浅谈我国公务员制度的发展_精品文档.doc

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浅谈我国公务员制度的发展

我国公务员制度发展的过程可以分为四个阶段：

调研准备阶段，试点运行阶段，全面推广阶段，立法完善阶段。

在1987年，中共中央在筹备党的十三大过程中，决定将《国家行政机关工作人员条例》修改为《国家公务员暂行条例》，并在当年的十三大上正式确定在我国建立和推行国家公务员制度。

1989——1992年在国家几个部委及全国20个省市进行了试点工作后，1993年4月2日，国务院第二次常务会议通过了《国家公务员暂行条例》，该条例自1993年10月1日起施行。

2002年8月，中共中央组织部、国家人事部专门成立了公务员法起草领导小组负责开展公务员法起草工作。

2004年年底国务院向全国人大常委会提出公务员法草案的议案。

2005年4月27日中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过，2005年4月27日中华人民共和国主席令第三十五号公布，自2006年1月1日起施行。

公务员法是我国第一部有关人事制度方面的法律，填补了我国人事法律方面的空白，完成了我国公务员制度的立法阶段，对于我国公务员制度以及相关人事制度的完善有着重要的意义。

一、公务员法颁布前的制度和法规

（一）公务员暂行条例的相关法规

1、公务员法填补了我国法律体系的一个空白。

我国的公务员制度,是为了提高行政效率,加强人事管理的科学化、民主化,在经济体制改革向纵深发展,政治体制改革必须配套、同步进行的情况下产生的,并经历了一个从酝酿准备、决策、试点完善到全面推行的漫长阶段。

公务员法是建国以来我国第一部干部人事管理的综合法律，是贯彻依法治国方略的重要举措，对于健全机关干部人事管理法律法规体系，实现干部人事的依法管理，具有里程碑意义。

2、必将推动干部人事制度改革的深入发展。

公务员法将十多年来形成的干部人事管理的新成果，如竞争上岗、公开选拔、职位聘任以及领导干部任职公示制、任职试用期制和引咎辞职制等，进行总结吸纳，上升为法律，有利于形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、能进能出、充满活力的用人机制，建设一支善于治国理政的高素质干部队伍。

3、必将促进民主政治建设的进程。

公务员法颁布实施后，通过对包括各级党政领导干部在内的广大公务员的严格要求、严格管理、严格考核，有利于树立和落实科学的发展观和正确的政绩观，有利于在新形势下坚持党管干部的原则，改进管理干部的方法，用法律保证党的干部路线、方针、政策的贯彻实施，有利于加强党的执政能力建设和加强政府的行政能力建设，促进社会主义物质文明、精神文明和政治文明建设，为全面建设小康社会以及构建社会主义和谐社会提供有力的组织保证。

（二）公务员法的特点及作用

我国建立公务员制度的主要目的之一便是要克服公务员管理方面存在的弊端，但是由于当时我国公务员制度属于初期阶段,许多问题包括公务员制度的立法都需要一个摸索和实验过程,加上体制转轨时期社会总体环境处于变动不居的状态,我国整个干部人事管理包括政府人事管理长期以来缺乏系统、完整的基本法律法规,已有的各个单行法规也很不配套,不衔接,甚至互相矛盾,造成人事管理中无法可依,人治现象严重,因此一步到位地制定和颁布《公务员法》的条件尚不成熟。

因此，当时我国首先采取的方法是“先暂行后实施”，先由国务院在行政法规的层次上制定一个暂行的公务员条例。

1993年《暂行条例》的颁布实施，表明我国国家行政机关人事管理开始纳入法制化、科学化的轨道。

1、形成了较为完整的法规体系

由总法规到单项法规再到实施细则,在立法层次上由高到低,在内容上渐次细化,环环相扣,基本上覆盖了公务员管理工作的方方面面,形成一个比较完整而有机联系的公务员法规体系。

因此,可以说我国公务员管理的全过程已基本上有法可依,从而从根本上克服了过去政府机关人事管理法规庞杂混乱、内容交错、层次不清、相互抵触等现象,为保证公务员管理活动的良性运作,逐步实现政府人事管理的科学化、公开化、系统化、法治化,进而实现国家公务员的精干、优化、廉洁、稳定和高效,奠定了坚实的基础。

2、体现了公平、竞争、科学管理的原则

公务员的录用要求实行公开考试,严格考核,择优录取。

在管理上严格考核并以考核结果作为重要依据,按一定程序对公务员进行奖惩、培训、职务晋升、晋级增资以及职位调整,以此激发其积极性和创造性。

3、做好公务员立法的准备工作

作为“先暂行后颁布”过程的第一步，《暂行条例》较好的完成了任务，通过十多年的努力，我国的公务员制度已经初具规模，体系已经形成，对于各种问题也有了具体的处理经验。

（三）局限性

虽然以《暂行条例》为主导的公务员制度在特定的历史阶段发挥了重要的作用，但是“徒有公务员制度而无公务员立法,公务员制度难以推行,公务员的权利以及各项制度得不到法律的保障”。

这种没有完成立法阶段的公务员制度是低水平、不完善、发展不平衡和有较大发展制度优势空间的。

国家公务员制度对过去人事管理制度的传统，继承有余，否定不足；对国外先进人事管理经验，舍弃有余，借鉴不足；在国家公务员制度的推进过程中，稳妥、渐进有余，大胆、创新不足。

公务员的范围（外延）过于笼统，公务员分类不科学；管理方式单一；管理权限过于集中，管人与管事脱节；管理方式陈旧单一，阻碍人才成长；管理制度不健全，用人缺乏法治；在某种程度上有向传统的“国家干部”模式的回归之嫌。

“国家公务员制度作为一种对国家公务员依法进行科学管理的制度体系,必然也必须以法律的形式加以确认和保护,并运用法律手段或方法进行管理。

我国建立和推行公务员制度也正是通过制定法律法规对国家公务员依法进行科学管理,以保障公务员的优化廉洁,提高行政效能。

”《暂行条例》的颁布和实施，对于我国的公务员制度建立起了重要的作用，但是经过多年的实践表明，仅有《暂行条例》还不足以约束和规范推行公务员制度的行为，也难以纠正各中出现的种种偏差和失误，特别是对于我国这样有着悠久“人治”历史，法制薄弱的国家，加强公务员制度的法制建设，显得更加重要。

而且《国家公务员暂行条例》只是一个国务院发布的“过渡性行政法规”。

国家公务员制度作为一项重要的政治制度，理应具有基本的法律地位，而《国家公务员暂行条例》却迟迟没有上升为全国人大或全国人大常委会制定的法律。

二、公务员法的发展

《中华人民共和国公务员法》是在《国家公务员暂行条例》的基础上发展制定的，保证了制度的连续性和稳定性，同时又有较大的发展。

但是相比之下，两者还是存在着区别的，《公务员法》相较与《公务员暂行条例》对于公务员制度的发展主要体现在以下几个方面：

（一）公务员的范围。

按照党的十六大关于完善干部职务和职级相结合的制度的要求，改革完善现行的职务级别制度，使职务和级别的关系更加合理。

公务员法规定，公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。

改变了单一化的职务设置，增设专业技术类和行政执法类职务，为公务员提供多样化的职业发展阶梯。

同时，扩大级别的功能，规定公务员在同一职务上，可以按照国家规定晋升级别。

使得级别成为除了职务晋升之外公务员职业发展的重要台阶，级别与职务一样都是确定公务员工资及其他待遇的依据，不升职务的公务员，也可以随着职级的晋升而提高待遇。

这样有利于消除“官本位”思想，体现适当向基层倾斜的指导思想，有利于解决基层公务员职业发展空间狭孝职务晋升困难的突出问题。

《国家公务员暂行条例》第三条规定：

本条例适用于各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。

此条例虽被普遍认为是对于公务员范围的一个划定，但是其实我们可以看到事实上并没有在条文上明确的指明这一点。

这点虽也不至于误导大家的理解方向，但是对于法律条文来讲，如此写法就不规范了。

正是为此，在《公务员法》的第二条明确规定：

本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。

此法条是对公务员范围的最权威的解释。

从此可以看到确认公务员必须有三个条件，首先是必须是依法履行公职，第二个条件是使用行政编制，再一个是由国家财政负担工资福利。

这三个条件必须同时具备才是公务员。

因此，我国公务员的范围包括：

中国共产党和各民主党派机关工作人员；各级人大机关工作人员；各级国家行政机关工作人员；各级政协机关工作人员；法官；检察官等。

《公务员法》对公务员范围的概定，有利于对公务员的管理，使之更加有法可依，并且向着有序科学的方向发展。

（二）公务员的管理制度

《国家公务员暂行条例》中没有对公务员进行分类管理的规定。

但是，在《公务员法》第三章里特别规定了公务员的职位，按照它的性质区别划分为综合管理类、专业技术类、行政执法类，并且国务院可以根据实际需要在条件成熟的时候建立新的职位类别。

与以往公务员制度只提供领导职务和非领导职务两个系分类，导致的公务员的职业发展过于单一、基层公务员晋级空间很小等弊端相比，分类管理的理念无疑是先进的、科学的。

（三）公务员法建立职位聘用制

虽然《国家公务员暂行条例》也规定了部分职务实行聘任制，但事实上却一直没有实行。

《公务员法》第十六章：

职位聘任。

规定了对一些专业性较强的职位和辅助性的职位可以进行聘任，签定合同，按照合同进行管理。

具体条文在《公务员法》第九十五条规定：

机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。

另立一章不仅仅表示了国家政府对于公务员聘用制的重视也表示出了法律制定的严格和规范。

《公务员法》还建立了专门适用于聘任制公务员与机关之间发生争议时的处理的人事争议仲裁制度。

规定了这种因履行聘任合同而产生的争议，应先由一个中立的人事争议仲裁机构来调解和裁决，如果当事人对裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。

在此规定上，也体现了民法和合同法的处理原则。

“政府雇员突破了传统用人制度的限制，将政府公务员职位的常任制与非常任制结合起来，使政府人力资源更加合理配置；政府雇员制度大大缩小了政府规模，建立起小而强的政府模式，节省了政府管理的成本，缓解了政府财政的压力；政府雇员制度有效地提高政府工作人员的素质和管理水平，能够更好地为社会提供公共服务。

”建立职位聘用制，使公务员的队伍更新换血更加容易，更有活力，特别是对于一些暂时的或者是技术强度比较高的职位，是一种非常科学有效的方法。

（四）公务员职业发展途径的多元化

我国实施多年的公务员制度只提供了领导职务和非领导职务两个职务系列，公务员的职业发展阶梯过于单一。

公务员法则在综合管理类职位外，增设了专业技术类职位和行政执法类职务等，致力于建立多元化的公务员职业发展途径。

法律规定，国家实行公务员职位分类制度。

公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。

国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。

法律规定，国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列。

公务员职务分为领导职务和非领导职务。

领导职务层次分为：

国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。

非领导职务层次在厅局级以下设置。

法律规定，综合管理类的领导职务根据宪法、有关法律、职务层次和机构规格设置确定。

综合管理类的非领导职务分为：

巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。

法律规定，公务员的职务应当对应相应的级别。

公务员职务与级别的对应关系，由国务院规定。

公务员的职务与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据。

公务员的级别根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确定。

公务员在同一职务上，可以按照国家规定晋升级别。

（五）竞业禁止的规定

《暂行条例》第七十三条规定：

国家公务员辞职后，二年内到与原机关有隶属关系的企业或者营利性的事业单位任职，须经原任免机关批准。

而在《公务员法》中第一百零二条则规定的更加的详细完备：

公务员辞去公职或者退