当前节能降耗工作需关注的重点问题及建议Word文件下载.docx
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无论是18％还是20％，其本意都希望通过单位GDP能耗指标，避免经济的急速扩张，从而缓解能源资源供应、环境保护的压力，保证经济社会的稳定、持续，健康地发展。
因为按照有关部门的测算，单位GDP能耗下降20％的目标是一个相对指标，其对应的节能量和能源需求量取决于届时的经济增长速度。
如果按照“十一五”规划纲要提出的7.5％的经济增长目标，并且实现20％的节能降耗目标，则xx年全国能源需求总量将为25.7亿吨标煤，届时所要完成的节能量为6.4亿吨标煤；
而在10％的GDP增速下，同样实现20％的节能目标，xx年的能源需求总量则增至28.8亿吨标煤，届时需要完成的节能量则达到7.2亿吨标煤，实现节能目标的难度将进一步加大（见表1）。
中央提出20％的节能降耗约束性指标，随后出台了一系列的节能目标分解、监督、考核办法，其初衷是想将节能减排作为转变经济发展方式、调整经济结构的抓手，希望通过这个“倒逼”机制，促使各省市自治区切实重视建设两型社会，实现科学发展。
（二）“十一五”节能目标实施效果评估
在xx―xx年期间我国GDP保持年均11.8％的高增长率情况下，单位GDP能耗能够扭转上升态势，并逐年下降，与我国政府采取的“以行政手段为主，完善制度建设，逐步发挥经济、法律手段”的战略举措密不可分，特别是在当前的能源价格形成机制没有反映资源的稀缺程度、没有反映能源产品的国内供求关系、没有反映能源生产和使用过程中的外部成本，难以起到调节市场需求，抑制消费总水平，达到节能降耗目的的情况下，中央着重强调了“有形之手”的作用，建立健全节能工作责任制和问责制，将20％节能降耗目标层层分解，并作为政绩考核的重要内容，实行“节能减排一票否决制”，这也是富有*、符合中国国情的做法，这点须加以肯定。
前文提及，在工业化和城市化加速阶段，各国都经历了能源弹性系数大于1或接近1的阶段，xx年以来我国单位GDP能耗上升的主要原因是中国进入了工业化中期阶段，该阶段以能源密集型产业的高速发展为特征，即进入所谓“土木钢铁经济时代”，这里面既有合理因素，也有不合理的超常因素。
合理因素在于居民的消费结构从“衣”、“食”低能源依赖型转向“住”、“行”的高能源依赖阶段，且随着城市化进程的加快，钢铁、建材等能源密集型产品需求大大增加，使得工业化㈩现了重化工业加速发展的阶段性特征；
不合理因素在于地方政府等非经济因素推动的非理性发展，缺少政策引导的过度发展，以及消费升级过程中出现的不合理消费行为等。
合理因素的存在加大了调控能源密集型产业的难度，不合理因素放大了能源密集型产业的发展规模和速度，使得问题更加复杂化。
如果单靠市场手段，短期内将难以取得明显节能减排效果，“重症用猛药”，这也是大力推行淘汰落后产能、新增产能实施严格的准入门槛、推行区域限排政策，着力推行项目审批问责制、执法不力追究相关负责人责任等制度，以行政手段推进节能减排工作的重要原因。
不可否认，过度使用行政性工具，不仅有技术难度和增加管理成本，而且会带来社会不公，还可能制造假象、做表面文章，但这也是
“两害相权取其轻”的结果，是在当时能源需求急速扩张、安全事故频发、生态环境日益恶劣、能源安全日益突出情况下的必然选择。
由于目前缺乏能源生产和消费的全面数据，只能根据一些支离破碎的行业数据加以判断，从煤炭的消费量看，国家*公布的xx年1―11月煤炭产量为23.88亿吨，预计全年产量26亿吨以下，考虑到库存和进出口，预计xx年煤炭消费量在26.5亿吨左右。
从石油的消费量看，xx年1―11月份国内产量1.74亿吨，全年产量1.9亿吨上下，从进出口情况看，前三季度石油净进口1.41亿吨，预计全年净进口1.9亿吨，甚至略高，这样xx年石油消费量在3.8―4亿吨。
从天然气的消费量看，xx年产量693亿立方米，xx年产量760亿立方米，考虑到部分外输天然气和进口液化气，xx年天然气消费量约为780亿立方米。
从xx年水电、核电的消费量看，xx年水电、核电消费量分别为4853、621亿千瓦时，xx年1―11月，水力发电量为4904亿千瓦时，按照当前的发展态势，xx年水电、核电的消费量约为6000亿千瓦时。
综上所述，xx年我国能源消费量将在27.4―28亿吨标准煤之间（表2）。
若xx年我国GDP增速为9％，则同期我国万元GDP能耗为1.09―1.12吨标准煤；
若xx年我国GDP增速为9.5％，则同期万元GDP能耗为1.08―1.11吨标准煤，初步估计xx年我国万元GDP能耗约下降4.6％左右，这样“十一五”前三年，我国万元GDP能耗可下降9.8％，甚至接近10％。
从未来的发展态势看，xx年、xx年我国GDP年均增速有可能保持在8％―8.5％之间，根据以往的经验，当GDP增速放缓时，以工业为主的第二产业增速将明显减缓，第三产业的比重可望持续提高。
考虑到当前我国第二产业的万元GDP能耗是第三产业的4.4倍，在同等情况下，当第二产业下降1个百分点，第三产业增加1个百分点，能源消费量可减少3086万吨标准煤，约占同期能源消费总量的1.2％。
xx―xx年期间，我国第三产业比重几乎保持不变，三次产业结构的变化几乎对单位GDP能耗的下降没有贡献。
如果延续xx年下半年的发展状况，经济结构调整发挥较大作用，同时伴随着技术进步，未来两年，在保经济增长的同时，可以实现年均5％以上的减排率，实现预期的节能目标也完全可能。
如前文所述，要实现预期的节能目标，必须调整经济结构、转变经济发展方式，“十一五”后两年若能实现5％的节能率，也是建立在转变经济发展内涵、调整经济结构的前提下，并且是由于外部市场发生变化而不得不做出调整，是我们过去想做却没有做成的。
“十一五”节能减排目标的提出，对各级政府，特别是对行政一把手而言，是一次极好的思想动员，要求其树立正确的政绩观，要注意处理好本地区经济社会发展与节能减排的关系，不仅要追求“显绩”，即立竿见影看到业绩，更要注重“潜绩”，即打基础、费力多、不易见成效，但能为更长时期、更高水平、更好质量的发展创造条件。
在“十二五”、“十三五”期间，仍需要继续提出节能减排目标，并科学地纳入到“干部政绩评价与考核机制”中，特别在当前保经济增长的情况下，节能减排目标不能松口，应不断完善目标责任和评价考核制度，如果这方面高层松了口，再凝聚力量就更困难了。
与“十一五”规划相比，“十二五”的节能降耗目标不宜过于宽松，根据有关研究，在“十二五”国民经济保持年均7，5％左右增长率的情况下，xx年万元GDP能耗有可能比xx年下降15％左右。
“十一五”的节能降耗主要靠政府的行政力量，特别是近年来中央在建立节能目标责任制、促进落后产能淘汰、实施重点工程、增加财政投入等方面，密集出台了一系列政策措施，推动了节能相关法律、政策、标准体系的不断完善，为节能工作长期开展奠定了基础。
但由于各地政府和企业节能管理能力和工作基础比较薄弱，具体节能工作机构负荷过重，不少具体行动和措施只能疲于应付，难以确保实施质量和效果。
今后一个阶段，包括“十二五”期间，地方政府的节能工作重点可放在确保各项节能措施的进一步有效落实上。
同时鼓励各地方因地制宜，创新工作机制。
国家有关节能管理部门应在国家发改委的协调下，落实、抓好各自的节能工作，如工业信息化部应重点抓好高耗能产品的准入标准，城乡*应加强新建建筑物的节能标准制定、落实、监督和考核，同时做好建筑物系统节能工作。
从国家层面上，应当建立、完善新的节能内在机制，特别是要尽快推进能源和其他资源性产品价格机制改革，充分发挥市场配置资源的作用，这也是有别于“十一五”节能工作的重大区别。
如前所述，“十一五”后两年节能降耗的幅度有可能比前三年要明显，主要原因是由于国内经济发展的周期调整使得国内市场结构发生变化，而外需增长的放缓进一步推动了国内部分市场的需求变化，包括钢铁、水泥、基础化工等高耗能产品滞销，产量同比出现负增长，电力消费增速也开始下滑，这种变化有利于推动我国产业结构调整，对能耗下降有明显的正面作用。
“十二五”乃至更长的时间看，中央应使我国的能源价格管理和建设资源节约型环境友好型社会的目标挂钩，努力的方向包括：
解决煤炭价格形成机制问题，通过提高资源使用税费、安全和环境生态外部成本内部化、收取资源所有人权益金等，使煤炭价格合理化，防止煤炭价格大幅波动和煤矿经营人暴富；
继续推动电力市场化改革，使电力价格水平合理提高；
继续深化推进成品油价格形成机制等等。
此外，“十二五”期间，应更积极探索节能降耗的新体制、新机制。
“十一五”期间，政府推行“千家企业”、“重点企业”节能工程，政府抓大放小的政策取向无疑很明确，但全国还有3000多万家量大面广的中小企业，其能源消耗占工业能耗的一半左右，不能忽视这方面的工
作。
而节能服务公司是市场经济中的节能服务商业化实体，主要是靠投资节能项目和与能源用户分享节能项目实施后产生的节能效益来赢利和滚动发展的，近年来我国节能服务产业方兴未艾，这也是有利于推进中小企业节能的新机制。
先行工业化国家的经验表明，一国的发展模式存在着明显的“路径依赖”，而且一旦形成固定的城市模式和消费方式，其能源效率水平的提高和消费水平的降低将非常困难。
如果延续“十五”后三年以来的经济增长模式，不改变高能耗、高污染产业粗放扩张的态势，错失调整机会；
或者因为美国次贷危机对全球经济的冲击，为保证我国经济增速仍保持高位增长，而动摇节能减排重要性的认识，未来我国的经济增长将锁定在高能耗的路径上，由此我国经济社会的可持续发展将面临严峻挑战。
要保证*的和谐发展、可持续发展和科学发展，根本出路是坚持开发与节约并举、节约优先的方针，大力推进节能降耗，提高能源利用效率，努力建设资源节约型和环境友好型社会。
（一）强化节能优先、清洁发展的思想，坚持科学发展不动摇
当前，美国次贷危机引起的全球金融海啸有可能引起全球经济的衰退，国际货币基金组织（IMF）、世界银行等国际机构均预计xx年全球经济将进入缓慢增长期，发达经济体将出现第二次世界大战以来的首次收缩，其中美国xx年GDP将出现负增长，预计降为-0.7％。
各级政府应该充分认识到，在目前的资源和环境条件、经济结构及投资环境下，经济求“快”就难以求“好”，在“快”的压力下也很难做到“好”。
适当降低经济增长速度，特别是沿海发达地区的经济增长速度，将有利于经济结构的调整和增长方式的根本转变，即使我国GDP增速降至7％―8％，仍属于正常快速增长范围。
GDP增速放缓，为调整产业结构、工业结构提供了大好机遇，各级政府应借此机会，切实调整经济发展的内容，从根本上改变依靠大量消耗资源、以“世界工厂”拉动GDP增速的发展模式。
经济工作重点也应转到如何引导科学、合理的消费方式，以内需促经济发展，构建有利于两型社会建设的产业结构。
各级政府切不可为拉动经济增速，而回到“能源紧张，重视节能”、“能源缓和，忽视节能”的老圈子，要从战略和全局高度充分认识节能对提高经济增长质量和效益、保护环境的重要意义。
为使节能目标成为社会目标，必须要把建设资源节约型和环境友好型社会以法律法规的方式确定下来，除了要努力完成“十一五”时期的节能目标，还应建立更长期的节能目标，同时建立健全节约能源资源的相关法律法规和标准体系，加大执法和监督检查力度；
提高社会大众对建设节约型社会的认识，使节约能源资源成*公民的自觉行动。
要全面推进节能优先战略、方针和理念，切实转变经济发展方式，充分调动各方积极?
，理顺政府、市场、企业与公众四者之间的关系，明确他们各自的地位和需要发挥的作用。
（二）确定全面推进节能减排基本思路和工作设想，坚持将其纳入政府日常工作
基于我国特定的历史发展阶段、基本国情和国际经验，政府在推进节能优先战略的总体思路上，应把握“三个坚持”，并注重“四个结合”，即一要坚持开发与节约并举、节能优先；
二要坚持节能以优化配置能源资源为核心；
三要坚持以节能促进科学发展；
四要注重发挥市场节能机制作用与实施政府节能宏观调控相结合；
五要注重依法管理与政策激励相结合；
六要注重突㈩重点与全面推进相结合；
七要注重源头控制与存量挖潜相结合。
能否将节能减排落到实处，能否建设两型社会，关键看我国单位GDP能耗水平，尤其是单位GDP的化石燃料消耗水平的演变情况。
各级政府推进节能减排工作时，须采取综合措施，多管齐下，多方努力。
概括而言，可以从以下六个方面人手扎实推进，即一要通过调整结构节能；
二要依靠技术进步节能；
三要通过加强管理节能；
四要通过深化改革节能；
五要强化法治节能；
六要动员全民参与节能。
在未来贯彻节能优先战略、推进节能减排工作过程中，除了要逐步完善财政、金融、价格、税收等经济手段，发挥市场配置资源的基础作用外，仍然需要政府用看得见的手进行调控，相关措施包括：
2、立法建制、借力市场。
通过立法激励节约资源，明确实施各种节能条款的财政和组织保证，明确各级政府对节能工作的具体职责范围，全面推行重点耗能行业的能效准入制度、调整贸易政策限制高载能产品出口、实施强制性标准标识、提高污染物排放费用，完善推进节能降耗的宏观调控手段和方式。
积极推行节能新机制，着力培养节能市场。
近一阶段，要尽快较大幅度调整能源矿产资源税，尽快调整我国能源资源生产和消费价格体系，积极推行资源性产品价格改革进程；
制定鼓励节能省地型建筑的税收政策；
继续完善燃油税改革；
要继续研究扩大对奢侈性高耗能产品的消费税开征范围等。
3、抓住源头、强化基础。
对新增生产能力制定严格的准入标准，从源头提高能源利用效率水平。
对已有的生产能力和设备，要制定阶梯推进式的能源标准，严格
执法，限期达标。
针对当前钢铁、电解铝等行业出现的产能过剩苗头，应尽量运用经济和法律手段，积极推进产业结构调整，把淘汰、改造、兼并和新建项目有机地结合起来。
加强节能降耗的组织体系和机构能力建设，强化节能降耗基础性工作。
建议近中期成立高层节能工作协调机构，负责跨部门、跨地区节能降耗具体任务的协调、落实及节能目标检查、评价和考核。
建议尽早成立国家节能中心，统筹安排和实施全社会节能工作。
中远期则考虑整合各方行政资源，成立综合性能源管理部门。
强化基础还包括夯实能源统计工作、完善重点用能企业和地区的能源消费的监控网络等推进节能降耗的基础性工作。
4、加强监管、狠抓落实。
近期应根据《*关于加强节能工作的决定》精神，进一步明确各省（区、市）年度主要节能降耗目标，并纳入到经济社会发展目标之中。
依据已经出台的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，进一步明确地方各级政府、排污企业、节能、环境监管部门的责任及其考核办法。
要加强监管，狠抓落实，长抓不懈；
杜绝假账真算、将节能环保变成政治口号的做法。
（三）着力解决推进节能减排工作的环境和体制机制问题
从节能优先战略实施的外部环境看，需要具备三个条件，一是要维持经济的平稳较快发展，避免经济的大起大落，为节能优先战略的实施创造有利的经济环境，政府、企业、社会才有可能在节能优先战略的贯彻实施上形成合力。
二是要加快和谐社会建设，为节能优先战略的实施创造有利的社会环境。
要设法缩小地区之间、城乡之间的发展差距，让全社会充分分享改革开放、经济发展的成果，包括享受相对公平的能源服务水平，如此全社会才有可能在节能优先战略的贯彻落实上达成共识，才可能有节能的普遍具体行动。
三是要维持全国能源供需的基本平衡，避免出现全局性的能源供应紧张或短缺。
否则，在出现全局性的能源供应紧张或短缺、能源供应与能源效率不可兼得的情形下，能源效率将沦为牺牲品，节能优先战略的贯彻落实将无从谈起。
当前和今后相当长的一段时间内，需要采用经济、法律和行政手段，重点解决制约建设资源节约型社会的体制机制问题，完善以下政策措施：
一是要加快资源性产品价格和矿产资源产权制度改革，传递正确的价格信号，发挥市场配置资源的基础性作用。
近期针对能源产品价格中存在的突出问题，逐步完善能源资源的价格构成，最终的能源价格要反映资源的稀缺程度，反映市场供需状况，反映生态和环境成本，要向市场主体传递正确的信号。
电力、煤炭等具备条件的行业，继续深化价格改革，逐步理顺价格机制。
电力行业要尽快建立与发电环节竞价相适应的上网电价形成机制，建立鼓励节能、环保的电价政策和电价激励机制，充分发挥电价机制引导电力供需、合理配置资源的作用。
加强对能源产品的价格监管。
此外，还需要进一步建立和完善资源有偿使用制度。
建立健全生态环境补偿机制，包括资源税收改革，配套资源产品的价格改革，适度提高我国能源资源的使用税，征收能源消费税，通过减免税和消费补贴的方式，促进可再生能源和清洁能源的生产和消费，形成合理的能源价格与税费体系。
二是要加快完善经济激励政策，形成促进节能降耗的长效机制。
建设资源节约型社会，要靠实实在在的能源资源节约的项目和工程来支撑，由于缺乏相应的激励政策，有些在国外证明行之有效的节能措施，有的也有了实施方案，但却没有得到很好的落实。
以高效节能灯为例，我国是全球第一大节能灯生产国，但国内使用的比例并不高，生产总量的70％以上都出口了，如果把现有的普通白炽灯全部更换成节能灯，全国一年可节电600多亿度，相当于中部地区一个省的全年用电量。
因此要尽快建立完善有利于能源资源节约的财政、税收政策。
加快制定鼓励生产、使用节能产品和节能建筑以及低油耗车辆的财政税收政策。
逐步扩大节能产品实施政府采购的范围。
完善资源综合利用税收优惠政策，建立生产者责任延伸制度。
强化差别电价的政策导向。
制定能耗超限额加价的政策，调整高耗能、高污染和资源性产品的进出口政策。
完善消费税税制，建议扩大消费税种，对浪费能源资源行为课以重税。
此外，还要增加促进节能的财政支出，合理引导能源消费和产业发展。
改变用财政补贴维持能源低价，降低煤炭生产成本的现行做法。
调整投融资政策。
鼓励政策性银行为中小企业实施节能降耗污染减排技术改造提供优惠贷款。
三是要依法建立严格的管理制度，强化政府的社会?
管制作用。
政府的经济职能也应做相应调节，由管投资、管项目、管企业的经济?
管制，转向管安全、管能耗、管环保和相关技术标准等的社会?
管制。
对于建设资源节约型、环境友好型社会而言，由于存在经济学上所说的外部性的场合，单靠市场或价格作用并不能保障资源的有效配置，需要强化政府的社会?
管制，以保证能源资源节约工作的顺利实施。
当前要坚持抓好强化目标责任和评价考核制度、实施固定资产投资项目节能评估和审查制度，及严格高耗能、高耗水产品和建筑物市场准入制度的建设和实施工作。
四是要积极探索和推行符合我国国情的市场化节能新机制。
当前需要做好节能新机制的推广工作，包括加快实施强制性的能效标识制度，扩大节能产品认证，推行合同能源管理，开展能源审计，加强电力需求侧管理，推行节能自愿协议，探索国内碳交易市场建设等。
五是要加快推进技术进步，增强自主创新能力。
对那些关系*、不可能引进或引进代价过高的战?
核心技术，要依靠自主创新，重点开发和示范一批有重大推广意义的共?
和关键技术。
为了鼓励自主创新，在组织结构和资金投入方面要有新举措。
基础理论研究由国家组织队伍承担，先进适用技术研发要鼓励产、学、研究相结合，理顺利益和知识产权的分配关系。
在资金投入上，除了国家出台针对节能重点项目和示范项目及高效节能产品推广应用的支持政策，在已有国债资金规模的基础上加大资金投入，尽快形成支撑实现节能目标的坚实的工程基础外，鼓励企业提高先进适用技术研发资金在成本中的比重，并辅以优惠的税收减免政策。
（四）加强全面推进节能降耗的政策支撑框架体系建设
鉴于全面推进节能优先战略是一个系统工程，国家确定的发展战略、方针，出台的法规、条例、规范、标准，制定的宏观经济政策，乃至组织实施、监督、管理体系等等方面均要相互衔接，才有可能将节能落到实处。
作为二次投资的节能项目，如果没有金融、财税等经济激励政策加以引导，市场配置资源的作用就得不到发挥，应急措施也难以变成节能的长效机制；
如果没有可操作性的法律、法规、标准、规范，没有强有力的节能执法及监督机制和队伍，市场经济条件下推进节能只能是空谈。
要使上述政策设想得以实现，必须要搭建相应的政策支撑体系，包括法律法规体系、组织保障体系、经
济政策体系、技术创新体系等四大体系以及信息传播机制、市场节能机制、协调协作机制等三大机制。
上述四大体系和三大机制建设又可归结为产业发展的政策调控体系、消费方式引导的政策调控体系、节能管理的政策框架体系、市场调控的政策框架体系以及技术进步的政策框架体系。
对产业发展的政策调控体系而言，由于在工业化的发展道路上，几乎每个国家都遭遇过经济发展、资源利用和环境保护之间的失衡。
这一失衡在国际上被称为“增长的代价”，有些国家较好地补偿了“增长的代价”，而走上了持续发展的道路。
有些国家则被“增长的代价”所绊倒，而走向了衰落。
中国要迈过这一关口，首先要改变当前经济的粗放式增长，必须实现产业结构的转型。
基本目标是：
在全面建设小康社会过程中，要以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走出一条科技含量高、经济消耗低、环境污染少、人力资
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