物权法与人防工程的关系及其对人防工程建设等诸方面的影响Word格式.docx

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人防部门又如何应对?

本文试图就这些问题作一探讨.物权法与人防工程密切相关直到目前,仍然有人认为物权法与人防工程无关.其理由:

一是认为物权法中没有一个条款直接提到人防工程,更没有直接规定人防工程归谁所有,怎样使用和如何保护;

二是认为物权法在对物的归属,利用和保护的规定中,有专门的排除人防工程条款.笔者认为,上述认识是不正确的.物权法与人防工程是紧密相关的.其理由如下:

从物权法的制定目的看,物权法是一部关于明确物的归属,发挥物的效用,保护权利人物权的法律.只要涉及对物的归属,利用和保护的问题,都与物权法有关.人防工程是物,与任何建筑物,构筑物一样,是看得见,摸得着,具体的有形的物,因此,人防工程的归属,利用和保护与物权法有关.从物权法的适用范围看,只要是因物的归属和利用而产生的民事关系,都适用物权法.人防工程是物,因此,因其归属和利用而产生的民事关系也适用于物权法.24中国人民防空2007/10总第200期从逻辑上看,既然物权法是对物的归属,利用和保护而作出规定的法律,人防工程是物,因此人防工程的归属,利用和保护适用于物权法.另外,物权法对物的归属,利用和保护所作出的规定,只能是对一般的物所作出的原则规定,不可能对每一个具体的物作出具体的规定.因此,我们不能因为物权法没有具体地直接地提到人防工程这个物,就认为在本质上是属于物的人防工程的归属,利用和保护与物权法无关.物权法与人防工程是怎样的关系?

物权法对人防工程的归属作出了相应规定.物权法第一百四十二条规定:

”建设用地使用权人建造的建筑物,构建物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人,但有相反证据证明的除外.这一条是对建筑物,构建物及其附属设施归谁所有做出的法律规定.根据这一规定,除非有相反的证据证明,可另当别论外,一般情况下,作为建筑物,构建物的人防工程,只要是由建设用地使用权人建造的,其所有权就属于建设用地使用权人.具体地说:

如果建设用地的使用权人是国家,并且又是由国家建造的,那么这样的人防工程就归国家所有;

如果建设用地的使用权人是集体,并且又是由集体建造的,那么这样的人防工程就归集体所有;

如果建设用地的使用权人是私人,并且又是由私人建造的,那么这样的人防工程就归私姚少华人所有.物权法对人防工程的利用作出了相关规定.物权法第三十九条规定:

“所有权人对自己的不动产或者动产,依法享有占有,使用,收益和处分的权利.第四十条规定:

”所有权人有权在自己的不动产或者动产上设立用益物权和担保物权.第一百一十七条规定:

”用益物权人对他人的不动产或者动产,依法享有占有,使用和收益的权利.”第一百七十条规定,担保物权人在债务人不履行到期债务时,对担保财产享有优先受偿的权利.物权法对不动产利用的这些规定,同样适用于人防工程.大体上说,有以下三点:

一是人防工程的所有权人对自己的人防工程,享有占有,使用,收益和处分的权利,二是人防工程的所有权人有权设立用益物权和担保物权,用益物权人对所有权人的人防工程,享有占有,使用和收益的权利;

三是人防工程的担保物权人在债务人不履行到期债务时,对担保的人防工程享有优先受偿的权利.物权法对人防工程的保护作出了相关规定.一是登记保护规定.物权法第九条规定:

”不动产物权的设立,变更,转让和消灭,经依法登记,发生效力,未经登记,不发生效力,但法律另有规定的除外.物权法第三十三条规定:

”因物权的归属,内容发生争议的,利害关系人可以请求确认权利.这两条是对不动产物权实行登记保护的规定.二是侵权追责规定.物权法第三十七条规定:

.侵害物权,造成权利人损害的,权利人可以请求损害赔偿,也可以请求承担其他民事责任.”第三十八条规定:

”侵害物权,除承担民事责任外,违反行政管理规定的,依法承担行政责任;

构成犯罪的,依法追究刑事责任.”这两条是对侵害物权并造成损害的责任追究规定.三是征收补偿规定.物权法第四十二条规定,为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收单位,个人的房屋及其他不动产,但应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益.上述对物权的保护规定,同样适用对人防工程的保护.即:

人防工程物权必须登记,登记后就能受保护;

侵害人防工程要追究责任;

征收人防工程要给予补偿.物权法有关物的lJ1属,利用和保护的规定对人防工程建设等诸方面的影响有利于逐步实现人防工程建设投资主体多元化.目前,在人防工程建设上,投资主体仍然比较单一,主要是由有关单位依法配建和人防部门单独建设.其他投资主体主动建设人防工程的情况非常少,多元化的投资格局尚未形成.这主要是因为人防工程所有权不明确,投资者不能取得所有权.如果投资者不能取得自己合法建造的人防工程的所有权,那他就不会主动投资修建人防工程.现在,人防工程所有权明确了,投资者也能合法取得所有权了,那他就可能会选择投资建设人防工程.这样,人防工程投资主体多元化的格局就会逐步形成.有利于实现人防工程建设市场化.实现人防工程建设市场化,需要具有三个条件,即:

有多元化的人防工程投资主体;

有可以交易的人防工程;

交易的人防工程有利润.过去,由于人防工程所有权不明确,因此就形不成多元化的投资主体,建成的人防工程也不能交易.现在,人防工程所有权明确了,投资主体多元化和实现交易就有了可能,剩下的就是利润问题了.从近两年作为地下车库使用的人防工程的使用权转让情况看,转让的利润还是有的,甚至超过了地面建筑的利润.这还仅仅是人防工程使用权的转让,如果是人防工程所有权转让的话,那利润可能会更大.这三个条件的出现,将有利于实现人防工程建设市场化.有利于实现人防工程建设手段多样化.长期以来,我们主要是依靠法律和行政的手段推动人防工程建设,如通过行政许可,行政处罚,行政征收等手段来强制当事人建设人防工程.当人防工程建设的市场形成后,我们就可以充分运用经济的手段来推动人防工程建设.显然,这将有利于实现纵横人防工程建设手段多样化.人防部门应加强研究和掌握人防工程建设的市场规律,有效地运用经济手段来推动人防工程建设.有利于对人防工程实施登记确权保护.长期以来,由于人防工程所有权不明确,也没有对人防工程实行登记制度,因此人防工程不能像房屋那样取得合法有效的权益凭证.一旦遇到确权纠纷,公说公有理,婆说婆有理,法院也无可奈何.现在物权法明确了人防工程所有权,并规定要进行登记.一旦登记成功,如果再发生权属争议,就可以通过登记机关和法院予以有效保护了.有利于追究侵害人防工程权益的人的责任.物权法对侵害人防工程权益的行为,规定了侵权人要承担的民事责任,行政责任或刑事责任.这为权利人,行政机关和司法机关追究侵权人的责任提供了法律依据.对侵害人防工程权益的行为,过去主要是由人防部门依据人民防空法追究侵权人的行政责任.现在,权利人还可以依据物权法的规定追究侵权人的民事责任.由依据人民防空法追究侵权人的行政责任,拓展到依据物权法追究侵权人的民事或刑事责任,这对于全面追究侵权人的责任,更好地保护人防工程十分有利.有利于对被征收的人防工程实施补偿.在城市建设中,人防工程被征收拆除是经常发生的事.但人防工程在被征收拆除时,权利人要想获得补偿却很困难.现在物权法明确规定凡被征收拆迁的不动产都要依法给予补偿.有了这一规定,被征收人在今后遇到人防工程被征收拆迁时,就可以理直气壮地向征收人要求给予补偿.有利于找到人防工程的管理主体.人民防空法虽然规定人防工程由投资者使用管理,但各地人防部门,甚至是法院都对投资者的概念理解不一,因此人防工程的管理主体并不确定.仅就”结建”人防工程的管理主体而中国人民防空2007/|o,~2oo25纵横言,各地做法就大不相同.如厦门市规定由投资者管理,宁波市规定由住宅小区业主委员会选聘的物业管理公司管理,上海市则规定由所有权人或者使用单位管理.现在,人防工程的所有权明确了.作为所有权人,管好其所有的人防工程天经地义.管不好,损失最大的则是他自己.因此,我们可以用所有权这个标准来寻找管理人,即谁所有谁管理.这不仅科学合理,而且更符合实际,易于操作.有利于解决人防工程的管理经费.过去,由于人防工程归属不清,不能出售,出租,进而就没有经济效益.对没有经济效益的人防工程,谁都不愿花钱去管理.现在,人防工程的所有权明确了,也可以出售,出租了,这样就会有收益.有了收益,所有权人就可以将其中一部分资金用于人防工程管理.显然,这对于解决人防工程管理经费缺乏的问题十分有利.人防工程可以出售出租了.按照合同法,房地产法的规定,所有权不明确或归属有争议的物是不允许出售,出租的.过去,由于人防工程所有权不明确,因此很难出售,出租.近两年,有的地方为了突破这种局面,采取了一些变通措施,如转让人防工程使用权.这种变通,虽然在一定程度上促进了人防工程的利用,但风险较大.因为转让人防工程使用权是一种既非出售也非出租的行为,一旦出现纠纷,就没有法律手段来保障双方权益.现在,人防工程所有权明确了,在现行法律法规没有禁止的情况下就完全可以合法地出售,出租了.过去,对于人防工程的使用,我们只敢说收取使用费,现在就可以名正言顺地说是收取租金了.人防工程一旦可以出售,出租,就使人防工程由产品变成了商品,由躺在地下的死资产变成了活资本,包袱变成了财富.人防工程可以抵押了.近几年来,一些地方曾出台了”人防工程可以作为抵押,申请专项贷款,再投入人防26中国人民防空2007/10总第200期工程建设,实现投资良性循环发展”的规定,但执行得并不好.为什么?

因为这不符合法律规定.按照担保法或者物权法的规定,所有权,使用权不明或者有争议的财产是不能抵押的.在人防工程所有权不明确的情况下,人防工程当然就不能成为抵押物了.现在人防工程所有权明确了,抵押也就不成问题了.另外,根据物权法第一百八十条规定,不仅已建的人防工程,而且在建的人防工程也可以抵押.人防工程成为抵押物,这对人防工程的利用有着非常重要的意义.不仅所有权人可以用人防工程抵押融资,而且可以改变长期以来人们形成的修建人防工程就是把钱朝地下埋的观念.人防经费筹集面临压力.一是对易地建设费的筹集可能会有影响.权利人取得了人防工程所有权后,他不仅可以通过交易获取利润,而且还可以抵押融资.由于有利可图,其建造人防工程的积极性,主动性就会大增,而缴纳易地建设费的愿望就会降低.这种情况的出现,会对易地建设费的筹集产生一定影响.二是对人防工程拆除补偿费的收取可能会有影响.过去,由于人防工程所有权不明确,因此拆除人防工程的补偿费是向人防部门缴纳的.现在,按照物权法的规定,人防工程的拆除补偿费就应当向权利人缴纳.人民防空法第二十八条只是规定确需拆除的人防工程,必须报经人防主管部门批准,并由拆除单位负责补建或者补偿,并没有规定拆除补偿费必须向人防部门缴纳.因此,对权利人所有的人防工程,人防部门再要求收取拆除补偿费就困难了.人防工程面积的认定面临考验.根据物权法的规定,人防工程的物权是需要到登记机关登记的.而在登记时,权利人必须要提供人防工程的准确面积.这个面积数据从何而来?

按照房屋所有权登记的做法,房屋面积是要由有资质的房产测绘机构专门测绘的.届时,人防工程的登记面积也要由专业机构进行专门测量.现在,人防部门在人防工程竣工验收时有一个认可的面积.如果人防部门认可的数据与专业机构测量后所得到的数据不一致,怎么办?

由于专业机构进行的专门测量更具法律效力,因此,人防部门所确认的数据应当按测量机构测得的数据进行修正.如果人防部门所认可的面积经常与测量机构测得的数据不一致,当事人只要一登记就要求人防部门进行修正,那对人防部门来说将会非常被动.因此,目前人防部门认定的工程面积将面临测量机构的考验.分割出售的人防工程面临管理困难.人防工程可以转让出售了,但在转让出售时可能会产生两种情况:

一种是整体出售,一种是分割出售.对于整体出售的人防工程,买受人按国家规定管理好人防工程以及人防部门对其管理的情况实施监督检查的难度不是太大.但对于分割出售的人防工程,由于一方面产生了多个买受人,另一方面又产生了人防工程设备设施用房无人购买的情况.当这种情况发生后,要让多个买受人共同管理好人防工程,特别是要管理好无人购买的设备设施用房,其难度就会很大.同时,人防部门要对多个买受人的管理行为进行有效监督也变得更加困难.人防部门宜采取的应对措施关于人防经费筹集面临的压力问题.首先,人防部门要有正确的认识.人防部门收取易地建设费是针对建设单位确实不能结合民用建筑修建人防工程而采取的补救措施,其目的还是为了修建人防工程.现在,既然建设单位已更乐意建设人防工程,那人防部门为什么还一定要把钱收来并由自己建呢?

应当说,这实在是一种吃力不讨好的事.因此,在对有利于建设人防工程,增加人防工程面积情况下,有可能造成易地建设费的减收问题,人防部门要有正确的认识.目前,有依照物权法纵横实施人防工程的产权管理200式7济发展,保护国家和私人财产的重要法律.要更好地理顺人防工程权属关系,实施人防工程的产权管理,维护人防国有资产正当权益,必须认真学习物权法有关规定,按照物权法要求进一步完善现有的做法,使人防工程产权管理工作更加符合法律的规范.人防工程产权的lJ]属人防工程产权归属问题是一个具有普遍性且颇有争议的问题.多年来,全国许多城市都曾就此提出过自己的解决思路与管理模式,有力地推动了该问题的深入研究.那么,在物权法出台之后,如何依照物权法并结合人民防空法及《人民防空国有资产管理规定》,把握和处理好人防工程的权属问题呢?

我们认为首先应该明确以下几个方面的问题.人防工程为不动产.民法通则规定:

”土地,附着于土地的建筑物及其他定着物,建筑物的固定附属设备为不动产.”人防工程附着于土地的建筑物,按照民法通则这一规定应为”不动产”.人防工程产权问题的划分.人防工程从不动产的性质上讲属于公益性设施,也是国防战备设施的组成部分,平时服务于国家的经济建设,战时防御敌人空袭,保护国家财产和人民生命安全.人防工程从产权归属划分,我们认为应该有三个方面的表现形式.一是国家依法取得和认定的或者国家以各种形式投资修建的人防工程,或按照国家和省市政府有关规定结合城市民用建筑修建的人防工程,或用收取的人防工程易地建设费修建的人防工王东海王显军程,其产权归国家所有.二是由国家以土地使用权作价出资的方式或国家出资与非国有经济组织和个人共同投资修建的单建式人防工程,产权为国家和其他投资者共有.三是集体或个人利用非国有资金,除法律规定义务之外,投资者建设的人防工程,产权归投资者所有.人防工程产权的具体界定.人防工程产权界定是一项政策性很强工作,在实施过程中,需要把握几个原则.一是出台地方性法规,明晰人防工程产权界定三种形式,即:

国有,共有,投资者所有.界定的标准按照国家关于颁发《人民防空工程建设管理规定》的通知执行.二是与建设单位签订人防工程产权确认书.明确人防工程产权面积的属性.三是建立人防工程资料档案,档案资料应有人防建设承担书,人防工程施工图,设备图,消防设备图等.些地方把收取易地建设费当作命根子,当作第一位的工作来做,甚至还下达了考核指标,这种认识和做法值得研究.作为人防部门应当依法行政,依法收费.依法应该收的费要收足,收齐,但不能想方设法去收费,否则就与收取易地建设费的根本目的相背离了.其次,人防部门要抓好自己投资修建的人防工程的开发利用工作,力争获得最大收益.比如通过出售可以回笼资金,通过抵押可以融通资金,通过出租可以收取租金.再次,人防部门所属的事业单位如通信站等,其运转费用如果是靠人防部门筹集的经费来支付的话,那要尽快争取财政支付.关于分割出售人防工程而造成管理困难的问题.笔者的想法是,人防工程只能整体出售,不能分割出售,登记机关不能对分割出售的部分进行登记.因为人防工程是一个有机整体,各个部分不可分割.一旦分割,不仅会使人防工程失去整体防护功能,而且还会对人防工程的管理造成巨大困难.对此,人防部门要尽早与登记机关沟通并制定出台相关规定.关于人防部门认定的人防工程面积是否经得起测量机构检验的问题.笔者认为,人防部门应立足自身,力争使竣工验收时认定的面积与测绘机构测量的面积相一致.这里的关键是,在对人防工程面积的测量上,人防部门与测绘机构要有统一的测量标准和口径,不能各搞一套标准,各唱各的调.另外,既然登记的人防工程面积要有专业机构专门测量,那么在目前还没有这样专业机构的情况下,人防部门可以考虑建立这样的机构,一则可以避免对人防工程面积重复测量;

二则有利于统一测量的标准和口径;

三则可以合法地收取测量费用.■（作者单位:

南京市人民防空办公室）中国人民防空2007/10总第2o0期27