农地两权抵押贷款创新的实践探索与路径突破Word下载.docx

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　　中图分类号：

D923文献标识码：

A〓文章编号：

1003-9031（2015）07-0039-04DOI：

10.3969/j.issn.1003-9031.2015.07.08

　　一、国内外农地“两权”抵押贷款的实践与启示

　　在农地“两权”抵押贷款方面，国外已经有“土地债券化”等很多成功模式。

通过近几年的实践，国内亦探索出了诸如“农村土地流转收益保证贷款”等成功案例，绕开了农村土地承包经营权不能抵押的法律障碍。

（一）国外实践

　　1.德国“土地债券模式”。

惠献波（2013）《美国、德国、日本农地金融制度及经验借鉴》指出，德国土地抵押贷款制度始于18世纪下半叶。

农村土地债券化是德国土地抵押贷款机制的最大特色。

农民将各自所拥有的土地以抵押物的模式交予土地抵押信用合作社；

通过以土地为抵押担保物发行土地债券方式，土地抵押信用合作社在证券市场上融入大量资金；

信用社利用这些资金向社员们发放农业生产所需资金[1]。

　　2.美国“专营银行及债券化模式”。

美国农村土地金融体系建立于20世纪初期，该体系以联邦土地银行为主要载体。

政府土地管理部门与联邦土地银行结合起来开展农村土地抵押是美国模式的重要特征。

美国政府部门牵头组建农业信用管理局（农业贷款委员会）来管理土地银行。

政府资金是联邦土地银行贷款资金的首要来源。

农业信用管理局通过联邦土地银行暂时“购买”归农民所有的土地，将其转化为土地债券，在市场上进行发售，从资本市场上募集社会资金。

（二）国内探索

　　1.肇东市“信托受益权质押”。

2009年，黑龙江省肇东市开创“五里明模式”，由龙江银行以“公司+合作社+银行+担保+科技”的农业供应链贷款模式为基础，引入中粮信托公司，利用信托的财产隔离制度功能，以当地玉米种植合作社为借款主体，设计了农村土地承包经营权信托和鱼塘承包权信托，并利用信托受益权质押为合作社贷款提供担保，绕开了农村土地承包经营权不能抵押的法律制约，有效解决了农村贷款缺乏抵押品的问题[2]。

　　2.吉林省“农村土地流转收益保证贷款”。

2012年8月，吉林省首创了农村土地流转收益保证贷款。

在不改变土地承包经营制度、不改变土地的农业用途、不附带各种政策补贴的前提下，以土地未来产生的现金流收益（包括租金、地上农作物的收入等）为还款保障，巧妙地解决了土地承包经营权抵押贷款的抵押标的[3]。

　　3.重庆市“土地承包经营权股份化抵押”。

2010年11月，重庆市在明晰土地承包权属的基础上将土地承包经营权股份化，集体所有权占比20%，农民使用权占80%，规定农民只能以自己占有股份进行抵押，由市和县设立财政专项资金对融资机构抵押贷款本息损失给予一定比例的补偿，政府出资设立专司包括农地抵押在内的农村产权抵押融资担保公司[4]。

　　二、江西省赣州市农地“两权”抵押贷款推进情况

　　2013年以来，江西赣州市选择了会昌、瑞金两地开展农民住房产权抵押贷款和土地承包经营权抵押贷款试点，取得了初步成效。

（一）推动情况

　　1.建立了联动推进机制。

赣州市出台了《关于深化农村产权制度改革的意见》，成立了市、县两级农地“两权”抵押贷款试点工作领导小组，由政府主导，统一协调“两权”抵押贷款试点工作。

试点县市制定了“两权”抵押贷款试点工作的具体实施方案靠前指挥，承办银行制定了相应的贷款管理办法和实施细则。

　　2.完善了配套服务措施。

一是明确了产权确权登记机构。

参照国有土地房屋产权确权登记流程，明确了农村宅基地使用权证、规划许可证、房产证（简称“三证”）的确权登记机构；

建立了县乡两级“农村土地承包经营权确权登记中心”统一负责对农村土地承包经营权进行确权登记。

二是初步建立了农村产权流转交易服务平台。

建立农村产权流转的抵押登记机构，在乡镇一级建立“土地流转服务中心”为土地承包经营权的流转和抵押提供登记和评估服务，农民住房产权则由房产部门成立专门机构提供抵押登记服务。

　　3.建立了切实可行的激励补偿机制。

试点县（市）对“两权”抵押贷款试点推广工作制定了具体的激励和风险补偿措施。

一是对贷款投放给予适当的激励，由县级财政按当年新增贷款额2.5%给予奖励性补贴；

二是建立贷款损失风险补偿基金，对贷款损失风险进行分摊补偿，政府风险补偿基金承担30%的最终风险损失。

（二）主要做法

　　1.农民住房产权抵押贷款试点的主要做法。

2013年下半年开始，会昌、瑞金两地先后开展农民住房产权抵押贷款试点，到2015年5月底共累计发放贷款141笔2534万元，其中会昌县139笔2489万元、瑞金市2笔45万元。

该项贷款产品以符合贷款办法规定地域范围内“三证”齐全的农民住房产权作为贷款抵押，抵押率不超过抵押物评估价值的60%，期限为2-5年，现行月利率7.5‰。

抵押物价值由农信社自主免费评估，确权与抵押登记收费参照国有土地房屋标准执行，现行费率为每户80元。

贷款从申请到发放一般在一周以内，手续简便、门槛低、费用低。

　　2.土地承包经营权抵押贷款的主要做法。

该项贷款产品由土地承包人以50亩以上集中连片、交通便利、可持续生产的耕地等农村土地（不包括山地和林地）作抵押，抵押物评估价值由当事人协商或委托评估机构评估，但最高不超过800元/亩年，承包期超过3年的计价年限为3年，抵押率50%，贷款期限最长不超过3年。

目前，瑞金市已启动土地承包经营权抵押贷款试点工作，相关工作机制和交易平台正在逐步建立。

　　（三）初步效应

　　1.盘活了农民资产。

“两权”抵押贷款的试点推广，改变了长期以来农民财产权不能抵押，成为“沉睡”资产的现状。

据会昌县统计资料显示，2012年末，农民人均房产面积35.2平米，价值17242.55元，农民住房资产总量约74亿元左右，农户贷款率13%，可盘活的农民住房产权抵押资产近10亿元。

　　2.降低了贷款门槛。

农户持有“三证”，即可到银行申请农民住房财产权抵押贷款，种养大户凭流入的土地申请土地承包经营权抵押贷款，门槛设限较低，手续简捷，极大方便农户。

　　3.节省了融资成本。

通过减免抵押评估费用、降低登记收费，以及低浮动的优惠利率，有效降低了农民贷款成本。

会昌县农户金某2014年4月办理农房抵押贷款60万元，每月除支付利息4500元外，不需再支付其他任何费用。

而此前该贷款户因缺乏抵押除获得5万元的小额农贷外，其余资金只有通过民间借贷等方式解决，月均融资费用超过1万元，农房抵押贷款为其节省融资成本一半以上。

　　4.适应了现代农业需求。

随着新型农业经营主体快速兴起和规模特色种养业迅速发展，农村信贷资金需求呈大额化、多元化趋势。

调查显示，80.6%的单户农贷需求在10万元以上，远远超过了5万元的小额农贷额度。

农房抵押贷款解决了小额农贷的不足，额度普遍可以达到10万元以上，甚至超过100万元，期限最长可达到5年，可以有效解决农民发展规模化特色种养业和多种经营的长期大额资金需求。

　　三、农地“两权”抵押贷款障碍的突破性分析

　　在不改变农村产权性质和不逾越“法律底线”前提下，目前农地“两权”抵押贷款试点普遍面临着确权、抵押登记、财产评估、产权交易、风险补偿等方面的障碍。

突破是指障碍或束缚的打破、扫除。

从各地试点实践看，整体突破农地“两权”抵押贷款的障碍难度非常大，就现状而言，有些障碍已经突破，但有些障碍还有待破解。

（一）已经突破环节

　　1.确权。

为推动农地“两权”抵押贷款试点，各试点地方对于确权都作出了相应制度上的安排，并有序推进。

具体确权发证单位，《农村集体土地（宅基地）使用权证》由国土部门发证，《建设用地规划许可证》由规划建设部门发证，《房屋所有权证》由房管部门确权发证，《农村土地承包经营权证》由农粮部门确权发证。

如瑞金市规定，集体土地房屋登记先行试点区域为农村圩镇、土坯房集中建设点、国道沿线、市政府统一规划的集中安置点等区域，登记发证由市房管局负责；

农村土地承包经营权确权登记试点坚持“依法规范，尊重历史，民主协商，确保稳定，乡镇负责”，具体由市农粮局负责。

　　2.抵押登记。

抵押登记是确保抵押物转移在法律上生效的要求。

在实践与探索中，试点行对用于抵押的农村住房、土地承包经营权一定会要求先进行贷款前的登记。

和确权一样，各试点地方对抵押登记同样作出了相应制度上的规定，并已经开展实施。

具体抵押登记管理单位按照“谁确权，谁登记”确定。

如会昌县规定，农村住房贷款抵押登记由房管局负责；

瑞金市规定，农村土地承包经营权贷款抵押由农粮局负责。

（二）尚待突破环节

　　1.财产评估。

目前，普遍由贷款行评估用于抵押贷款的农地“两权”的财产价值。

各试点地方对于包括农地“两权”在内的农村产权的价值评估，目前没有引进或成立中介评估组织机构，缺少评估人才和技术，缺失评估指导意见及评估标准。

独立第三方市场化的农村产权价值评估体系的缺失和机构运作的缺乏使得农村产权价值得不到体现和认同，影响农村产权的利用价值，同时会对农地“两权”抵押贷款的效用产生制约。

　　2.产权交易。

各试点地方对于农地“两权”的流转交易，有的地方设立了相应的服务机构，如瑞金市、会昌县土地流转的服务机构为农粮局设在各乡镇的服务站，但这只是对农村产权交易的管理规范，并没有对农村产权价值起到市场导向作用。

农村产权市场交易中心没有建立，使得包括农村住房、农村土地在内的流转交易缺少相应平台，流转交易不规范不顺畅，不仅会引起很多矛盾纠纷，而且会对农村产权的规模化利用效率提高产生影响，这一影响会传导至农地“两权”抵押价值上，使得农地“两权”抵押贷款功能削弱。

　　3.风险补偿。

与其他抵押贷款不同，农地“两权”抵押贷款偿还风险更大，不仅有市场风险，还有不可控的自然灾害风险。

但是目前各试点地方并没有建立相应的风险补偿机制。

基金担保方面，试点初期，有的试点地方设立财政担保基金对农地“两权”抵押贷款风险进行担保，但这只是一种暂时性的激励措施，并不是长效风险保障机制，政府不可能也不会承担推广后规模庞大的贷款风险。

农业保险方面，针对农房、农村土地承包经营权的险种产品至今尚未推出。

风险防范仍然是银行贷款首先考虑的因素。

从赣州实践看，由于农地“两权”抵押贷款的风险补偿长效机制尚未落实，试点行对于推动农地“两权”抵押贷款普遍比较谨慎且积极性不高，推进速度十分缓慢。

　　四、推进农地“两权”抵押贷款的政策建议与路径构思

　　我国对农地制度的法规障碍难以逾越，底线不可突破，“两权”抵押贷款创新不能以改变土地性质为突破口。

借鉴国内外成熟模式及成功经验，针对赣州实际，进一步推进农地“两权”抵押贷款，需要及时调整思路，通过校正抵押物标的绕道而行。

（一）及时校正抵押标的和贷款对象

　　1.以变现处置难易程度为标准，科学选择抵押标的，增强创新产品的可操作性。

《物权法》第一百八十四条第二款规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”，《担保法》第三十七条规定“宅基地等集体所有的土地使用权不得作为抵押物”，《土地管理法》第六十三条规定“农村集体所有土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”。

现行法规的限制，导致农地“两权”目前不能成为抵押物。

前路不通绕道而行，建议借鉴“吉林经验”，以两地收益为抵押标的，以农村土地的租金、地上作物收入等流转收益为抵押物开展农村土地流转收益保证贷款，以农房租金等收益为保证开展农民住房收益保证贷款。

借鉴“成都经验”，将宅基地使用权转换为集体建设用地使用权，实现宅基地使用权的转让或抵押，开展农民住房财产权抵押贷款。