学校规章制度的法理分析文档格式.docx

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就现行法律而言，我国《教育法》和《高等教育法》都规定高校的设立应当有组织机构和章程，高校有权依照章程自主管理。

学生在校期间依法遵守学校管理制度。

例如教育法第28条规定，学校及其他教育机构行使下列权利：

（一）按照章程自主管理；

...（六）聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分。

上述法律规定表明，学校作为公务法人制订规章制度既是法律赋予的权利也是其必须履行的法定义务，即学校的自主管理权中必须含有学校内部规章制度的制定权；

学校也必须以制定内部规章制度为其行使自主管理权的一种主要方式，此外，高校按照国家规定具有学位、学历授予权。

这些明显具有行政职权性的事项只能以授权形式得以体现，在一定程度印证了高校内部规则的法律规范延伸性特点，因而应纳入公权力范畴，赋予其法律可诉性。

可见学校的规章制度具有效力来源是我国法律的授权。

2、高校规章制度的制定是学校自主权实现的必要条件

当今的高等教育随着社会的转型、市场机制的引入与国际竞争的加剧，逐步出现由身份向契约、由封闭向开放、由静止向变动、由均质向差异、由单一向复杂的管理模式转变。

如何协调组织机体的效益追求与公益维续间的矛盾，高校自治权成为高校抗拒政府与市场消极因素的利器。

高校自治权法律机理主要源于两种机制的作用：

其一就是直接依法律而形成，是公权力的内部渗透，因而其规则遵守依法而治原则，法有规定才可为；

其二就是法律保障而形成，是私权利自主诉求结果，因而规则遵循与法不相抵触原则，法无禁止即可为。

依此可知，高校内部规章是在外部法规设定前提下高校自治权实现的规范机制，内部规章既要遵循外部法律对其的限定与制约，又要充分彰显高校内部管理活动的基本特点与规律。

借助于内部规章才能实现高校外部规范的宏观指导向微观管理转换的目标，保障高校自治空间，发挥高校自治的社会组织体机能。

依据国家授权理论，高等学校之所以具有制定自治规章的自主权，来源于国家对高等学校自主权的授予。

学校的自治规章是衍生于国家法律的从属性法源，因此，自治规章之所以发生法律效力，必须是通过得到国家的承认和保护而获得和国家法类似的强制力和拘束力。

从现实管理的需要来看，学校拥有包括教师在内的管理自主权，制定本校的规章制度是学校的内部事务，事实上，学校规章制度是学校将法律规定的基本原则与本学校的具体情况相结合的结果，是法律法规内容的具体体现和运用，也是学校管理自主权的实现方式之一。

国家不应也不可能对学校的内部事务进行过多干预，剥夺学校的管理自主权。

同时，学校教职员工在教师聘用合同履行过程中处于从属地位，其权利和义务的实现受学校的支配，制定规章制度既可以使教师的权利和义务明确具体，更具有可操作性，又可以使学校的管理行为规范化，从而排除学校对教师权利义务的任意支配，尤其是防止学校滥用处罚权。

而且，在学校内部，不同教师的权利义务相互关联，在其实现过程中难免发生冲突和矛盾。

制定学校规章制度有利于协调不同教师之间因实现劳动权利义务而产生的冲突和矛盾，有利于在学校内部营造教师实现权利义务的良好秩序。

（二）高校规章制度有效的法律要件

我国法律虽然赋予学校规章制度的法律效力，但对学校规章制度的制定程序、内容、生效条件等要件未做规定，结合司法实践及相关法律规定，

（1）笔者认为。

学校的有效规章制度应遵循原则并具备下列要件：

1、学校规章制度制定的原则

高校规章制度的制定应遵循下列基本原则：

1、合法性原则。

学校规章制度源于法律法规的具体授权，规章制度制定必须依照法律加以设定。

基于合法性原则，学校规章制度必须满足下列要求：

法律保留原则的适用、不得超越上位法规定、不得创设权利与义务、抵触无效等规定等。

2、合理性原则。

学校规章制度是高校基础性自治规范，必须要从实际出发，制订适合自我特色的规范。

基于合理性原则，学校规章制度必须满足下列要求：

从实际出发、遵循教育规律、注重自身特色等。

3、科学性原则。

规章制度作为学校的根本法，是其他规范制订的依据，所以高校规章制度应体现科学特色。

具体要求表现为：

术语规范、内容简明、结构合理、内容真实、注重实效等。

4、正当程序原则。

规范设定应注重主体的民主参与、规范应为人所知晓、处罚程序规范化等要求。

5、禁止歧视性对待原则。

规范设计应贯彻平等原则，坚持以人为本思想。

当然审查事项也应有其限度，例如纯粹的学术性事务的规定、关于规范制定的动机、规范文本的具体形式等就不宜纳入审查的范围之内，否则必会损害到高校自治权。

2、高校规章制度的效力表现

高校规章制度的效力体现为下列几个方面：

1、实体性效力。

学校规章制度一经制订即对高校各主体、高校各项活动产生基本效力，具体可以实化为规章制度的对人、对事、时间与地域几方面的实效。

概括而言，学校规章制度实效就是规章制度适用于高校内部主体（当然包括高校本身）在高校所处地域管辖范围之内，处于在学期间所发生的，涉及高校管理与教学事项的各种活动。

2、程序性效力。

学校规章制度设定高校内部各项组织活动的基本程序，保障各项活动处于公开、公正与公平的程序体系之中，以程序制约权力与保障权益。

3、外部效力。

学校规章制度以自治规范形式对外宣告高校主体法人独立性地位，以规章制度形式保障学校主体的社会参与性活动，并防止政府行政化因素的不良干涉。

4、法律效力。

学校规章制度是高校法规的延伸，是教育法律的另一种载体，具有法律效力。

当涉及到主体权益等重大问题时，应成为法律审查的对象，即应强化章程的可诉性。

3、学校规章制度有效的法律要件

（1）制定主体合法

学校规章制度顾名思义是学校自己制定的规范学校教育学和行政管理的行为准则，有权以学校名义制定规章的主体应当是学校行政单位系统中处于最高层次、对学校的各个组成部分和全体教职员工有权实行全面和统一管理的机构，其他行政管理机构或组织虽然可参与学校规章制度的制定，但无权以学校单位名义分布，不具有学校规章制度的制定主体资格。

同时，已制定的学校规章制度应具有可行性。

可行性源自规范的直接效力性，学校规章制度直接设定学校各项管理活动与教学活动，直接配置权力机制，设定主体权益实现方式。

可行性要求规范设计科学合理、切实可行，具体操作简洁明了。

（2）内容合法

依据法律和章程设定规范。

国家法律与教育法规构成高校基层性规范的外部边界，适用法律保留原则与不抵触原则。

高校章程构成基层性规范的根本依据，规范不能擅自创设权利与义务，注意保持规范的层级关系。

以权利与义务作为其规范内容，排除道德与伦理规范内容。

能够纳入法治视域范围之内的高校规范应仅适用那些能够产生、变更或终止权利与义务关系内容的活动，强调法律适用性。

学校的规章制度也就必须符合我国法律法规及政策规定，学校的规章制度是学校意志的体现，其法律效力来源于国家法律的赋予，并非是学校本身具有的，只有学校的意志与国家意志相一致，学校的意志才可能产生法律效力。

因此合法是学校规章制度具有法律效力的必备要件。

（3）程序合法

学校规章制度的制定过程要有教职员工的参与。

凡是建立教师职工代表大会制度的学校，制订和完善规章制度应经教代会审议通过；

没有建立教职工代表大会制度的，应当征得工会的同意；

没有建立工会的，应当征得教职工代表或半数以上教职工讨论通过。

同时还应公示，公示原则是现代法律法规生效的一个要件，作为学校内部的规章制度更应对其适用的教师公示，未经公示的规章制度，教师无所适从，对教师不具有约束力。

当然，规范设定应注意精简适当，不可事无巨细。

规章制度是高校组织自治化的表征，自治就要彰显主体的自由、民主与开放，所以应留有必要的空间给主体一定自由度，形成自律性机制。

反之，规范的庞杂、浩繁必将为主体设置了另一个制度樊笼。

（三）审查机制的建立高校规章制度合法的重要保障

相对而言，高校章程因其基本内容来自于教育法律的授权，基本内容法定并且章程制订与修改都遵循严格的审查程序，所以章程好坏能够通过审查机制得以把关。

而高校普通规章制度因其设定的随意度较大、调整范围较广而且又远离法规层次，因而出现的问题很多。

况且多数高校仍未出台自己的学校章程，在这种规范先行的局面下，设立严格的基层性规范审查机制尤为必要。

按照审查机构可进行以下分类：

一类为外部教育行政部门审查机制，即由高校上一级教育行政部门专门设立规范审查机构，对各高校校内规范加以审查，行使规范的撤销权并建议高校即时修改不合理规范。

另一类为高校内部审查机制，高校专门成立政策法规办一类机构，真正赋予其规范审查权。

审查权包括规范的立、改、废的建议权、规范解释权、受理主体对于规范的质疑并及时反馈给规范制定机构，对于瑕疵规范可以建议中止其效力

二、学校规章制度制定中的规范化

高校基于学术自由的需要应当享有较高程度的自主权，但是这并不意味着学校可以随心所欲，自主权的行使亦应当在法治之下，学校自主权利的运行也离不开国家法律设定的框架内。

同时，为保证学校的自治权力，国家介入应限制在一定的范围之内，其与高等学校自主权之间应当维持平衡。

（一）我国学校规章制度制定失范的原因分析

1、规章制定主体的错位，导致民主机制的破坏

我国《教育法》和《高等教育法》在没有明确规定学校享有规章制定权的情况下，却直接授权校长制定具体规章制度。

这种授权方式从开始就决定了我国高校规章制定缺乏民主机制。

校长虽然是高校的法定代表人，但是校长的这种法律地位并不意味着他同时也是学校各层次成员利益的代表。

将一个学校具体制度的制定权授予校长，并在法律中不设定校长行使权力的程序和原则，这种授权方式很容易扩张校长的权力，使学校的各项决策过度依赖某个人或某些人的意志，既违反了民主管理的原则，也影响学校稳定的发展。

2、学校章程的广泛缺位，割裂了规范体系

我国《教育法》第28条规定：

“学校按照章程自主管理。

”按照该条规定，章程应当是学校进行管理的基本依据。

但是现实中，很多学校的章程都是在设立时报批用的文件，因此其规定非常原则，缺乏对于内部管理体制及相应的内设机构的规定。

高校的内设机构的管理职权，往往是习惯性的或者沿袭下来的，各种内设机构的职权界定以及行使职权的条件和程序，并不严格规定在学校的章程中。

因此，章程失去作为基础性规则的作用，而常被认为是摆设，无法发挥作用。

更有甚者，我国还有很多高等学校根本就没有章程。

按照法律设定的体系，章程在国家法律和学校具体规章之间处于承上启下的地位，因此整个学校的规章体系由于章程的缺位而导致体系的割裂，并进而导致高等学校法律地位的危机，缺少章程，高等学校在法律上的存在将受到质疑

3、高等学校职能多元化，引发学校权力的膨胀

我国的高等学校任务繁重，职能多样。

依据我国《高等教育法》第4条的规定，学校需要负责将学生培养成为“德、智体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人”，高等学校不仅需要向学生传授知识，培养未来的职业能力，而且需要净化其思想，强健其体格，同时高等学校还需要配合社会工作，为了履行这些职能，学校制订各种条款对学生进行道德教化和设定义务。

将某些本是社会公益活动，是自愿的行为，通过学校的规定却使其成为强制性行为。

4、概括条款和类推原则的滥设，违反规范明确性的要求

各个高等学校的学生手册中对于学生行为的规范中很多概括性的条款，如《某大学学生违纪处分条例》第22条第10款规定：

其他违反公民道德准则和大学生行为准则，情节严重，影响恶劣，给予记过以上处分。

此外，类推原则也在学校规章中普遍运用，例如《某大学学生违纪处分实施细则》（2000年9月颁发）第16条规定：

“本实施细则没有列举的违纪行为，又必须给予处分的，可参照本实施细则相类似的条款给予处分。

”《某大学本专科学生危机处分条例（试行）》，（1999年颁发）第21条规定：

“本办法没有列举的违纪行为，但有必要给予处分的，可根据学校的解释决定，参照本办法中相类似的条款给予处分。

”学校规章为学生设定行为规范和界限，因此应当符合明确性的原则，即规范对象、规范行为和法律效果等构成要件应当清楚明确，使受规范者能够预见其作为或不作为是否构成义务的违反或者是否应当受到惩戒。

我国高等学校规章中存在的诸多问题主要在于我国目前的法律体制中缺乏对于对于学校规章的制约体制。

基于我国高校管理的实际情况应当首先建立和完善来自国家机关方面对于学校规章制定权的限制和约束。

（二）行政规制是学校规章制度制定规范化的主要方法

1、行政规制的范围界定学校规章制度制定规范化的基础

教育主管机关的行政规制的范围是限于合法性审查还是既包括合法性审查也包括合理性审查，这涉及到如何处理行政规制和学校自主权之间的关系。

对于这个问题的处理，存在不同的情况

（2）

就学校规章制度涉及的范围而言，笔者认为行政规制主要限于合法性审查。

高等学校具有不同的职能，并因此和学生之间形成不同性质的法律关系，在不同的法律关系中，学校的主体地位分别具有公法、私法的色彩，行使公权力或者私权利。

而公权力和私权利具有不同的行为规则，但落实到高等学校规章制定的范畴，学校以调整行政法律关系为目的制定的规章需要法律依据并只能在法律授权的范围内进行，如学校的国家学历教育系统内的招生规则、学籍管理规则、奖励处分规则、学业证书颁发规则等，因此，其效力也为国家法律所决定，违反国家法律的学校规章当然归于无效。

实践中发生的具体案例如学位授予行为中，学校在国家设立的学业证书颁发条件之外自行设定的学业证书颁发条件是无效的。

对于合法性审查，需要严格限制在法律明确规定范围内，为了避免对于学校自主权的侵犯，在确立教育行政机关规制时，应针对不同的规则，确定具体的规制内容。

教育行政机关对于高等学校的规制不同于行政系统内部上下级之间的监督。

在行政系统中，上级行政机关对于下级行政机关有领导的权力，下级行政机关应当遵从上级机关的命令。

这种工作模式不同于公务法人与行政机关之间的关系。

也不适应高等教育探求知识，学术创新的目标，因此在公务分权基础上产生了高校这样的公务法人。

高等学校具有较之行政机关更大的自主权和独立的法律地位，不受行政机关的直接指挥，政府相关部门只负责监督和控制。

因此，行政系统内部的监督和公务分权体制下的监督的内容是不同的。

在行政系统中，上级行政机关对下级行政机关的决定既包括合法性审查也包括合理性审查，但是高等学校的规章制定权是其自主权一部分，为了避免过度的行政干涉，妨碍高等学校独立的法人地位，除非法律有特别规定，否则教育行政机关的规制应当严格限制在合法性规制的范围内。

如《德国北莱茵邦大学法》第108条以法律规定的方式明确教育行政机关对于学校规章进行合目的性审查的界限。

这种审查程度限制主要是为了既保障教育行政机关规制，又不妨碍学校自主权，在规制和自治之间维持平衡

2、国家教育行政主管部门的审查、备案是行政规制的主要方式

国家教育行政主管部门作为国家设立的主管教育行政事务的国家行政机关，负有领导和监督教育事业发展的职责，也因此享有对于高等学校的监督权，包括对于学校制定的规章进行审查，这种来自教育行政机关的监督也是世界范围内通行的规范学校规章制定权的一种主要方式，这种监督按照时间的前后，可以进一步分为规章生效前的审查和规章生效后的审查。

对于章程和重要的规章，需要得到教育机关的批准，批准是其章程和重要规章生效的条件之一。

如我国《高等教育法》规定了高校设立审批的文件包括章程。

德国《大学基准法》第16条规定：

“高等学校的考试基于考试的规定进行。

高等学校制定有关考试的规章，并经州法律规定的有权机构批准。

考试规章中应包括考试的要求和程序。

”该法第58条第2款规定：

“高等学校自行制定的基础性规章，需要得到州的批准，拒绝批准的条件由法律确定。

”

对于章程和重要规章以外的重要的规章则仅需要向教育主管行政部门备案。

德国《北莱茵邦大学法》第108条第1项规定：

“在本大学法内所制颁的自治规章的订立、变更、废止，应经教育与学术部长的许可，其他规章则应于公布后向教育与学术部长报备。

”而对于一般性的程序规则、工作规则等是学校自主权，不在教育行政机关监控的范围。

哪些学校规章需要向教育行政机关报备，我国台湾地区通过法律规定学校应当向教育行政机关报备的规章的范围。

在2003年2月修正的《大学法》规定的需要向“教育部”报备的事项包括：

我国台湾地区《大学法》以法定的方式规定的学校需要向教育行政机关报备的事项，同时对于报备的方式也是有所区别的，包括备查、核准、核定等，不同的方式意味着教育部审查的强度是不同的。

因此，我国在确定行政报备事项时，应当按照学校规章的具体调整对象和效力来确定层级制的报备系统。

3、教育行政机关对于违法规章的处理

对于学校报备的规章，教育机关对于违反法律、法规的可以要求学校撤销或者直接进行修正。

例如，德国各邦的大学法不仅规定了大学考试规则应经邦主管教育行政机关的同意，并且同时赋予大学不遵守监督并符合某些条件时，邦主管行政机关得予以代执行。

例如《北莱茵邦大学法》第108条第4项规定：

“大学基本性自治规章，如学习规则、考试规则具有同条第3项情事之一者③，邦主管教育行政机关得要求大学于一定期限内配合主管教育行政机关之要求修改其考试规则，大学若于期限内仍不修改，主管教育行政机关得代替大学颁定新修改之考试规则。

”实际的案例在德国曾发生过，北莱茵邦学术与研究部部长对于阿亨大学电子系学士学位考试规则，由于不符合大学教育一体性及学程流通性的利益，曾予以代执行。

（三）完善的程序是发挥行政规制作用的保障

我国《教育法》和《高等教育法》都规定学校的章程制定应当得到教育行政主管机关的批准，但是对于其他规章的制定没有规定任何监督的程序，这种规制制度的缺乏也是造成学校制定规章失范的一个原因，因此，为了加强对于学校规章制定的规制，我国可以考虑借鉴国外和我国台湾地区的经验，通过教育行政机关运用行政规制的方式，建立学校规章向行政机关报备的制度，对于学校的规章制定权进行规制和监督。

同时，为了防止侵害到学校的自主权，需要对于教育机关的监督权进行限制，如何在规制和自主之间寻求平衡，笔者认为可以通过法律明确规定需要向教育行政机关报备的学校规章的范围和方式，我国台湾地区大学法的可资借鉴，根据学校规章的不同效力建立层级制的规章报备系统，并分别规定不同的规制方式。

如学校重大规划、学校学院的设置、变更、停办等重大事项需要报请教育机关核准；

而学校招生办法、学生处分、学位授予等事项，需要报请教育行政机关核定；

而学生行为规范、大学学生保留入学资格、转学、转系所、休学、退学、成绩考核、学分抵免、暑期修课、服兵役与出国的学籍处理、及其他与学籍有关事项，需要报请教育行政机关备案。

三种不同的方式，核准带有批准的含义，未经批准不得公布执行和发生效力。

核定是指不需要将得到教育机关的批准作为生效的条件之一，学校可以自行确定生效的时间，但是教育行政机关享有纠正权，发现其中有违法的条款，可以要求学校在规定期限内修正，如果学校拒绝纠正，教育机关可以代替进行修正。

备案则只是供教育行政机关备查，教育行政机关并无批准和纠正的权力。

注释：

（1）《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第十九条的规定：

“用人单位根据《劳动法》第四条之规定，通过民主程序制定的规章制度，不违反国家法律、行政法规及政策规定，并已向劳动者公示的，可以作为人民法院审理劳动争议案件的依据。

”该规定对正确认定用人单位的劳动规章的法律效力无疑起到重要作用。

同样对认定学校规章制度的效力也有重要参考价值。

（2）德国对大学订定学习规则和考试规则享有一定程度的参与权，可以基于合目的性或实质理由拒绝给予许可。

《德国北莱茵邦大学法》第108条规定：

“大学自治规章或具体措施违背国家法律或其他法令时，应不予许可。

具有下列四种情形之一者，得不予许可：

①危害大学发展计划；

②本邦对联邦或其他邦应付义务之履行受到危害；

或者无法顾及各邦共同之建议；

③课程与教学条件一体性与同值性受到影响，以至对于申请入大学者与大学生自由地校际流通性将遭到不利，或者对于大学修毕课程就业在其他地区无法受到承认；

④对于从事学术人员之自由流通性受到影响。

一、学校规章制度法律效力的来源

（一）学校作为规章制度制定主体的合法性分析

高校内部规章的属性取决于高校自身法律地位的界定，其合法性与合理性主要体现为下列几方面：

如高校以行政主体出现，那么内部规章即赋予行政规范色彩；

如以民事主体身份出现，则规章明显具有民事契约意味。

但是现实问题却是高校法律地位的明确界定仍处于悬而未决的状态，理论争论颇多。

但是，不可否认的是田永案已经确认高校的法律、法规授权组织的特性，承认高校的行政诉讼主体资格，

②因为高校与教师、学生的管理关系中确实存在一种隶属性的教育行政法律关系，内部规章来源于法律的授权规定。

英国就有把国家教育立法权以《学院特许法》形式授权各大学自主创设立法的先例，如《牛津大学法就是典型代表。

①我国《教育法》和《高等教育法》都规定高校的设立应当有组织机构和章程，高校有权依照章程自主管理。

此外，高校按照国家规定具有学位、学历授予权。

但需要明确的是，此处并非必然认同高校为行政主体身份，而只是对其管理权力的规则属性的一种证成而已。

（二）学校规章制度的法律性质

高校内部规章是高校内部主体间的公共契约

现今，高等教育教育法律关系已经由传统隶属性法律关系向平权性法律关系转向，主体地位由身份强制向契约自愿转化，管理模式由管控与服从向引导与服务形式转变。

在一定程度来说，高校内部规章表征出主体在自觉、自愿、公平、民主基础之上的公共契约性质。

作为一种公共契约，高校规章表现为教育公共利益优先性、主体双方地位平等性、主体双方权利与义务对等性、主体权益实现的保障性等特点。

高校规章的公共契约特点主要表现在对主体行为的设定方面，下列领域中尤其突出：

比如《教育法》规定学校享有的法人资格及其在民事活动中享有的民事权利与承担的民事责任；

《高等教育法》规定的高校与教师之间聘任合同制度