发，我们认为当前财政在事业单位改革的问题上要着重解决以下几方面问题：

一是关于事业单位的收入性质界定问题。

这个问题实际上长期以来困扰事业单位改革的老问题。

过去，无论是我市制定的“非转经”政策也好，还是执行“收支两条线”管理政策也好，都是着眼于“源头治理”，对事业单位统的过死，管的过细，尤其是在收入问题上，主要都是着眼于上缴，这不利于事业单位的改革。

从我市事业单位收入的主要构成情况看，一类是行政事业性收费，另一列类是经营服务性收费。

对行政事业性收费按照规定要纳入“收支两条线”管理，但问题前几年按省财政厅、省监察厅的文件规定，通过市场所获取的经营服务性收入也要实行“收支两条线”管理。

由于这部分事业单位收入上缴后支出需由财政部门核拨，有的甚至是纳入预算管理，这就失去了事业单位改革的基础。

要加快推进事业单位改革的进程，首先就必须严格按照国务院国发[1996]29号文件精神对现有事业单位的收入结构进行认真的分析和分类，严格区分收入是通过市场获取还是通过政府行政手段获取的界限，对通过政府行政手段获取的收入要继续按规定实行“收支两条线”管理，但对于通过市场获取的收入，要按照市场规则办事，不能以“源头治理”为由一律要求上缴。

从这个角度出发，对收入来源于市场并基本可以满足支出需要的事业单位原则上要给予改制为企业，即使是对尚不具备改制条件的事业单位，凡在政策允许范围内可通过市场获取收入，要改变预算资金的核拨体制，由财政核拨改为财政核补。

二是关于搞活事业单位内部收入分配机制问题。

事业单位收入界定的问题解决后，必须解决事业单位的收入分配问题。

长期以来，我们对事业单位的收入分配政策基本上都是参照党政机关执行的，基本上没有形成一个不同于机关的收入分配机制，这也是阻碍事业单位改革进程的一个重要方面。

我们认为，从现行财务制度上看，就事业单位与党政机关的区别而言，事业单位是允许有经营性收入，而党政机关则不允许从事经营活动，既然事业单位允许从事一定范围的经营活动，则通过市场所获取的收益应该允许事业单位按照企业的规则进行分配。

目前我们对事业单位的收入分配基本上参照党政机关的做法是不利于事业单位改革的。

如果“机关有，事业单位也要有”的观念没有改变，事业单位改革是改不下去的。

我们认为，目前除了少数参照公务员执行的事业单位外，其余事业单位在主要是通过市场所获取的收入，都应该原则上允许事业单位在效率优先、兼顾公平的前提下自主进行分配，不宜乱扣“滥发奖金、补贴”的帽子。

也只有这样，事业单位才能走出一条有别于公务员的收入分配机制和收入增长机制的新路子，这也是为事业单位的改革奠定基础的一个重要方面。

三是关于预算管理问题。

长期以来，我们对事业单位的预算管理基本上是采取与党政机关同样的预算管理制度，即基本上是按照人员经费、公用经费和专项经费的模式编制预算。

既然党政机关与事业单位存在着本质上的差别，因此对事业单位的预算编制应该制定并采取不同于党政机关的预算编制方式，这是推进事业单位改革必须解决的一个重要问题。

我们认为，在对事业单位预算管理问题上，首先要从预算管理入手，当前着重做好以下几方面工作：

一是在对事业单位实行科学分类的基础上，对现阶段仍存在的少数管理类事业单位，可以按照党政机关的模式进行管理；

二是其他事业单位，可以在目前已实行“管干分离”的基础上更进一步，即根据为社会所提供公益性服务的量化指标来编制预算。

例如，我局目前对环卫处的垃圾处理是按照垃圾吨处理量核定经费，对涉及垃圾处理人员经费全部纳入了吨垃圾处理经费，不再核定人员经费和公用经费，这体现对事业单位预算管理的科学和进步。

因此，我们建议凡可以将为社会提供公益性服务进行量化的事业单位在预算编制问题上应该按量核定经费预算，不宜再按老的做法具体划分人员经费和公用经费，从预算管理的角度为事业单位的改革创造条件。

除了在对事业单位预算编制问题上要实行必要的改革外，在其他涉及预算的问题也要更新和创新思维观念，主要是要解决对有关专项经费使用的政策规定问题。

目前我们对事业单位仍安排了相当大部分的专项经费，有的属设备购置，也有的属日常管理和维护。

按照目前的政策规定，专项经费是不能用于人员支出的，但这一规定也基本上是沿用了对党政机关预算管理的做法。

从我市事业单位目前的情况看，我们安排的一些专项经费事业单位自身的技术能力等条件是可以完成的，但现有的政策规定确一定要求招标。

如果其他单位投标成功，所获得收入一部分也是要养人的，我们设想，如果事业单位自身具备一定的能力，项目所需的各项支出经审核中心审核后，由事业单位自身来完成，并从中开支合理的人员经费，一则可以减少财政人员方面的支出，二是体现了我们对事业单位的预算管理从“养人为主到项目为主”的转变。

四是关于事业的资产管理问题。

事业单位资产管理问题实际上与收入性质的界定问题有着十分密切的关系，主要是要解决事业单位单位的资产能否用于经营问题。

长期以来，我们在对事业单位资产能否用于经营在政策上实际上采取的是不鼓励的态度，包括对事业单位资产用于经营出台过缴纳资产占用费的规定以及收入实行“收支两条线”等，都体现了我们对事业单位资产用于经营的不鼓励态度。

我们认为，如果事业单位在政策允许的范围内可以从事经营活动，则事业单位的资产同样也是可以用于经营，否则事业单位的经营、创收等问题就是一句空话。

但是，从财政管理的角度来看，我们认为当前需要对事业单位的资产继续必要的分配，哪些是可用于经营的，哪些是不能用于经营的，对可以经营的资产所获取的收入，哪些应该上缴，哪些可以由事业单位自主进行分配等。

从这个角度出发，作为推进事业单位改革的配套政策，当前应尽快完善事业单位资产管理办法，使事业单位在资产管理上走出一条不同于党政机关的新路子。