公共政策学 名解云南辅学教育中小学辅导中心Word文档下载推荐.docx
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决断及时迅速、果断有效，有利于使政府责任明确化、具体化，从而使政府的行政效率得到充分发挥。
缺点是：
容易导致权力滥用、压制民主、独断专行，从而使公共决策的科学化、民主化受到影响。
委员会制又称“合议制”、“会议制”，即最高决策权配置给由两人以上组成的委员会，政策方案的最终抉定由委员会集体根据少数服从多数原则进行。
能够集思广益、吸纳多方面的意见、协调一致制定政策，有利于决策的民主化，也有利于发挥委员们的积极性。
决策迟缓、责任分散，容易导致争功诿过、增加决策成本。
（二）集权制与分权制
根据决策权使用的特点，可以区分为集权制与分权制。
集权制，即决策事务与决策权均集中于上级政策机关，下级机关只能依上级机关的旨意和决策指令行事。
公共决策能够做到统筹兼顾、政令统一。
政策适应性差，不利于因地制宜，并易于导致上级决策机关的独断专行以及政策上的“一刀切”，压制地方积极性。
分权制，即各级决策机关在各自的管辖范围内拥有相对独立的决策权，上级机关无权干预下级机关的决策活动。
各级决策机构由于情况比较明了，获得信息较为准确，能够因地制宜地进行决策，因而政策的针对性强。
由于各级决策机关从各自的利益出发分散决策，加大了政策协调的难度。
三、公共决策的规则
现代政治是程序政治，程序就是一系列规则。
公共决策不仅涉及决策权力的配置，也要制定和遵循一定的决策规则。
所谓决策规则，就是决策主体择定最终政策方案的程序和方法。
政策制定主体采纳的基本决策规则主要有两种：
一是全体一致规则；
二是多数规则。
（一）全体一致规则
全体一致规则，又称“一票否决制”，即所有拥有投票权的直接决策者都对某项政策方案投赞同票，或者至少没有任何一票反对的情况下，政策方案才能转化为正式的公共政策。
全体一致规则有两个基本特征：
（1）决策主体在形式上都能绝对平等地分享决策权，任何一个否决行动都会对政策方案的通过产生决定性的影响。
（2）决策结果达到了“帕累托最优”，即所有决策主体都能因最终的方案选择而获得一定的收益，或者说，没有人因此而受损。
从公平的角度看，全体一致规则具有很多诱人之处，但在现实中很难见到这一规则的运用。
从现实的角度看，要达到一个决策者均满意、利益互不损害的“最优”方案是非常困难的，在有些情况下甚至是不可能的。
这是因为，决策主体的价值取向、兴趣爱好、利益预期具有多样化。
正因为如此，全体一致规则适应的对象是对某些重大政策问题的决策。
（二）多数规则
所谓多数规则，就是采取少数服从多数的原则，以得票最多的政策方案作为正式的公共政策的择案规则。
多数规则采取两种基本形式：
1.简单多数规则
多数规则最普通的形式是简单多数规则。
所谓“简单多数”，就是在多种政策方案的择优中，哪一项方案得到的赞成票最多，则该方案就成为正式的公共政策，而不必超过半数。
它是现代决策中应用最广泛、程序最简单、最易于为人所接受的一种决策方法。
2.绝对多数规则
绝对多数规则也称“过半数规则”、“比例多数制”，需要对赞成票的具体比例做出明确的规定，如要求达到1/2或2/3或3/4等多数票。
其基本特征有：
（1）决策过程中无须每个决策者都投赞同票,只要有超过半数的赞同票，决策方案就能够转化为正式的公共政策。
（2）采取该规则择定的公共政策对全体决策者都具有约束力和强制性。
也就是说，居于少数的反对者必须服从占多数的支持者所做出的决策。
多数规则虽然大幅度地降低了决策成本，却可能出现“周期多数”或“投票悖论”现象，即决策结果随投票次序的不同而变化。
在我国，民主集中制是公共决策的基本原则。
长期的历史实践证明，这种决策体制符合我国的国情，而且在理论上优于西方代议制民主决策规则。
如果能在改革开放的实践中坚持和不断完善，那么，民主集中制的优越性将会得到进一步发挥。
2.模型有实物模型和理论模型之分。
二、模型的认识论意义
第一，由于模型与原型具有相似性，因此通过解释模型而认识原型的某种本质规定性。
第二，模型是进行科学抽象的重要工具。
它能够使人们从某一特定的视角窥视到万象纷繁的现实事物的奥秘并发现其运动规律，从而使研究对象的本质特征得以凸显。
第三，模型是研究过程中资料搜集和经验观察的指南，向研究者指出了研究工作的重点和优先顺序。
三、公共政策模型必备的条件
第一，必须明确把握社会发展方向。
第二，必须与宏观政策密切相关，即具备包容各项微观、具体政策的宏观特性。
第三，必须建立在注重人文特点的行为科学与注重科学程序和方法的管理科学二者相互交融的基础上。
第四，必须对宗教、意识形态等大量非理性因素持客观态度。
第五，须对时间非常敏感，并且具有历史色彩，即具有历时观察的功能。
一、揭示认识论本质的政策过程理论模型
政策制定者是全智全能，还是在主客观条件的限制下认识外部世界；
对事物的客观规律的认识是一次完成的，还是一个渐进的从相对真理到绝对真理的过程；
围绕着这样一条主线展开的，由此形成了一系列理论分析的框架或者理论模型。
（一）理性主义模型
1.理性决策模型：
决策者依据完整而综合的信息做出理性的决策，即它遵循以最小的投入获得最大的产出的原则，选择最优方案，使用最佳、最适当的手段，达到最大值的政策结果。
由这样一组假设构成的一个分析途径，就被叫做理性决策模型或者决策的理性主义模型。
2.理性主义模型假定决策者是“理性人”，而理性人被赋予以下特征：
（1）当面对多种选择时，他会做出一个决定。
（2）他会依据其价值偏好，在各种可能的选择中排列出优先次序。
（3）他的价值偏好会随着时空变化而转移。
（4）他通常从所有的方案中，择定偏好等级最高者。
（5）面对同样的选择他会做出同样的决定。
3.理性化是近代资产阶级革命以来对人的观念现代化提出的一种基本要求。
所谓理性化，从方法论上看，是指为着要达到一定的目的、为着要解决一定的问题或为着要应对一定的事物，人们使用冷静的、头脑清醒的、客观的和准确的计算，利用可能收集到的信息和统计数字，对目的与手段加以分析，以求得到最佳、最适当的手段或解决办法，有效率地或者有效地达成设定的目标。
4.理性主义分析方法在公共政策学领域中的应用，就形成了理性决策模型或者决策的理性主义模型。
（1）决策者面临的是一个既定的问题。
（2）引导决策者做出决策的各种目的、价值或目标是明确的，而且可以按其重要性不同而依次排列。
（3）解决问题的各种可供选择的方案都为决策者一一权衡。
（4）决策者对可供选择的方案可能出现的结果都进行了调查研究。
（5）每一个选择方案及其可能出现的结果，都与其他选择方案具有可比性。
（6）决策者最后采用的那个方案，是所有可供选择的方案中能够最大限度地实现其目的、价值或目标的方案。
5.理性主义模型受到了激烈的批评。
批评者认为：
第一，这个模型设定决策者为理性人，这个设定是缺乏经验支持的。
第二，这个模型假定决策者是公正的、客观的、理智的，而在实践中决策者的公正、客观和理智却常常是极为有限的。
第三，这个模型过高地估计了逻辑推理和数学模型作为政策分析工具所起的作用，因为在实践中这两种分析工具面对社会性、政治性、文化性公共政策问题时却往往束手无策。
第四，这个模型假定决策者全智全能，但是在实践中决策者拥有的知识、获得的信息都是有限的。
6.西蒙提出了决策者有限理性（BoundedRationality）命题。
他认为决策者在管理决策是不可能达到最佳程度，而只能是追求一种近似的优化途径，即“寻求满意”的管理决策和结果。
最佳决策的前提是决策者的行为完全理性化，而满意决策的前提是决策者的行为有限理性化，后者才是现实的。
7.经过对理性主义模型进行批评和改进，形成了能够被人们普遍接受的理性优化模型。
它主要包括两部分内容：
一是政策制定的科学程序。
二是努力运用各种现代技术手段、分析方法以及电子计算机等手段与方法，进行科学决策。
（二）渐进主义模型
1.渐进主义模型是由美国学者林德布洛姆构建的，他是在批评理性主义模型的过程中建构新模型的。
渐进主义模型的要旨在于，广泛地参与主体了解彼此的价值偏好，透过妥协调适、良性互动进而实现政策的动态均衡。
2.渐进主义模型包含两组命题：
（1）公共政策实际上只是过去政府活动的持续，只是根据过去的经验而对现行的政策做出的局部的、边际性的调适。
（2）决策者把决策看作一个典型的一步接着一步、永远没有完结的过程。
3.对渐进主义模型的批评归结为一点，就是认为它具有显而易见的保守性。
（三）规范最佳模型与混合扫描模型
在克服理性主义模型和渐进主义模型的局限性的过程中，以色列学者德洛尔和美国学者埃齐奥尼分别提出了综合这两种模型的新的决策模型。
1.德洛尔提出的综合模型叫做规范最佳模型。
（1）这个模型以四项假设为基础，即：
①最佳决策是一个认同理性、增加理性的过程；
②这种过程对于在复杂的问题上，形成最佳决策所起的作用是至关重要的；
③可通过多种途径和方法，是在增加理性的过程得以实现；
④现代政府同时面对要求稳定的政策诉求与要求变革的政策诉求，而在一定时期内则以其中的一种诉求为主。
（2）范最佳模型把政策过程划分为三大阶段和17个小阶段：
第一阶段：
决策前。
内含：
①处理价值问题；
②认识现实环境；
③认识问题；
④调查、处理与开发资源；
⑤设计、评估与重新设计决策系统；
⑥分配问题、价值与资源；
⑦确定决策战略。
第二阶段：
决策中。
①细分资源；
②建立配合优先顺序的动作目标；
③建立一套配合优先顺序的其他重大价值；
④准备一套主要的政策方案；
⑤对于各种不同方案利益与成本进行可靠的预测；
⑥在比较预测的成果后，建立各种不同方案所可能得到的利益需要的成本，并择定最佳方案；
⑦估定最佳方案的成本与收益。
第三阶段：
决策后。
①激励政策的执行；
②执行政策；
③政策执行后的评估。
（3）德洛尔的这个模型具有很强烈的开放性和包容性，它指出判定政策是否最佳的有效方法，在于不同的分析者在整个分析过程中经由坦诚、自由的讨论而取得协商一致的意见。
2.埃齐奥尼提出的综合模型叫做混合扫描模型
（1）混合模型在概念上希冀截取理性主义模型的政策视野，以充分考虑政策选择、激发政策创意并深入政策核心问题；
同时,截取渐进主义模型的政策落点，把政策关注力集中在经过选择的政策方案及其评估上，形成政策焦点，以有效地解决政策问题。
（2）混合扫描模型运用两台摄像机：
第一种是多角度摄像机，它能观察全部空间，只是观察不了细节；
第二种摄像机对空间做深入、细微的观察，但不观察已为多角度摄像机所观察的地区。
混合扫描模型要求决策者将这“两种摄像机”结合起来使用。
（4）政治系统模型
1.贝塔朗菲的一般系统论，同样也被应用于公共政策分析。
公共政策的主体是指政治系统。
政治系统具有一般系统的全部特征，同时又有其特殊性。
2.戴维·
伊斯顿提出、阐释和完善了政治系统分析框架。
当它被应用于公共政策学时就被称作决策的政治系统模型。
3.政治系统模型是公共政策分析中最具有解释力，并且最具有普适性的一个模型。
这个模型的缺陷是与它的优长之处同时产生的，即它是一个适于宏观分析的模型，优长之处是视野开阔而宏大；
不足之处是只能给人们提供一个轮廓，不能够指明所分析的政策的具体特性。
（二）集团模型
1.政治学研究中的集团理论，是美国政治学家戴维·
杜鲁门系统化的；
后来莱瑟姆从集团理论这一视角去分析政府在政策形成中的作用，形成了政策分析的集团模型。
2.集团模型假定：
现代政治实际上是各个利益集团为影响公共政策而展开的一系列活动。
政府的作用只在于制定各利益集团竞争的规则，平衡各种利益集团之间相互冲突的利益。
3.这里的“集团”指的是：
个人基于共同的态度或利益而形成某种集合，集合在一起的人们向其他群体或组织提出要求，并为这种要求得以实现而采取一致性行动，这是就形成了利益集团。
4.集团模型假定：
这个假定可以分解成如下一组命题：
（1）制定政策是政治过程的决定性阶段，而政治过程则是各集团争取影响公共政策的行为过程。
（2）公共政策的制定过程是相互竞争着的集团之间达成力量平衡的过程，每一政策都是集团间妥协的产物。
（3）在现代政治生活中，要由公共权力机构制定合理的、法制化的竞争规则。
（4）“在任何时候，公共政策都反映占支配地位的集团的利益，随着各集团的力量和影响的消长，公共政策将变得有利于其影响增加的那些团体的利益，而不利于其影响下降的那些团体的利益。
”
5.集团模型给我们的启示：
（1）它提供了一个特殊的视角，使我们能够窥视在多元政治体制里，如何在集团竞争中使相互对立的利益得以聚合、整合和综合为统一的公共利益，并据以制定公共政策。
（2）集团模型所受到的批评有这样几点：
第一，它把注意力集中于政策形成过程中那些重要的能动因素的同时，看来是过分夸大了集团的重要性而低估了公共权力机构自身作用。
第二，“人类在政府与政治过程上的许多问题，集团决策模型无法解释”。
第三，它对于多元主义政治体制以外的那些政治体制内的决策过程，缺乏解释力。
二、“上下来去”政策过程模型的构建
1.构建公共政策过程模型须借助于两种资源：
第一是理论，特别是认识论和历史理论。
第二是公共政策的经验认识。
2.通过整理毛泽东思想关于认识论、思想方法论、工作方法论的思想资料，可以建构一个新的政策过程模型。
鉴于政策过程在政策主体与政策客体的关系上，是“从群众中来，到群众中去”的过程，所以称之为“上来下去”政策过程模型。
3.“上来下去”政策过程模型：
（1）政策过程是主体认识世界、改造世界的过程。
（2）公共政策的主体是执政党和公共权力机关。
三、“上来下去”政策过程的容纳和开放性
1.科学决策是“上来下去”政策模型的根本追求，所以乐于容纳从国外引进的以科学决策为根本诉求的任何决策理论、决策模型和决策手段。
2.“上来下去”政策过程模型，是由若干个亚模型组成的，这些亚模型在现阶段上只是一个轮廓，比较粗放，有待于进一步地开发和充实。
3.对西方的吸收：
西方学者在另外的理论背景和经验事实的基础上建构的决策模型，经过改造是可以被整合到某一个亚模型中去的。
1.所谓决策过程科学化，就是决策者及其他决策参与者，尊重客观规律，采用合理的决策程序，从实际出发，充分利用现代科学技术知识和方法，对政策问题及其产生的客观环境，实事求是地进行分析，并以此为基础，对未来做出预测、判断和抉择。
1.政策过程的民主化，是指保障公民和各种社会政治团体以及政策研究组织，能够充分参与公共决策过程，保障政策内容尽可能地反映广大人民群众的根本利益与要求，在决策系统及其运行过程中，形成民主的体制、程序和气氛。
美国学者邓恩强调政策问题构建在整个政策分析过程中的极端重要性：
通过恰当的疑问，有些看起来无法解决的问题能够重新构建，以至会凸现问题的解决方案，即问题找准了，问题也就解决了一半。
公共政策问题的基本内涵,应主要包括如下五个方面：
1.客观的事实或问题情境:
政策问题来源于一些可以观察到的，能够表述出来的客观事实和问题情境。
2.问题的察觉:
客观的事实或情境已为社会大多数人或统治集团及其少数权威统治者所察觉，从各自的角度感觉到了问题的存在。
3.现实与利益期望等的冲突性:
严重的冲突使人们感到有强烈的需求或者是一种受到剥夺的感觉,有必要采取行动改变这种状况。
4．团体与组织活动:
人们只有采取一定的团体或组织行动才有可能影响有关公共组织和政府。
5．政府和社会公共组织的必要政策行动:
由有关政府组织或社会公共组织依法采取相应的政策行动来加以解决。
三、公共政策问题的基本属性
公共政策问题的基本属性或称基本特征主要有以下:
1．关联性与公共性
2．主观性和人为性
3．历史性与动态性
四、公共政策问题的分类
1.邓恩从政策问题的结构角度，把政策问题划分为结构优良、结构适度和结构不良三种类型:
（1）在结构优良的问题中，决策者人数较少，只有一个人或少数几个人；
对于问题的解决方案也仅有几个。
决策者在政策方案的效用或价值方面，能够达成一致。
（2）结构适度问题是指涉及一位或数位决策者在相对有限的备选方案中进行选择。
方案的效用能够反映目标的一致性。
但结果是不确定的。
（3）结构不良问题通常涉及不同的决策者，其效用无法达成一致，目标之间相互冲突。
备选方案及其结果可能是未知的，也不能够确定其风险。
2.从政策问题发生领域的不同，也可以将政策问题划分为政治问题、经济问题、文化问题、外交问题、民族问题等等。
（1）政治政策问题主要涉及国家权力的分配、组织和运行，公民权利的维护等。
在解决政治问题时，首要遵循的是合法性的原则。
（2）经济问题涉及经济制度和结构、经济运行与发展等，与其他问题相比，它更加注重效益的原则。
（3）在国际关系领域的政策强调的是维护国家的利益和主权原则。
3.从作用范围看，公共政策问题可以分为全国性问题、区域性问题和地方性问题。
国家既存在统一性的全国政策，又存在具有差异性的区域性和地方性的政策，它们构成了整个国家的政策体系。
通常，公共政策问题的提出主体主要有以下几种:
1.政府部门
2.政治领袖
3.政党组织和利益集团
4.大众传媒
5.各类政策研究组织
公共政策分析本身是一个多层次的、动态的过程，通常包括政策问题分析、政策方案分析和政策执行与结果分析等方面。
政策问题的分析与其他阶段的政策分析既有共性也有区别。
共性在于都是为了发现问题和解决问题;
区别在于：
政策问题的分析侧重于对现实与人们的价值理念、期望值、固有规范等之间所存在的差距。
国内外学术界论及的政策问题分析方法很多,我们分别对边界分析、多角度分析、类别分析、层次分析、头脑风暴、假设分析等六种方法作一简单介绍。
（一）进入政策议程的条件
1.首先，事件或问题必须明朗而严重
一些问题必须充分暴露且表现得非常严重才有可能引发社会公众和政府组织的高度关注，从而进入政策议程。
2.要有政治权威领导人及专家学者的预测性发动
敏锐的政治权威领导人或有关专家学者对该问题将来的严重趋势有所察觉，那么他们就会及时地把它提出来。
3.要有正常、民主和开放的察觉机制与过程。
（二）进入政策议程的障碍
1.首先，与上述几方面正向条件相对应的反向条件均可构成政策议程的障碍因素.
2.存在双重关卡：
一是社群的价值规范，二是制度或程序上的限制。
3.一定程度上与对该问题的表达方式和技巧等有一定的关系。
2．动员模型
属政府直接创始政策问题并将该问题扩散到公众议程的过程。
3．内在创始模型
属政府因解决纯政府内部的事务,而提出政策问题且不愿将该问题扩散到公众议程当中的过程。
1.关于公共政策目标的特征
（1）问题的针对性
（2）未来的预期性
2.关于政策目标的分类
（1）时间：
长远政策目标和近期政策目标；
（2）空间：
全国性政策目标和地方性政策目标；
国内政策目标和对外政策目标；
全局性政策目标和局部性政策目标；
（3）领域：
政治统治性和管理性政策目标、经济政策目标、文化政策目标以及社会政策目标等；
（4）主体：
公益性政策目标和特殊性政策目标。
3.基本的公共政策目标
依据政策目标的地位，有基本目标和具体目标之分。
在现代市场经济社会中，基本目标一般包括：
（1）公平
（2）效率
（3）自由
（4）安全
二、确定政策目标的意义
1.为制定政策方案提供方向性指导；
2.为政策方案的规划和实施提供核心的评估标准。
三、确定政策目标的原则
1.实事求是
2.面向未来
3.系统协调
4.明确具体
5.伦理考量
三、政策方案的设计原则
1.紧扣政策目标
2.规划多重方案
3.方案彼此独立
4.方案要有创新
5.方案切实可行
1.何谓政策转移
政策转移就是一个政策借用国采纳其他国家的公共政策、行政体制、制度及思想等来解决本国所面临的问题。
政策转移增长的原因：
一是全球化的推进；
二是现代科技的发展。
政策转移对于政策制定的明显优势在于：
政策方案规划的快速、便捷，同时又成本低廉。
2.政策转移对政策规划的作用
（1）其他国家的相关政策方案对于本国的方案制定具有启发性，也许会提供不同的思路。
（2）其他国家政策在执行过程中暴露的缺陷，也能够给本国政策方案的制定提供经验和教训，避免重蹈覆辙。
（3）其他国家成功的公共政策，容易得到各方的认同，并且各主体会依据本国的情况，对政策做出相应的修改。
3.政策转移的不同程度
（1）一是复制，即指政策直接的完全的转移；
（2）二是效法，即借鉴公共政策背后的思想观念；
（3）三是混合，即混合不同的公共政策；
（4）四是启发，即其他国
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