经济法村镇银行生存困境与法律制度修正修改稿3文档格式.docx

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在吸取了以往农村金融机构运行失败或低效的教训之上，银监会对村镇银行的设计颇具匠心：

首先将其明确定性为商业银行，以避免重走农信社有名无实、名为合作金融实为商业金融以致不伦不类的老路；

其次，为最大限度激励投资，其门槛甚低规模甚小；

再次，其设立区域、经营区域严格受限，最初只能在县、镇设立，后允许升级到市，不能跨区域吸收存款发放贷款；

此外村镇银行的业务应主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务[2]。

村镇银行从其推出之日起就被各界寄予了重托和厚望，其能否成功助力甚至化解农村金融困局，各界无不翘首期待。

二、村镇银行的发展现状

发展至今，村镇银行已经走过了5年的历程。

短短五年时间，村镇银行实现了数十倍的增长，截至2011年末，全国共组建村镇银行726家[3]，且这一数字还将迅速壮大。

银监会对村镇银行的发展目标预设为2000家，也即凡有条件的县都可以有一家村镇银行。

纵览其5年多的发展进程，彰显出了以下明显特征：

首先，村镇银行发展极为迅速。

短短5年多的时间，村镇银行已经遍布全国，且社会各界投资热情不减，未来发展势头依然迅猛。

农民收入提高，农村城镇化建设以及农村金融市场竞争不充分，这些都使得村镇银行的发展前景被普遍看好。

其次，就投资主体而言，呈现出投资主体多元化，以本地城市商业银行为主导的特点——由本市县区金融机构为主发起行、当地实业机构联合出资组建，是当前村镇银行发起与组建的主要形式。

对于设立村镇银行，外资银行、中小中资银行及民营企业表现出较浓的兴趣，国有大银行则相对冷淡，呈现出外资银行（如汇丰银行、渣打银行、花旗银行等）“趁虚而入”、中小商业银行（如各地城市商业银行）“攻城略地”和国有银行基本“按兵不动”的局面[4]。

再次，就注册资本而言，虽然《村镇银行管理暂行规定》大幅降低了注册资本门槛，注册资本为300万或者100万元人民币，但现实中，除初期的村镇银行注册资本较少外，后续成立的村镇银行注册资本规模都远远超过了该最低限，注册资本近亿元甚至超过亿元的并不在少数。

其四，就村镇银行的控股股东来看，主发起银行绝对控股现象突出。

《村镇银行管理暂行规定》中对主发起银行的持股最低比例规定为20%，但就现实来看，很大一部分的主发起银行的持股比例都超过了50%，居于绝对控股地位。

其五，既有的村镇银行大多设立在县（市）。

就村镇银行所选择的设立区域来看，虽然现行规定在县（市）和乡（镇）均可设立，但就目前所设立的众多村镇银行来看，绝大多数都选择了县（市），只有极个别的村镇银行选择了乡（镇）。

就该点来看，村镇银行，似乎有些名不副实。

村镇银行的建立有助于将城市资金引入农村，将民间资金聚集，为民间资金提供了良性的发展渠道，从而填补农村金融真空化形成的“空洞”，缓解农村融资困境。

与此同时，村镇银行的鲶鱼效应还有利于打破农村金融抑制，改变农村金融市场农村信用社一家垄断的传统格局，加快多元化、竞争性农村金融市场的培育和构建。

三、村镇银行发展中的法律难题

村镇银行的蓬勃发展虽令人振奋，但以客观冷静立场审视之，村镇银行的发展在很多方面并未脱离以往银行的窠臼，且同样染上了以往银行的顽疾。

再之，其自身法律制度设计上的有欠周全，也新添很多新的“病症”。

这些问题不除，后果将很难预计，甚至直接危及其生存。

（一）村镇银行“厌农”明显

　　村镇银行推出的初衷是缓解农村金融排斥，覆盖被主流银行所摈弃的金融服务需求主体。

《村镇银行管理暂行规定》也明确规定，村镇银行应主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务。

然而村镇银行的实际运作并没有完全按照人们的期望前行。

以往主流银行的弊病在村镇银行身上再次复发，唯利性追求之下使《村镇银行管理暂行规定》本就不具可操作性的支农规定形同于无。

在逐利本性和支农性冲突之下，村镇银行毅然选择前者成为常态。

在实际运行中，众多村镇银行无意“高风险、高成本、低收益”的三农业务，将目光放在贷款金额比较大的小企业主及出口企业上，偏离了制度设计的初衷；

部分村镇银行虽面向三农业务，但亦较偏重于向种养大户和农业企业或者担保明确的农户发放贷款，“放大不放小”现象在村镇银行中较为普遍。

村镇银行厌农问题若不解决，很可能使村镇银行的推出“以支农始，以完全商业化终”，农村金融困局求解再次失败。

（二）村镇银行资金短缺严重

资金是银行生存的血液，村镇银行运行以来，资金短缺问题一直困扰制约着村镇银行的发展[5]。

当下村镇银行虽对各类投资主体均予以开放，但主发起银行绝对控股的现实，对单个主体及其关联方投资比例10%的严格上限，被很多企业认为其投资只是为主发起银行的“抬轿”之举，登台唱主角的依然是主发起银行，只能充当配角、绝无可能控股的角色使得很多企业的投资兴趣大减，从而限制了村镇银行的资金来源[6]。

就运行现实而言，村镇银行作为一家并无国家信用担保的新生银行，知名度与信誉度仍然较低，被很多民众认为是“私人老板的银行”，从而持怀疑、警惕态度敬而远之，敢贷不敢存。

而与吸储困难形成鲜明对比的是，农村地区放贷需求极大。

村镇银行的设立，对于农村金融服务长期匮乏的现实来说，无疑是雪中送炭，此况下，村镇银行无疑成为农村资金需求者的救命草，资金需求者纷至沓来。

存款者少，而贷款者众，进一步恶化了村镇银行的资金短缺问题[7]。

（三）主发起银行制度致其股权结构失衡且独立性欠缺

村镇银行主发起人限制为“银行”一直为各方所诟病。

根据现行规定，村镇银行应采取发起方式设立，且应有1家以上境内银行业金融机构作为发起人，其持股不低于20%。

客观而言，主发起银行制度虽具有利于村镇银行专业化运作、强化对村镇银行的监管、增强村镇银行的公信力和信誉度等积极效应，但与此同时也衍生了一系列问题：

因无银行愿充作发起人而致使村镇银行无法设立的情形并不鲜见[8]，而与此相反，产业资本虽然有强烈的投资冲动，但由于没有银行资质而难以发起，从而隐性的将很多民间资本拒之门外。

目前大多数村镇银行均由主发起银行控股，甚至工作人员全是主发起银行的派出人员，导致村镇银行沦为控股银行的“分支机构”或营业网点倾向严重，控股银行直接干预、插手村镇银行业务经营和内部管理现象屡见不鲜，村镇银行的独立性严重受损[9]，而由此衍生的内部人控制、中小股东权利保护、存款人保护等等问题也不能不引起重视。

（四）治理结构简化致风险潜伏

金融业本就是高风险行业，而村镇银行不仅面临着一般银行所面临的风险，还要应对因自身特性和经营环境所带来的特殊风险，如低门槛小规模致使其抗风险能力尤弱，农业弱质性、信用制度缺位、贷款担保制度欠缺致使其信用风险尤其突出，经营的地域性也使其受当地经济影响更为直接即地区经济风险，投资主体限制和存款保险制度缺位更易诱发流动性风险和公众信任风险，从业人员素质限制致使其业务操作风险加大等等，这些都要求村镇银行有着更为完善的内控机制、治理结构等，但当下村镇银行都远未达标。

就治理结构而言，《村镇银行管理暂行规定》中过于简化的治理机构设置，如可只设董事会，在控股股东一股独大的现实面前，难免村镇银行会唯控股银行意志马首是瞻，导致其独立性的丧失和其他股东对村镇银行的经营管理缺乏关心，权力制衡机制的失效也极易损害中小股东和存款人利益，不利于村镇银行的健康发展。

（五）存款人利益保护机制缺位

村镇银行作为独立的企业法人，股东仅以投资额或所持股份为限对村镇银行承担有限责任，且也并无国家信用的隐性担保，村镇银行门槛低规模小，抗风险能力无法与全国性银行相提并论，其破产的可能性极大，而其退出机制如何，存款人利益又如何保护等，现行法律规定并不完善。

我国的银行退出机制和存款保险制度，在学界和实务界已经争议多年，但并无实质性的制度建构，《商业银行法》和《金融机构撤销条例》也只是寥寥数语的象征性规定，可操行性制度的欠缺，使存款人保护陷入了极大的不确定性之中。

而《村镇银行管理暂行规定》中的相关规定，也并没有任何进步。

建国至今，在国家隐性信用担保大伞之下，我国罕见银行破产先例，民众亦无需为此问题担心。

但村镇银行，作为完全民间性质和背景的金融机构，其显然并不享有国家庇护的“特权”而只能自食其力。

如果说在银行不用担心破产发生可能性的过去，存款人保护制度可以敷衍了事一语带过的话，在村镇银行这一新型银行推出后，完善的商业银行市场退出机制和完善的存款人利益保护制度，都亟待构建而不能再拖。

四、对症求解：

村镇银行法律制度的完善

求解农村金融困局本就是复杂的社会系统工程，但科学合理的法律制度无疑是其中重要的推动力。

村镇银行发展中所遭遇的种种困境，虽成因众多，但其中法律制度设计的有欠合理确实是主要成因，故完善相对应的法律制度，方是对症求解之道。

（一）构建制度寻求支农与逐利之平衡

针对村镇银行运行中偏离服务三农的现象，美国《社区再投资法》给了我们良好的经验借鉴。

为解决美国主流金融机构只愿意从中低收入社区的住户、小企业等获取存款，并不愿意在这些社区放贷或投资的倾向[10]，1977年美国颁布了《社区再投资法》，后经多次修订。

在该法案中，其要求参加联邦存款保险体系的几乎所有银行机构等[11]，都必须为其所在的社区提供信贷支持，其中一部分必须贷给社区的中低收人人群，且明确规定金融机构有义务采取持续和积极的步骤以满足当地社区的信用需求[12]。

为实施《社区再投资法》，其还指定专门联邦机构作为执行情况的监督检查机构。

法案对每个监管机构的权、责、目的监管范围、金融机构评估标准、处罚措施等都作出了详细的规定，迫于这种压力，银行逐渐重视对低收入社区的信贷投入。

多年的实践和调查研究表明，《社区再投资法》持续性地、成功地满足了很多低收入者的资金需求，其克服了市场失灵，在很大程度上矫正了贷款歧视，促进了社会公平[13]。

通览《社区再投资法》的制定和实施历程，于我们不乏启示，任何制度要有力实施，其一其规定必须明确具体，具可操作性，其二必须有切实的监管机构和措施保驾护航。

商业性是村镇银行生存和可持续发展无容置疑的前提，支农性是村镇银行得以推出的根本因由，两者不可偏颇。

要医治村镇银行的厌农倾向，必须将当前“村镇银行发放贷款应首先充分满足县域内农户、农业和农村经济发展的需要”这种宣示性、模糊性的规定量化具体化，明确村镇银行涉农贷款的金额、发放笔数、贷款分布和占该机构在当地贷款总额的比例等，构建合理的评估考核体系和激励惩罚机制，并将考核标准作为开设分支机构、兼并其他金融机构（运行良好的村镇银行在其发展过程中，兼并当地的其他金融机构也不是不可能）、加入存款保险及享受相关政策优惠等等的标准，考核达不到要求的要坚决限期整改。

（二）多方筹资求解资金短缺

如前所述，村镇银行在其发展过程中，其吸储能力不佳，备受资金匮乏和公信力较弱的困扰和制约。

全面分析村镇银行可能的筹资途径可知，间接融资的向其他银行举债自然是此路不通，直接融资的上市和发行债券短期内亦不现实，所剩下可能的筹资途径只能是进一步拓宽投资主体范围刺激股东投资，和变革储蓄存款机制从客户处筹集资金，此外别无他途。

除废除掉主发起银行制度，最大限度刺激民间投资之外，笔者认为可尝试的途径有二：

不应将政府投资一概拒之门外，但这种政府投资必须只是暂时性的、缓退性的；

有必要借鉴孟加拉乡村银行的强制贷款者储蓄和投资的模式。

1、政府有节制的投资入股村镇银行

既然村镇银行肩负着支农的政策性公益性重任，帮扶村镇银行走过最初发展的难关，帮助其成长壮大，则相应的也就成了政府义不容辞的责任。

当然鉴于政府在城市商业银行中投资衍生的一系列负面效应，必须以此为鉴，避免再步后尘。

故政府在村镇银行的投资必须节制理性，且随着村镇银行的发展壮大而不断退出，换言之，其角色只能是临危受命，在村镇银行足可自立时则功成身退，类似案例在国外亦非常常见。

在政府投资村镇银行过程中，亦应完全遵循市场规则，摆正自身位置，有所为有所不为。

2、强制贷款者储蓄投资

世界金融史上第一个属于穷人的“草根银行”——孟加拉格莱珉银行因向穷人发放无需担保的贷款并成功实现盈利而享誉世界，它以处于社会最底层的穷人为贷款对象，并保持了多年的盈利记录，实现了扶贫和财务可持续的双重目标。

格莱珉银行的成功证明了不需要慈善，也不需要政府养活，穷人完全可以借助市场的分工合作体系所形成的适当的金融服务摆脱贫穷。

在其一系列富有特色的运作制度中，值得关注的是其强制性储蓄机制。

格莱珉要求借款人购买格莱珉银行的股份：

按照规定，借款人在获得第一笔贷款时，先以贷款的1%购买银行的一份股权，成为银行的股东，并要在存款等业务上对格莱珉银行保持很高的忠诚度；

其次是强化借款人个人的财务管理，要求每个借款人开设个人账户、特别账户和养老账户，对于每个贷款者获得的每笔贷款，都按照贷款额的5%扣除并存入其个人账户。

面对村镇银行发展中遭遇的吸收存款难题，可考虑对孟加拉的这种强制储蓄机制进行移植和借鉴，对贷款人的存款忠诚度做出相应要求，为贷款人开设特别账户，要求借款人将贷款额的一定比例强制性存储，如此则一举多得，既增加了资金来源，也强化了贷款担保。

（三）放开民间资本投资比例，构建完全民有民营银行

事实上，对投资村镇银行的民间资本进行比例限制，反映出了立法层在面对民间资本入股银行业的纠结心态：

一方面要倚重民间资本，一方面又心怀警惕与不信任，担心其动机与风险尤其是关联贷款、内部人控制等风险。

此种犹疑心态之下立法上呈现出了摇摆不定和对民间资本的欲拒还迎。

客观而言，民间资本控股银行确有如监管层所担心之风险，但可以肯定的是只要风险得到良好的控制和管理，民营银行绝非洪水猛兽。

历史上曾执中国金融之牛耳、被誉为我国“现代银行的乡下祖父”的票号，亦完全是民间资本运营，其曾经充当了当时的金融支柱，在历史上留下了浓墨重彩。

民国时期著名的“南三行北四行”亦是完全的民营银行，其也在民国史上书写下了辉煌。

至当代，体制之下虽民营银行虽寥寥可数，但民生银行、浙商银行、平安银行等这些民营银行，亦再次证明了民营银行不仅可能，且可运行稳健。

当然，作为一种制度突破，放开民营银行，工程浩大需要整套的制度相配，一蹴而就一步到位的开放风险过大，谨慎起见当步步为营缓进改革，以小切口为制度突破口，选择改革的切入点层层深入，而这个切入点的选择，村镇银行是最佳的探路石和承载体：

村镇银行为广大农村地区所急需，民间资本投资踊跃，且农村地区和中小城市历来为民间金融活跃之地，故一种绝好的做法是，将村镇银行作为检验民营银行发展和成长成败的一个试点，通过试点中暴露出来的种种弊端和风险，一步步完善相关的制度设计和立法规定，为今后金融领域的大变革夯实根基。

（四）完善村镇银行治理结构

已如前述村镇银行作为商业银行，较之一般公司其有着一系列的特殊性，如其资本结构的高资产负债比，金融业风险的多样性和复杂性，银行体系的脆弱性、传染性和失败的负外部性等。

而有效的公司治理是获得和维持公众对银行体系信任和信心的基础，否则极可能导致市场对银行能力失去信心，由此触发挤兑或流动性危机，所以构建完善的银行公司治理尤其重要。

村镇银行较之大型银行，确系“微型银行”、“袖珍银行”，似乎有简化治理结构的必要。

但实则不然，村镇银行“麻雀虽小”，但亦应“五脏俱全”——从长远来看，随着村镇银行的一步步良性发展，其规模也必将日益增大，其发展范围也必将遍及全国众多乡镇，在这种情况下，自当有更为规范完善的立法，构建科学合理的治理结构，以利于如此庞大数目的村镇银行的稳健发展。

故笔者认为，村镇银行治理结构完善的第一步，首先应该遵从《公司法》和《股份制商业银行公司治理指引》的规定，建立完善的董事会和监事会，并在董事会和监事会中引入代表广大存款人利益的董事和监事，并对其人数最低限加以强制性规定，保证其一定的话语权。

与此同时银行还必须建立和强化存款人代表董事的遴选机制和激励约束机制，并彻底杜绝关系董事、花瓶董事。

尤其应当注意的一点是，在构建村镇银行的治理结构时，一定要注意“形神兼具”，避免其他商业银行“形似”而“神离”的弊病。

村镇银行治理结构运行中，当引以为戒。

（五）先行构建存款人利益保护机制

既有的金融机构，大多有着国家信用或者地方政府信用的隐性支持，而村镇银行作为完全或基本上民间资本投资成立的微型金融机构，国家或地方政府对它们并不担负隐性担保责任，在我国存款保险制度缺位的情况下，储户在选择存款银行时无疑会对村镇银行予以歧视和不信任，故这直接导致了村镇银行吸储困难。

与此同时，完全市场化经营的村镇银行规模小，在激烈的优胜劣汰竞争中，村镇银行的市场退出也将不可避免，而与村镇银行市场退出相伴生的一个问题依然是存款人利益保护问题。

故存款保险制度的建立，也就成了发展村镇银行的必要之举，而现行关于村镇银行的立法中未有丝毫涉及，这可以说是村镇银行制度设计和构建中的一个重大疏漏或者故意回避。

事实上，我国现在奉行的国家隐性存款保险制度终非长久之计，随着银行业商业化改革和运营，隐性存款保险制度必将“显性化”——转化为显性存款保险制度。

但鉴于目前在全国大范围铺开存款保险制度时机并不成熟，故一种折衷可行的做法是，鉴于村镇银行需求存款保险制度的急迫性，以及没有任何历史包袱等因素，不妨借村镇银行的推行之机，将村镇银行作为存款保险制度的试点，对村镇银行先行构建存款保险制度。

如此，将存款保险制度分步进行，一来可以避免存款保险制度一下子全面铺开所可能带来的巨大风险，二来可以积累经验，有助于今后更为完善和完整的存款保险制度设计。

从国际范围来看，分步渐进推行存款保险制度亦有先例：

例如印度存款保险制度建立之初，合作银行和农村地区的银行是被排除在外的。

直到1966年《银行法案》生效，才将合作银行纳入了储备银行的管辖范围；

1968年《存款保险公司法修正案》最终赋予了合作银行同等的参保资格；

1976年《农村地区银行法》才使农村地区银行也具备了参保资格[14]。

参考文献：