我国工伤保险制度的改革和完善1Word格式文档下载.docx

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特别是进入改革开放时期后，问题就更显突出，主要是在实施范围、管理模式、政策标准及工作程序等方面，难以适应社会发展的新要求。

于是从20世纪80年代初期，有些省份根据新形势的需要，对工伤保险制度进行了改革，出台了地方法规，对新形势下的工伤保险进行规范，实行社会统筹的实验。

在总结各地实践经验基础上，1996年，劳动部颁布了《企业职工工伤保险试行办法》（劳部发[1996]266号，以下简称《试行办法》），对工伤保险的实施范围、工伤认定、待遇项目和支付标准、工伤保险基金和缴费制度、政策监督及组织实施等作了基本规定，突破了工伤保险仅适用于国有企业和集体企业的限制，把工伤保险覆盖面扩大到各类企业及全体职工，并统一了工伤保险待遇标准，工伤保险由企业保险向社会保险迈出了一大步。

《试行办法》提高了工伤职工的基本权益，分散了企业风险，初步建立了工伤保险预防机制，为工伤保险社会化管理探索了路子，积累了经验。

《试行办法》的实施，实现了工伤保险制度的体制创新和机制转换，使工伤保险社会化迈出了坚实的一步。

但是，《试行办法》也有一些弱点和不足，主要问题是：

法律层次不高，法律强制力较弱。

《试行办法》作为部门规章，对非公企业约束力不强，大多数非公有制企业未能参加工伤保险；

一些国家以我国没有工伤保险国家立法为由，对我国出口商品设置贸易壁垒，给一些沿海地区带来了经济损失。

3、工伤保险制度的发展

在上世纪80年代末探索试点和90年代改革实践的基础上，2003年4月27日，国务院颁布（工伤保险条例），为发展工伤保险制度确立了法律框架。

《工伤保险条例》对我国工伤保险适用范围、工伤保险基金、工伤认定、劳动能力鉴定、工伤保险待遇、工伤保险管理和监督等方面作出了全面的规定，对相关政策进行了进一步完善，标志着我国的工伤保险事业进入法制化轨道。

目前，我国工伤保险由劳动保障行政部门管理，基金管理“以支定收，收支平衡”，保障范围扩展至境内各企业的职工和个体工商户的雇员，保险费按照职工工资总额的一定比例由企业缴纳，职工个人不缴费。

据我国劳动和社会保障部统计，2005年初，全国已有29个省、自治区、直辖市开展了工伤保险，参保职工人数为4575万人，共征缴工伤保险基金38亿元。

二、我国工伤保险制度存在的问题

我国工伤保险制度的发展，对于保障劳动者的合法权益，促进安全生产，维护社会公平和稳定起到了积极作用。

但在实施过程中也还存在一些问题：

（一）立法层次低、分散，调整机制不健全

我国工伤保险的有关法律、法规及司法解释之间相互冲突、规定模糊，保险制度欠缺权威性的明确定位。

“关于工伤保险与侵权责任竞合的法律适用问题，《工伤保险条例》未作规定，理论界和实务界对《职业病防治法》第52条、《安全生产法》第48条和《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第12条有不同的理解，形成了工伤保险与侵权赔偿取代说、补充说与兼得说的激烈纷争。

”在这种情况下，一些工伤保险纠纷难以解决，工伤职工的合法权益得不到保障。

目前，《工伤保险条例》是我国工伤保险工作最为重要的法律依据，它的法律约束能力直接影响到工伤保险的实施和发展。

但《工伤保险条例》只是行政法规，立法层次较低，约束能力相对较弱，很多规定在实际中难以实施，一旦出现不遵循条例的行为，处罚的力度也不强，为实践增加了难度，造成一方面国家强调落实各项关系民生的社保政策，另一方面企业逃保、漏保现象频发。

导致现行工伤保险制度远不能全面保障劳动者生存健康权，不能满足我国经济发展的需要。

《工伤保险条例》虽然对工伤保险制度的适用范围、工伤保险基金的来源和管理、工伤认定的程度和标准、工伤待遇、工伤争议的处理等做出了原则性规定，但在具体实施过程中欠缺相配套的规范性文件。

我国有关工伤保险法律制度的立法多以试行犯法、条例等非正式法律形式出现，立法层次低且体系混乱。

始终未将工伤补偿、工伤预防和工伤康复三个方面有机结合于同一部法律文件当中，条例也没有任何关于工伤事故和职业病预防的规定，与之配套的法规政策体系也明显滞后。

（二）工伤保险法律制度覆盖范围狭小、参保率低下

我国现行《工伤保险条例》主要涵括了企业、社会团体、民办非企业和个体工商户、部分事业单位，但公务员和参照公务员管理的事业单位、社会团体的工作人员仍未被纳入其中，导致公务人员和参照公务员管理的人员无法按《工伤保险条例》规定享受相关待遇，与国家机关、事业组织和社会团体建立了劳动合同关系的劳动者和应实行劳动合同制度的工勤人员也被排除在制度之外。

这种工伤保险制度的不健全导致承担行政管理和依法授权管理的一部分工作人员在受伤后不能进行工伤认定，严重影响其工作激情。

我国投保对象主要集中在国有企业，安全生产相对薄弱的中小型企业，特别是集体企业、民营企业和危险性较大的企业，覆盖面均很低。

非国有经济企业、城镇职工还有一部分人仍未参加工伤保险，乡镇企业职工实行工伤社会保险的就更少。

农民工参保率不高就是突出问题。

而未被列入工伤保险范围的部分私营、涉外、乡镇企业及有雇工的个体经营者，又以种种理由拒绝参加工伤保险，致使工伤保险制度覆盖面主要集中在国有和集体企业。

这些企业发生的工伤事故往往由政府承担无限责任，工伤保险的社会保障作用没有充分发挥出来。

另外还有如保姆雇佣、私人间雇佣、非劳务市场聘请钟点工等目前没有成文法调整的社会关系，该部分雇员更不能依法享受工伤保险待遇，实为现存法律制度的一大漏洞。

截止07年底，全国就业人员76990万人，参加工伤保险人数为12173万，参保率仅为15.81%。

根据人力资源和社会保障部的统计数据，截止到2009年底，我国的就业人数已经达到77995万人，而参加工伤保险的人数仅为14896万人，参保率仅为19%，其中农民工参加工伤保险人数达5587万人。

全国农民工就业总量2.3亿人，算得全国农民工参保工伤保险的比率仅24.3%，而且绝大多数的参保人员为国有企业职工。

而外国许多国家的工伤保险参保率都要远远超过我国。

参保率已经成为制约我国工伤保险发展的最大障碍。

（三）工伤保险费率不合理，企业浮动费率机制不够完善

我国实行差别费率和浮动费率制度，但工伤保险行业差别费率制定得不够科学，企业浮动费率机制也没有完全形成，导致工伤保险对安全生产的促进作用未能充分发挥。

目前，在企业浮动费率机制上，我国尚未建立工伤保险浮动费率的综合量化指标与费率浮动之间的科学系数关系。

一是我国工伤保险费率水平偏低，目前我国平均费率为0.9%左右，还远远低于发达国家的水平，而费率低导致的直接结果是工伤保险该有的功能和服务不到位。

二是行业费率档次少没有按不同行业的特点和事故发生的概率确定费率，甚至挫伤了部分用人单位参保的积极性。

我国行业本身分类繁多，但在工伤保险费率计算时，我国只是简单地将行业分为风险较小、中等风险、风险较大三个类别，相应的基准费率为0.5%、1.0%和2.0%，差别也不大，直接影响了企业参保的积极性以及工伤保险和工伤预防效能的发挥。

费率机制上的缺陷使其在工伤预防、促进工伤安全生产上的经济杠杆作用未能很好地体现，既不利于调动安全事故少的行业和企业的投保积极性，也不能对安全事故多的企业起到应有的警示和制约作用。

（四）工伤保险待遇方面标准低

工伤保险待遇制定得完善与否不仅关系到工伤职工个人和家庭的生活水平、生存能力，也关系着社会的稳定。

我国工伤保险待遇存在诸多问题:

1、待遇项目不完全，缺乏明确的、专门的工伤保险待遇项目规定

现行的工伤伤残待遇和死亡待遇都是按本人标准工资为基础来核算，职工无论轻伤、重伤或死亡，只有医疗免费及勉强维持最低生活的待遇，死亡待遇和残疾待遇都过低；

没有一次性抚恤待遇的制度，不能适当弥补职工及其家属突然遭受不幸所造成的损失。

工伤保险待遇项目中没有明确规定各项目随工资或物价水平的增长而变动，使工残职工生活水平相对降低。

由于待遇长期不作调整，全残退休职工基本生活难以保障。

《条例》中没有制定关于老工伤问题的具体处理办法和原则，老工伤大部分没有纳入社会统筹，是由所在单位负责支付许多老工伤人员的待遇较低，且难以落实。

工伤保险诊疗项目目录、药品目录范围不够全面超过目录范围的治疗费用就不能由工伤保险基金支付而由工伤者自行承担。

工伤保险意义在于给予失去劳动能力的劳动者长期的生活保障，但工伤保险基金实行地方统筹，有的地方政府为了保护地方利益，对非统筹地区人员较多使用一次性支付。

2、未体现“伤残程度越重，补偿越优”的原则，没有在待遇水平方面形成合理的阶梯结构

医疗停止后的伤残待遇明显低于医疗期的水平，致使伤残职工拖延医疗期，不愿意办理退休手续。

现行体制不能很好体现赔偿原则，达不到赔偿的目的，而且伤残退休人员与正常退休人员一样领取退休费，亦未体现“赔偿”的意义。

3、未提及职工致残后的残疾用具的更替费用，只规定残疾用具按普及型标准配给

职工既然残疾，就是无法恢复正常的状态了，也就是说残疾职工的后半生生活必须得依靠残疾用具，而残疾用具就象其它任何的用具一样，会折旧、损坏和丧失其原有的功能。

我国工伤保险法律制度中没有规定残疾用具的更替费用，也就说更替费用需要伤残的劳动者自己负担，这对残疾的劳动者极不公平。

4、欠缺精神补偿待遇的相关规定

工伤保险兼具社会保障和责任保险的双重性质，在职工因工伤亡的情况下，本人及家属会遭受巨大的精神痛苦。

为了适当弥补该精神伤害，给予适当的精神补助金是完全必要的。

（五）工伤保险基金缺乏科学的运营和增值机制

工伤保险基金是由社会保险经办机构或税务机构通过各种方式征集，用于工伤保险开支的专项资金，工伤保险基金的来源有企业缴纳的工伤保险费、工伤保险费滞纳金、工伤保险基金的利息、法律法规规定的其他资金。

稳定的工伤保险基金不仅能够保障劳动者及其供养亲属的基本权利，还能分担发生工伤事故的企业的负担，使之不至于因过多的赔付而陷入困境。

但从现状来看，目前我国工伤保险基金的运营管理机制不够合理、科学：

基金结余逐年上升,没有物尽其用；

基金支出不合理，缺乏预防和康复方面的支出；

基金“以支定收”的筹集原则与工伤保险待遇的长期支付面临着保值、增值难等问题。

我国经济规模较大，层次还较低，职工人数多，工伤事故和职业病较为严重，工伤保险改革力度还不能适应深化经济体制改革的需要。

同时，工伤保险基金支出不够合理，显示出目前我国工伤保险制度“重待遇、轻预防”的思想。

现行的工伤保险制度，容易造成工伤保险基金流失的“漏洞”主要有三个环节：

一是有些企业上缴工伤保险费时，瞒报、少报职工人数；

二是有些私营、涉外、乡镇小企业，平时不积极参保，一旦发生工伤事故就积极要求补偿工伤待遇的给付，造成工伤保险基金的支出变相增加；

三是有些医院见是工伤职工来住院治疗，就大手大脚，小伤小病大用药。

工伤保险基金财务管理办法的规定不统一，造成了工伤保险基金开支的渠道混乱。

（六）工伤预防和工伤康复工作不成熟

工伤预防和工伤康复，是工伤保险的两个重要内容。

加强安全教育，预防工伤风险,“防患于未然”，减少工伤发生率，从而降低工伤保险的费率，促进文明生产，是从根本上搞好工伤保险的“治本之策”；

而工伤康复，则是工伤治疗的延伸和提高，是促进工伤职工回归社会，提高其生活质量的一种手段。

在我国，工伤预防和工伤康复都未能得到其应有的被重视程度，工伤保险仅仅侧重在工伤赔偿方面，对预防和康复没有作出特别的要求，在工伤预防、职业康复上面投入很少。

而工伤保险制度发达的国家都把工伤补偿和职业康复紧紧结合在一起，这说明与世界先进国家相比，我国工伤保险制度建设还有较大差距。

我国工伤保险制度在初始阶段，完全没有涉及工伤预防的内容。

1996年的《企业职工工伤保险试行办法》首次明确将工伤预防作为工伤保险制度的组成部分，初步将工伤预防纳入工伤保险制度的范畴。

但2004年实行的《条例》却将工伤预防排除于工伤保险制度之外，且对《试行办法》中规定的用于工伤事故预防支出项目的事故预防费、安全奖励金、宣传和科研费等均未保留。

现行的《工伤保险条例》虽然确立了“工伤保险要与事故预防和职业病防治相结合”原则，但相比之下却并未明确职业康复和工伤预防所需的资金比例。

法规制定的不完善使得目前我国基本没有开展预防和康复工作。

导致此问题的主要原因有：

第一，我国工伤保险制度本身还处在摸索阶段。

工伤康复涉及的工作内容复杂，前期投入较大，见效比较慢。

因此，目前无论是立法还是执法上都没得到足够的重视。

第二，我国供大于求的劳动力市场。

大量待业和失业人口使得经过工伤康复恢复工作能力的劳动者再就业前景不甚乐观，因此工伤康复能推动社会生产力的作用无法得以体现。

第三，我国还是发展中国家，经济水平无法与发达国家相比。

工伤康复需要大量前期资金的投入，因此，无法全面展开。

三、对工伤保险制度完善的几点建议

（一）提高立法层次，建立更具强制性的工伤保险制度

虽然《社会保险法》已经出台，但其中对工伤保险的基本规定仍是根据《工伤保险条例》来制定的。

另外，有关工伤保险制度的配套立法，如《工伤认定办法》、《职业病防治法》、《安全生产法》等，由于缺乏刚性的约束性条款，在实践中往往也难以有效执行。

因此，在工伤保险立法相对缺乏的背景下，立法部门应通过修订和充实工伤保险配套的相关法规，为工伤保险制度的发展提供更加具体的法律依据，确保其在实践中的可操作性。

例如完善劳动和社会保障部颁发的《工伤认定管理办法》规定的工伤认定程序，建立听证制度，使工伤认定程序更加公正和透明；

制定《劳动能力鉴定管理办法》用以规范劳动能力鉴定的组织、管理和程序；

完善《工伤保险遗属抚恤条件》的规定；

制定《工伤保险待遇支付管理办法》用以规范长期工伤待遇改为一次性支付的条件和标准；

制定《工伤保险医疗服务管理办法》用以规范工伤医疗服务的水平、标准和相关机构的责任等等。

这些都有利于良好的法制环境的形成，同时避免获取工伤赔付困难的局面。

我国关于工伤保险赔偿和侵权损害赔偿之间关系的有关法律都不同程度的存在一定的问题，在司法实践中也存在争议。

因为法律适用的不同,赔偿权利人可获得的工伤待遇也有所区别。

为了做到有法必依、执法必严、违法必究，在工伤保险赔偿与侵权损害赔偿竞合的法律适用问题就急待立法上的进一步明确。

在实践过程中，由于效力较低，难于发挥工伤保险制度作用。

另外，各省、市制定了地方性法规或方法,使得工伤保险制度在实施过程中存在着较大的差异。

因此,必须尽快制定出自成体系的较为完整的全国统一的工伤保险制度,以便提高我国工伤保险制度实施与执行的力度。

工伤保险制度应当通过国家立法机关进行立法并以其统率行政法规来具体体现。

加大执行力度，有效保障工伤职工的合法权益；

通过立法，还可以提高全社会对工伤问题的关注程度，形成保护职工合法权益的社会氛围。

我国应尽快出台一部专门的《工伤保险法》,以提升工伤保险法律制度的地位。

同时,在制定《工伤保险法》时，也应该与《安全生产法》、《职业病防治法》等法律法规的修改协调起来，并在此基础上建立一套完善的运行机制，使工伤保险制度具有预防、补偿、康复三位一体的整体功能。

（二）扩大工伤保险的覆盖面

在市场经济条件下，工伤保险制度要逐步覆盖所有用人单位。

首先，要通过立法尽快把制度内的乡镇企业、私营企业内的劳动者及社会普遍关注的农民工，国家机关、事业单位工作人员等纳入到工伤保险范围中来。

这些企业安全生产意识差、设备陈旧，发生工伤事故的数量已占全国工伤事故的一半。

只有实行工伤保险的“广覆盖”，才能促进劳动力的合理流动，减轻企业的负担，保证职工发生工伤时得到公平合理的保险待遇。

如果没有一种社会统筹的工伤保险机制，一旦发生事故或意外，企业就要单独承担全部风险，这无疑会增加企业的负担，不利于企业的经营和发展。

同时，农民工的工伤保险制度应尽快确立。

城镇职工与农民工在社会保障权益方面的不平等是一个客观事实。

这种不公平性既是历史的延续，也有现阶段我国社会保障制度安排不健全的影响。

从层出不穷的农民工工伤事故到规模惊人的农民工职业病群体，以及由此导致的数不清的劳资纠纷，都决定了针对农民工的工伤保险制度必须尽快确立。

其次,为了兼顾制度外劳务人员的切身利益,应从法律保护弱势群体以实现实质公平正义的角度出发，参照家政服务综合保险的成功经验，制定相关法律法规，强制要求雇主为雇员（劳务人员）投保雇主责任险或人身意外伤害险，将该部分人员纳入商业保险的承保范围，尽可能使其享受到应有的工伤保险待遇。

再次，政府安全生产监督管理部门与劳动监察机构应将三资企业、私营企业以及煤炭行业等安全生产中的“重灾区”列为重点监控和督查对象。

要加大对不遵守规定的企业，特别是企业法人的经济处罚力度（现行的《工伤保险条例》的处罚措施太少），现阶段必须建立强硬的处罚措施来制止忽视安全生产、轻视员工生命的现象。

在目前的情况下,我们需要寻找其他办法进行过渡。

在全面推行工伤保险制度的同时,对那些规模小、人员流动频繁的三资企业、私营企业、乡镇企业以及有雇工的个体工商户,通过强制其想商业保险投保团体人身意外保险或雇主责任保险,并加强对其投保情况的监督。

等到制度发展得比较健全、积累了一定的经验之后,再将工伤保险制度在所有单位推行,从而最终实现统一的工伤保险制度。

政府还应进一步研究探索灵活就业人员的工伤保障办法，加快推进农民工参加工伤保险，尽快实现所有劳动关系的农民工工伤保险全覆盖，让更多的劳动者享有这项保障。

（三）建立科学规范的工伤保险费率机制

国家应按行业分类标准，根据近年来工伤事故的发生率、伤亡人数及程度进行测算，制定全国的行业风险费率，并根据各投保单位每年的职业风险变化和保险基金的支付率定期对费率进行调整。

首先，要根据行业风险程度，进一步细化行业分类，完善行业差别费率，充分体现不同行业的工伤风险差异，杜绝出现不同风险等级的单位处于同一费率档次的不合理现象。

行业风险等级要划分详细，行业差别费率要增多。

在现有的《行业风险分类表》基础上细化。

目前政策要求所有企、事业单位、有雇工的个体工商户参加工伤保险，现行国民经济行业分类所列举行业都要囊括其中，包括的行业要详细、全面，差别费率也要增多，基本做到行业风险与缴费费率一一对应，不能模棱两可，不要有弹性。

其次，对于危险性高的行业工伤保险缴费率要大幅提高，权利义务对等起来。

现行政策中，三类高风险行业差别费率偏低，都要适当提高。

作为用人单位都追求利润最大化，都有趋利避害的心理，只有提高费率，增大缴费额，让其觉得投入安全生产划得来，才能让其足够重视安全生产工作。

工伤预防工作是工伤保险工作的根本，是企业生产的生命线，要彻底解决企业主安全意识不强，过分追逐经济利益而不愿进行完全投入的问题，就必须扭转业主淡漠的安全意识，形成“高风险高投入高保险”的正常模式。

还要把降低事故率，作为各有关部门的任务考核目标。

对于风险性小的行业和企业可以实行更低的工伤保险缴费率。

再次，工伤保险费率要在差别费率的基础上实行浮动，事故率高的提高费率，事故率低的降低费率。

适当提高行业费率的档次之间的差别。

例如，煤矿业、建筑业的工伤保险费率可以适当高于其他行业。

并且，工伤保险也可以考虑实行浮动费率。

并且如果企业一年中工伤事故多，那么下一年该企业就要多缴工伤保险费，反之则可以少缴费，保证横向公平。

另一方面，要进一步完善用人单位工伤保险浮动费率机制，将缴费标准与企业安全生产实际状况和风险差别等紧密结合起来，以实现纵向公平。

目前有4个浮动费率档次，费率差距依然较小，应适当增加费率浮动空间，尤其是适当增加风险大的行业的浮动空间，有效发挥浮动费率对用人单位的制约和激励作用。

工伤保险费率机制亟须完善,只有这样,才能有力地推进工伤预防工作,最大限度地保障劳动者的基本权益,变被动补偿为积极预防,为工伤保险事业的可持续发展奠定坚实的基础,使我国工伤保险制度不断完善。

（四）完善工伤保险待遇的相关制度

现行制度只规定对全残职工发给退休费，大部分丧失劳动能力的职工除由企业安排工作外，没有伤残补偿，这是很不合理的。

伤残待遇水平应取决于本人工资和致残程度。

依据致残程度确定待遇水平才具有科学性和合理性。

现行制度中死亡待遇包括丧葬费和遗属定期抚恤金，属于保障性质，而未能体现赔偿性质。

再次,应适当增加精神赔偿的规定。

因工伤残,在补助金之外,还应根据伤残程度发放适当的精神赔偿费。

精神损害是难以用精确的金钱额度进行计算的。

精神损害的金钱上救济，是为了补偿、抚慰受害人受到伤害的心灵或精神，使其从极度的痛苦中解脱出来。

因工残废，在劳动者一方没有过失的情况下，在伤残补助金之外，还应当根据伤残程度支付一次性赔偿费，以弥补劳动者因残废而造成的肉体和精神痛苦。

对于职业病患者也应比照这一原则处理。

当然，在工伤保险中给予精神损害赔偿要严格把握人身伤亡造成精神损害的事实，并且精神损害赔偿必须适合我国国情。

（五）提高工伤保险统筹层次，加强工伤保险基金管理

我国的工伤保险多年来一直强调地市级统筹，导致结余基金分散，制约了调剂功能，因此，新的工伤保险法律制度应该提高工伤保险的统筹层次，定位于省级。

首先，要加大工伤保险基金的征收力度。

要提高工伤保险基金的支付能力，就应在扩大工伤保险制度适用范围的同时，加大工伤保险基金的征收力度。

对未缴费的企业和人员通过制定法律法规对其进行强制性征收，并根据情况给予严厉的行政处罚。

工伤保险管理部门就要认真审核基金的收缴和支付工作，对容易流失基金的“漏洞”，要及时予以堵塞。

要尽快建立参保职工数据库，以防用人单位瞒报、少报、冒领现象的发生。

对于发生工伤事故后才来参加工伤保险、补缴保险费的用人单位，只能从补缴办理日开始享受待遇。

并明确规定相应的缴费义务与权利，避免发生工伤事故补交再参保的情况。

社保机构必须与工伤定点医院建立起和谐融洽又切实可行的制约机制，真正做到伤与病区分、伤与药相符、价与量一