企业实施全面预算管理存在的问题及对策Word文档格式.docx
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全面预算管理的核心在于“全面”二字，它具有全额、全程、全员的特点。
“全额”是指预算金额的总体性，不仅包括财务预算，还包括业务预算、
筹资预算和资本预算；
不仅关注日常经营活动，还关注投资和资本运营活动。
“全程”是指预算管理流程的全程化，即不能仅停留在预算指标的下达、
预算的编制和汇总上，更重要的是要通过预算的执行和监控、预算的分析和调
整、预算的考核与评价，真正发挥预算管理的权威性和对经营活动的指导作用。
“全员”是指预算过程的全员发动，包括两层含义，一层是指“预算目标”
的层层分解，人人肩上有责任，每一个参与者都要建立“成本”，“效益”意
识；
另一层是指企业资源在各部门间的协调和科学配置的过程。
（二）全面预算管理的基本内容与组织体系
1.全面预算管理的基本内容
全面经营预算的基本内容：
以生产企业为例。
全面经营预算主要由两部分
构成：
一是有关生产经营活动的预算；
二是有关财务状况的经营成果方面的预
算，成本及费用预算等。
这类预算涉及企业未来一定期间（预算期）的收入，
成本和利润，使整个经营预算的重要组成部分。
有关财务状况和经营成果方面
的预算也叫财务预算，主要包括现金预算、预计资产负债表、预计损益表和预
计现金流量表等。
这类预算涉及企业未来一定期间（预算期）的财务收支、财
务成果、财务状况和资产、负债、所有者权益的增减变动情况与结果，是企业
全面经营预算中不可缺少的另一组成部分，预算的具体内容因企业不同而略有
差异，但作为一个完整的预算体系通常是由销售预算、生产预算、直接材料预
算、直接人工预算、制造费用预算、产品成本预算、销售及管理费用预算、资
本支出预算、其他（零星）现金收支预算、现金预算、预计资产负债表、预计
损益表和预计现金流量表等。
2.全面预算管理的组织体系
预算组织体系是由预算的管理机构与预算的执行机构以及它们各自下辖的
分支机构组成。
所谓预算管理组织是指负责预算编制、审定、监督、协调、控
制与信息反馈、业绩考核的预算组织体系，包括董事会期预算管理委员会两个
基本层次，在预算管理委员会下进一步设置预算编制机构，预算监督机构，预
算协调机构和预算信息反馈机构等具体办事机构。
预算执行组织是预算的执行
机构，以及预算目标执行的责任主体。
二、我国企业实施全面预算管理存在的问题
近年来，全面预算管理这种现代管理模式的理论方法和成功经验日益被我
国企业所重视和接受，特别是大中型工商企业集团纷纷把全面预算管理当作企
业加强集权管理，实现集团公司对分公司内部控制的重要手段和作为开展集团
化管理的突破口。
但在实际工作中，则于我国处于现代企业制度的建立阶段，
在全面预算管理的推进中存在着一些认识和实务上的误区和盲区，其科学性和
合理性有待改进，比如预算管理与企业战略脱节、缺乏预算管理组织体系保障、
在预算控制和考评等方面都未给予应有的重视等等，使得这项工作达不到预期
效果。
我国企业实施全面预算管理存在的问题具体表现在：
（一）观念落后、认识误区导致全面预算执行效果不佳
我国从计划经济转为市场经济虽已有多年的历史了，但人们的观念深处仍
然滞留计划经济的影子，尤其是一些国有企业的员工，人员素质普遍较低，观
念落后，对全面预算认识不正确，对全面预算不够重视，认为预算不过是一种
数字游戏，许多的预算指标就如同以前的计划任务一样。
不能真实地反映企业
的战略目标，不具有实际的指导意义，从而在执行预算的过程中消积应付，导
致全面预算的执行不利。
目前，我国企业对预算管理的作用还存在许多错误认
识，有些人尤其是部门经理认为预算是争夺资源的工具；
有些人把预算管理当
作升迁的手段，编制的预算讨好上级却不符合实际；
一些企业由于预算管理失
败就以为预算无用，只是摆设而已，在以后的工作中持消极态度；
有些人认为
全面预算是财务部门的事情，跟自己不搭界，等等。
这些观念和认识都是对全
面预算管理的曲解。
（二）全面预算缺乏企业战略导向性，预算目标短期化
目前，许多企业并没有认识到企业战略的重要性，公司战略目标的制定、
战略选择与决策流于形式，公司核心竞争能力培育和公司远景预测止步不前。
在没有制定公司战略的前提下编制全面预算，就会导致注重短期经济活动，忽
视长期经营目标，使短期的预算指标与未来长期的公司发展战略和规划相互冲
突，各期编制的预算指标衔接性差，全面预算管理常常处于本末倒置的状态，
难以取得预期的效果。
事实上，全面预算管理是企业战略实施的保障与支持系统。
战略管理在任
何一个现代企业都应该居于核心地位。
其他的系统管理都要服从，支持企业战
略的需要。
缺乏战略引导性的预算是没有灵魂的预算，难以提升企业的核心竞
争力和企业价值；
而没有预算支撑的战略是不具操作性的空洞的战略。
预算对
战略实施非常重要，因为预算是配置资源的具体计划，是监测业务运行的过程，
是其向实现长期战略目标推进的工具，是考核业绩的重要尺度。
（三）全面预算的实施缺乏一套完整、有效的组织体系支持
全面预算管理工作能否做好，主要依赖组织的保证。
企业的组织结构是实
现企业经营战略目标的基础和保证，也是全面预算管理得以实施的载体，犹如
人体的骨架，在企业管理中起到支撑的作用。
企业作为一个组织客体，必须不
断调整自身结构，在发展过程中不断适应种种环境变化的需要，相应的，以组
织结构为基础的全面预算管理方法和程序也应做出相应的调整。
各级企业领导
都要融入预算管理，要选择专业人才来组织和控制预算管理。
但我国企业在全
面预算管理过程中，普遍存在缺乏全面预算管理组织体系保障的问题。
一方面
中国尚有部分企业未设置专门的全面预算管理机构，从总体上看，在我国由专
门的预算机构做出预算决策的企业不多，而其余的企业或是由总经理做出，或
是由财务部门做出。
另一方面，由于全面预算是在财务收支预算基础上的延伸
和发展，以至于很多人都认为预算是财务行为，应由财务部门负责预算的制定
和控制，许多企业的生产。
销售等基层业务部门并不参加预算的编制过程，这
就进一步削弱了预算的科学性和权威性，造成企业预算的软约束，使预算，缺
乏可操作性；
而且即便预算不脱离实际，没有基层业务人员的参与，在预算执
行过程中也会遇到很大的阻力。
此外，许多企业集团除了存在单一法人企业在
全面预算管理中所存在的问题外，还由于多级法人架构下组织机构的层次复杂
和庞大，使得预算管理难以体现在母子公司多级关联管理关系，造成信息传递
缺乏效率，管理协调难度增加，使得全面预算管理得不到贯彻执行。
（四）全面预算松弛，预算指标有效性差
全面预算强调的是系统化、战略化、人本化。
需要将企业的资源、业务、
资金、人才、信息进行整合，高度的作业协调、资源有效的配置、战略驱动式
的业绩。
打造出一种合力，涉及企业的各个部门、各个岗位。
全面预算体现的
是一种“集权下的分权制度”，根据企业战略目标，将责任和权利进行划分，
层层落实分解。
根据各部门各岗位的需求，对企业内的资源进行合理配置，并
对执行过程进行监控和信息反馈。
战略驱动式的业绩评价考核的是每一个部门、
每一位员工对企业的贡献大小，以此来决定他们从企业所获得利益的大小。
相
应的以每一个部门、每一位员工的一定预算考核指标作为基础来衡量，做到
“人人肩上有指标，项项指标连收入。
而我们现有的企业大多”全面预算“不
够”全面“，从总体上看编制管理费用预算、销售费用预算的企业比较多，而
编制业务预算、资本预算的比较少。
没有将企业中各种责任中心划分清楚，各
负其责，责、权、利相结合，导致部门间协调不够，员工积极性不高，企业经
营效率不高，收益低下。
预算松弛表现为蓄意夸大业务活动预计耗用的资源量及作业难度或蓄意压
缩业务活动预计产出水平。
产生预算松弛的诱因或是管理者通过压低产出预算
指标，使实际业绩增大以谋取较高的奖励性报酬，争取升迁机会；
或是通过编
制有足够弹性的预算指标，防止经营不确定性导致无法完成预算的风险：
或是
通过提高资源耗用预算目标，争夺有限的稀缺资源，降低本部门完成全面预算
指标的难度。
无论何种形式的预算松弛都会对公司的经营产生不利。
表现在：
其一，预
算松弛使公司的稀缺资源过多地流向制造预算松弛的部门，造成资源的不合理
分配。
其二，预算松弛使各部门之间传递的信息有很大的水分，导致公司内部
各部门缺乏互相信任。
同时失真的内部信息在公司内部传递时，会误导决策部
门决策失误。
其三，松弛的全面预算使控制标准过宽，妨碍全面预算差异分析，
掩盖了公司经营中存在的问题。
其四，预算松弛使公司业绩虚增，缺乏客观、
公正性。
同时，实施基于完成全面预算目标的激励方案时，公司为预算松弛这
种“数字魔术”付酬，激励的效果适得其反。
（五）预算执行者强调业务的特殊性而使预算控制不力
在预算执行过程中，出于各种不同的目的，预算执行者会强调自己业务的
特殊性。
比如因环境变化、市场波动等而批判“预算太死板”、“计划赶不上
变化”，从而使预算方案和指标不能坚持执行，经营业务和财务收支还是十分
随意，导致预算管理虎头蛇尾。
因此，在预算的执行过程中，必须贯彻“刚性
原则”，同时要考虑环境变化、或有事项、业务流程的结构性变化对预算执行
的影响。
而且按照严格的程序进行预算调整，对例外事项进行管理，才能保证
预算的准确性和预算控制的有效性。
（六）预算管理相应的控制和业绩评价机制不健全
目前，我国企业在全面预算管理中普遍存在重编制、轻执行的现象，在预
算编制过程中大都有企业集团职能部门和各级下属机构参与，而在对预算执行
进行跟踪调查和预算控制时，其涉及面就明显缩小，这说明企业对预算的执行
并未给予足够的重视。
由于很多企业集团尚未建立完善的预算管理网络和科学
的管理程序，缺乏严格的监督制度，执行的随意性很大。
实际中经常出现项目
资金互相挪用，投资与成本随意调节，寅吃卯粮，造成编制的预算与执行的结
果偏差很大。
在分析预算执行情况时，仅将预算值与执行情况进行简单的比例
计算，而没有对预算差异进行深入的、定量的分析，难以确定预算差异产生的
原因，无法把预算执行情况与企业经营状况有机地联系在一起。
而且，预算调
整权力也没有相应的制衡机制，预算形同虚设。
超预算或无预算的项目可能因
为预算调整权的滥用而照样开展，预算对实际行为的预控作用严重受损，严重
影响管理水平的发挥。
相当多的企业在业绩评价环节上出现问题。
其主要原因
就是奖惩制度不合理，导致业绩评价不公平、不客观，从而挫伤员工的积极性，
使他们不认同预算管理，最终导致预算管理失败。
预算应成为一个系统的过程，
对它的编制、执行、监控和调整都应给予重视，忽略其中任何一个环节都将影
响预算作用的发挥。
同时，由于缺乏相应的预算考评制度，造成预算不能成为
企业的硬约束，使预算失去其应有的权威性和严肃性。
由于上级管理部门一般
只在年终考核预算总体指标，又未形成定期或不定期的预算反馈制度，责任不
明确，成本控制的具体指标难以落到实处。
对预算工作富有成效的单位和个人
没有相应的激励措施，对实际发生的预算内浪费严重或资金挪用、突击花钱等
问题的违规单位或个人缺乏必要的处罚手段，影响了预算管理工作的深入开展。
三、解决对策
全面预算管理的制约因素，全面预算管理工作还有必要不断改进和完善，
为此需要在以下几点注意加强控制：
（一）树立正确、科学的全面预算管理理念
企业集团要有效实施全面预算管理，首先要树立正确，科学的理念，即全
面预算管理是一种使企业资源取得最佳生产率和获利率的管理模式。
这种模式
的基础是公司治理结构，起点是企业的发展战略，核心是企业经营管理的全过
程。
因此，全面预算管理是一种以人为本的集成式管理。
它的核心职能就在于
对企业的业务流、资金流、信息流和人力资源进行全面整合，通过对财和物的
运行方式――资金流和业务流进行事前的规划，并将其按照职权范围落实到相．
应的责任人身上，从而实现三者的统一。
再将业务体系和数量价值体系整合到
信息体系中。
实现企业运行和管理的高度信息共享化，进而实现“四流”的高
效合一。
在预算管理的流程上，预算管理作为一种全面管理行为，必须由公司
的最高管理层进行组织和指挥，由各级业务及其他专业管理部门来编制并执行
（二）注重发挥全面预算管理与企业整体战略的协同效应
在全面预算管理的实施过程中，企业应该对全面预算管理与企业整体发展
战略的辨证关系有科学的认识。
要实现企业战略与预算管理的对接，必须明确
两个问题：
其一，企业战略必须是具有指导性和可操作性的。
如果战略只是一
种口号、一种文化，公司战略就不具有指导作用；
其二，企业战略与企业预算
间的连接关系必须是清晰的。
它要求企业战略能演绎出子公司竞争战略和总部
资源分配战略，同时能对下属于公司的年度经营计划和预算体制具有明确的指
导性，具体表现在：
企业战略决定年度预算导向和预算主指标。
具体来说，规模扩张型战略，
其导向更侧重于市场占有率或销售增长率等指标；
而成熟型企业的预算导向及
年度预算编制起点则更强调利润及其实现，并以资产报酬率、资本报酬率、产
品毛利率、息税前利润及其增长率等作为具体目标确定的对象。
企业战略决定年度预算目标。
企业战略方向及预算目标导向明确后，企业
战略还必须为年度预算目标的初步确定提供支持。
预算目标可采用标杆法、持
续改善法、创新性持续改进法等方法来确定。
企业战略确定预算控制边界。
预算控制不可能涵盖企业集团的方方面面，
所以集团总部在确定预算控制时，都会将预算控制置于重点企业或部门，而对
于非重点企业或部门，预算管理可能采用较为租放的政策。
企业战略与预算间是一种互动关系。
战略决定预算，预算支持和修正战略。
具体地说，作为一个企业，应该形成自己明确的发展战略目标，并且能将这种
全局性的和战略性的规划在企业中分解为不同的阶段性目标。
企业的全面预算
管理应该基于企业当期所处的战略目标阶段来制定和实施。
事实上，全面预算
管理与战略目标本身具有较好的协调性，两者都是对事物后续发展的计划和先
期安排，但预算的安排具有短期性，而战略则更多地表现为一种长期行动，因
此，企业如果能将这两者配合好就能够实现企业价值的最大化目标。
（三）构建科学合理的多层级预算管理组织体系
在我国很多企业的预算管理都存在一个问题，那就是企业的全面预算主要
是在企业的中高层开展和执行，企业的基层单位和基层员工对其了解和参与程
度不够，随着我国现代化企业制度改革的深入，大多数企业都衽集团化管理，
多层级的法人架构必然要求建立相互关联的多层级预算管理组织体系。
多层级
的预算管理组织体系具体包括：
股东大会、董事会及下属预算管理委员会和预．
算工作组，三者各司其职，共同完成全面预算管理工作。
其中，股东大会是预
算的审批机构；
董事会及下属预算管理委员会是全面预算管理的决策机构，负
责根据公司发展战略的要求，审查批准整个公司的预算方案，协调预算的编制、
调整、执行、分析和考核；
预算工作组是日常管理和决策执行组织；
各责任中
心则是具体预算的执行机构。
子公司和参股公司分别设立独立的预算管理委员
会，负责组织编制和审查批准本企业预算方案，并协调预算的调整、执行、分
析和考核。
再在次一级层次的公司中设立预算管理部门，负责组织编制和审查
批准本企业预算方案，并协调预算的调整。
执行、分析和考核。
依此类推，直
至公司内所有层级的法人企业都设立相应的全面预算机构。
（四）采用联合确定基数法解决预算松弛问题，预算编制兼顾刚性与弹性
原则
人是全面预算的制定者、全面预算信息的利用者，全面预算的执行者，也
是全面预算制度的被考核者。
因此，全面预算管理工作应贯彻“以人为本，关
注预算道德”的理念，从员工的价值观念上减少预算松弛的做法。
当然，解决
预算松弛的根本途径还必须针对全面预算制定过程中出现的信息不对称和过分
强调本单位或部门利益等根源性问题。
为此，2000年国家级有突出贡献的中青
年专家、杭州商学院院长胡祖光教授在完成的国家自然科学基金课题“不对称
信息下的委托代理理论研究”中，提出了一种全新的确定基数的“联合基数法
理论”，将“联合基数法理论”引入预算管理工作可以在一定程度上解决上述
的问题。
所谓“联合确定基数法”，即让下级自己定一个能完成的利润基数，
在这个基数的基础上按这个基数的90％确认为正式的预算基数。
超过预算基数
的利润，全部归下级作为奖励。
在年终对年初预算数和年终实际完成数进行比
较，如果年初预算数小于年终实际完成数，要按差距的95％对下级进行罚款。
例如：
营销部本来有能力完成1000万的销售收入，却只做了700万的预算，那
么其他部门只会根据700万的销售预算作出自己相应的预算，而营销部实际完
成了1000万的销售收入，那么其他部门不得不相应增加自己的预算，但是实际
上由于准备不足或出于自己部门的利益，其他部门往往不会随便受营销部的追
加预算，造成企业发生了不应发生的损失，而且容易导致部门间的矛盾，使工
作无法正常进行。
从实践上看，联合确定基数法在一些公司应用后取得明显成
效，在解决预算松弛、提高全面预算指标有效性方面具有一定的先进性和实用
性。
同时在全面预算的编制和执行过程中必须强调全面预算的刚性原则。
当然
贯彻预算的刚性原则并不是不考虑全面预算环境的变化、公司业务流程结构的
变化和外部市场变化对预算指标的影向，而是按照严格的程序对全面预算进行
调整，对例外事项进行管理，以保证全面预算的准确性和预算控制的有效性。
全面预算管理工作中，企业应有意识地建立预算的全员参与机制。
（五）建立严格而完善的预算执行与控制体系
完善的预算执行与控制体系的主要内容主要是企业应当及时将各业务机构
及所属各级企业重点财务预算指标进行层层分解。
各预算执行单位则应当将分．
解下达的年度财务预算指标细化为季度、月度预算，层层落实财务预算执行责
任。
同时，企业要严格执行经核定的年度财务预算，切实加强投资、融资、担
保、资金调度、物资采购以及产品销售等重大事项以及成本费用预算执行情况
的跟踪和监督，明确超预算资金追加审批程序和权限，并应对财务预算的具体
执行情况进行跟踪监测，及时分析预算执行差异的原因，以采取相应的解决措
施。
我们在预算的执行与控制上还必须注意，在后续的预算管理过程中，应在
预算的执行与控制环节下功夫。
首先，各单位和部门要严格遵守预算管理流程和制度，不搞特殊，不乱开
口子，使各项预算处在可控状态，保证企业近期目标和战略目标的实现。
预算
管理应该建立起这样一种统一的认识：
预算对事不对人，企业的任何单位和部
门，在预算的编制过程中都可以充分地表达其意见和建议，充分地参与预算编
制的博奕过程，进行充分的讨价还价，但是预算定额标准一经制定，那么，它
就成了铁的命令和制度，任何个人和单位都必须严格遵照执行，不能因为个别
领导和单位的特殊情况就网开一面，从而影响预算的权威性和严肃性。
其次，全面预算管理在抓好事后考核评价工作的同时，应更多地建立起有
关预算管理的监控体系，其中，特别是应建立起完善的预算执行监控体系，对
预算执行过程中的偏差动因进行及早的发现，并在次基础上采取快速的纠偏行
动，而不是等到偏差产生后，进行事后的处置。
企业应在预算管理委员会下面，
设置专业的预算执行与监控部，该部门直接隶属企业的预算管理委员会并对起
负责，专门从事对企业预算执行情况进行监控的工作。
最后，做好企业的预算循环管理与应用工作。
企业的预算以年度预算为主，
企业在每上个年度结束时，应该对上个预算循环进行认真的分析和总结，并在
可能的情况下，建立起企业的预算经验数据库，从而在下个年度预算制定与执
行过程中，力求避免出现上个预算循环中的问题或使该问题得以改善，也就是
说，企业的预算循环应该不断地优化和改进，并且，能在下个预算循环中，重
点监控上个循环中的薄弱环节，从而使企业的预算管理逐步走向完善和良性发
展的轨道。
（六）强化全面预算管理考评环节，完善和创新预算控制评价分析
1.建立关键业绩考核体系，形成责、权、利相结合的机制
建立关键业绩考核体系，就是根据企业全面预算目标，结合各级部门领导
岗位的责、权、利，运用价值分解的原理和目标管理办法，自上而下，把全面
预算目标层层分解，设置关键业绩的具体指标目标，形成用制
升级会员 