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狭义的相对人仅仅指行政法律关系中行政决定的受领人，或者说行政决定所针对的特定公民、法人或其他组织。
但广义的相对人，除了狭义的相对人外还包括第三人，即在行政法律关系中与行政决定有法律上利害关系的一方主体。
在大陆法系国家，立法上所使用的类似于我国法学上相对人这一概念的术语很多，有“相对人”、“利害关系人”、“行政决定所针对的人”、“当事人和行政程序参加人”等等。
也许是翻译时所使用的语言不同，甚至在同一部法典中，有时使用“相对人”，而有时
2却使用“行政决定所针对的人”。
其中，有的国家在立法上未区分行政决定所针对的人和利害关系人，而统称为“利害关系人”。
《西班牙公共行政机关及共同的行政程序法》（1992年）第31条第1项规定:
“在行政程序中称为利害关系人的有:
1.个人或集体合法权利或利益的主体;
2.在程序尚未开始时，其拥有的权利可能受程序中所作决定影响者;
3.其个人或集体的合法权益可能受裁决的影响，并在最终裁决作出前参加程序者。
”《荷兰国基本行政法典》（1994年）第1章第2条第1项规定:
“利害关系人是指其利益被命令直接影响的人。
”《瑞
1参见商丘市公用事业局诉商丘市房地产管理局、商丘市住房制度改革办公室房屋确权案。
2参见《联邦德国行政程序法》（1997年）第37条第4项和第39条第•2项第2目。
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士行政程序法》（1968年）第6条则统称为“当事人”。
但是，更多的国家则在立法上区分了行政决定所针对的人和与行政决定有法律上利害关系的人。
在《联邦德国行政程序法》（1997年）上，把行政决定所针对的人直接称为“行政决定所针对的人”或相对人，而把与行政决定有法律上利害关系的人称为行政决定“所涉及的人”。
《奥地利普通行政程序法》（1991年）第8条把行政决定所针对的人称为“当事人”，把与行政决定有法律上利害关系的人称为“利害关系人”（即狭义上的利害关系人，在第17条第3项又称为“第三人”）。
《韩国行政程序法》（1996年）第2条第4项与《奥地利普通行政程序法》（1991年）作了相同的规定。
《日本行政程序法》则在区分“当事人”和“关系人”（参见第16、17条）的同时，又将它们统称为“相对人”（参见第13条）。
我们认为，当事人与利害关系人的法律地位是相同的，都是行政法关系中与行政主体相对应的另一方主体，因儿统称为相对人，即采用广义说。
二、相对人的权利义务
（一）相对人的权利
相对人的权利义务同样很多，并且因相对人地位的不同而不同。
在这里，我们只能做一些概括的介绍。
我们所介绍的这些权利，并不是特定行政法律关系中相对人的具体权利，而是各种行政法律关系中相对人都具有的权利，是支配特定行政法律关系中各种具体权利的权利。
1（自由权。
自由权是指凡法律规范未禁止的事项，公民、法人或者其他组织有自主地作为或不作为的权利。
自由权首先是公民、法人或其他组织在民商法上的一种权利，在近代被引入到公法领域。
“公法上创立个人自由权之目的，旨在排除国家权力对个人自由之违法
3侵害，并拟籍宪法基本权保障及其他立法之方式，达到保障之目的。
”它不仅是国家在立法时应当予以尊重的公民权利，而且也是在法律实施中公民所具有的一项权利。
相对人在行政法律关系中享有自由权，这是一种在行政法规范实施中相对人所具有的权利。
在太平广明贸易服务部诉新津县工商局行政处罚案中，原告因经营两轮摩托车，被被告认定为经营无权经营的重要生产资料，构成投机倒把，受到了被告的行政处罚。
法院在审理中指出，“国务院国发（1989）74号文件并未将摩托车列为限制或禁止个体工商户经营的重要生产资料和紧俏耐用消费品的品种和范围”，遂判决撤销被告的处罚决定。
法院的认定说明，法无明文禁止即自由，经营两轮摩托车是原告的自由权，不受被告的非法禁止或限制。
在黎德胜诉番禹县土地管理局行政处罚案中，原告经与番禹县鱼窝头镇太石村经济合作社签订土地出租合同后，先后在该土地上建起住宅、凉亭、门卫房、泳池、篮球场、人造假山、通道等建筑物。
被告认定原告未经批准非法占地建筑，遂对原告处没收建筑物等处罚。
法院维持了被告的处罚决定。
法院的认定说明，原告有取得土地使用权的自由，有建设各种建筑物的自由。
但是，这种自由权必须在法律的范围内行使，超出法律范围的自由就得不到法律的保护。
4相对人的自由权有各种各样的表现形式。
有的学者对此作了比较详细地列举。
但实际上，此类列举永远无法穷尽。
对自由权，我们只能到个案当中去考察。
个案考察的意义不在于相对人有哪些自由权，而在于明确什么是相对人在行政法律关系中的自由权。
3王和雄:
《论行政不作为之权利保护》，台湾省三民书局股份有限公司1994年版，第44页。
4参见方世荣:
《论行政相对人》，中国政法大学出版社2000年版，第93页以下。
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2（平等权。
平等权是指相对人有平等地享有权利、承担义务和受行政主体平等保护的权利。
平等对待相对人，也是行政法基本原则中的一项重要内容（参见第二章第三节），必须在行政法律关系中予以坚持。
3（了解权。
了解权是指相对人所具有的依法了解行政法规范和行政事务，获得有关信息的权利。
相对人的了解权，也就是行政主体的公开义务或告知义务（参见本书有关章节）。
4（参与权。
德国著名公法学家杰列内克认为，参政权是指公民参与国家意思之形成，
5并由此而取得对国家之请求权，即请求国家承认其能为国家活动之权利。
这一意义上的参政权，是包括选举权与被选举权等在内的宪法和行政法上的公权。
有的学者认为，公民、法人或者其他组织对行政主体及其公务员的批评、建议权，举报、控告权，以及公务协助权等
6也是相对人的参与权。
我们认为，行使上述权利的公民、法人或者其他组织并不是特定行政法律关系中的相对人，因而上述权利也不能认定为是相对人的参与权。
他们有时是作为宪法关系中的公民行使上述权利的。
他们在有时则是作为行政法关系中的参与人（如证人、鉴定人等）而不是相对人行使上述权利的（如公务协助权）。
相对人的参与权应当是公民、法人或者其他组织在特定行政法律关系中，作为行政决定的领受人所具有的参与行政法律关系或行政程序的权利，如听证权、陈述权等。
5（请求权。
杰列内克认为，请求权即权利保护请求权，也就是受益权。
我们认为，受益权与请求权基本相同，而侧重点略异。
受益权侧重于行政决定的内容，请求权则侧重于要求行政主体作为或不作为的能力。
在此，我们暂不作上述区分，而按同一类权利加以说明。
我们认为，请求权包括两类:
（1）权利保护请求权。
这是指相对人请求行政主体保护其人身权和财产权等合法权益，排除违法侵害的权利。
违法侵害可能来自其他公民、法人或社会组织。
在最高法院公布的典型案例汤晋诉当涂县劳动局不履行法定职责案中，原告所在单位当涂县建材公司违法停发及扣留原告的经济收入，书面请求被告调查处理。
但被告在把原告的请求批转给当涂县建材公司后未作其他任何处理，也未向原告答复。
法院判决被告履行法定职责，保护原告的权利，并在两个月内向原告作出书面答复。
法院的判决承认和肯定了原告的权利保护请求权。
违法侵害也可能来自于行政主体。
此时，权利保护请求权就表现为复议申请权、行政赔偿（补偿）请求权等。
（2）利益满足请求权。
这是指相对人请求行政主体作为或不作为，以满足其某种利益需求的权利。
这类请求权包括请求颁发许可证和执照，发放抚恤金、保障金和物质报酬（内部相对人），减免税费，行政奖励等权利。
在王时敏诉上海市虹口区人民政府四川北路街道办事处等最低生活保障费核定案中，一审法院判决:
“一、确认被告街道办事处于2001年3月作出的核定原告每月96元最低生活保障费的具体行政行为违法;
二、街道办事处应于本判决生效之日起10日内补发原告2001年3月至2002年8月间的最低生活保障费共计人民币288元。
”法院的判决承认和支持了原告的利益满足权。
（二）相对人的义务
外部相对人的义务总的说来有:
遵守行政法规范，服从和协助行政管理，执行行政决定等。
内部相对人具有与外部相对人类似的义务，并且有不得参加罢工、游行示威和应廉洁奉公等外部相对人所不具有的特殊义务。
在最高法院公布的典型案例对李洪非法占用土地强制执行案中，申请执行人昆明市西山区城乡建设环境保护局对未经批准占有土地建房的被执行人李洪作出了拆除违法建筑并恢复耕地的处罚决定。
被执行人在处罚决定限期届满时，既不向法院起诉，又拒不履行义务。
5参见王和雄:
《论行政不作为之权利保护》，台湾省三民书局股份有限公司1994年版，第47页。
6参见方世荣:
《论行政相对人》，中国政法大学出版社2000年版，第84页以下。
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申请执行人虽申请法院强制执行。
法院发出执行公告后，被执行人仍毫无悔改表示，遂组织人员予以强制执行。
在强制执行前，执行员再次对被执行人进行了法制教育。
被执行人慑于法律的威严，于当日拆除了违法建筑。
在该案中，法院支持了行政主体依法为相对人设定的义务。
第二节相对人的行政法行为和法律适用
一、相对人的行政法行为
相对人的行政法行为是指公民、法人或者其他组织作为行政相对人或行政第三人在行政法关系中所作的具有法律意义的行为，如申报、申请、同意或承诺等。
相对人的行政法行为不同于行政决定，应无疑义。
它与民事法律行为有许多共同之处，却又不能完全等同。
民事法律行为是民事主体以意思自治为原则所作的法律行为，其形式和内容一般均有民事主体自由约定。
相对人的行政法行为则是相对人对行政主体所作的行为，为求行为之明白和确定，其形式和内容都具有统一化、定型化的特征，其行为效果也总是以
7法律规范的规定而定，私的自治之范围较小。
民事法律行为都可以代理，但相对人的行政法行为有的可以代理，有的却不能代理（如各种资格考试）。
一般说来，如果法律规范明文规定应当亲自实施的相对人的行政法行为，个性化的相对人行政法行为不能代理，其他相对人的行政法行为则可以代理。
相对人的行政法行为的生效时间以到达主义为原则。
也就是说，相对人的行政法行为未到达行政主体办公场所之前，原则上不具有法律效力。
如果法律规范明确规定必须在一定期限内到达的，则在该期限内到达行政主体办公场所时始发生法律效力，超过该期限到达的不具有法律效力。
通过邮寄送达的，一般不允许以推定期间为送达时间。
相对人的行政法行为一般不得附加附款。
相对人原则上可自由撤回、变更、追加或补正自己的相对人的行政法行为。
相对人的行政法行为的瑕疵，如没有行政法规范的特别规定，可适用民法规范认定。
行政主体认可相对人的行政法行为而未发现其瑕疵，所做行政决定也属于瑕疵行为。
因相对人行政法行为的瑕疵而导致的瑕疵行政决定，不能一概说是相对人的责任，也不能绝对地说是行政主体的责任，而应该根据行政程序中证明责任的分配来确定。
一般说来，行政程序中证明责任的分配原则是，“有关的法律规范对谁有利，有待查明的事实属于谁的支配和责任范围（责任理论），以及根据实体法规定，在案件事实不能查明时应当由谁承担
8行政决定的风险。
”在法律规定行政主体具有实质性审查义务的情况下，因相对人行政法行为的瑕疵而导致瑕疵行政决定的责任，有行政主体承担。
在法律规定行政主体进行形式审查的情况下，行政主体不需要通过检验、检测等手段就应该发现的相对人行政法行为瑕疵而没有发现的，行政主体应承担因相对人行政法行为瑕疵而导致的瑕疵行政决定的责任;
相反，则应由相对人承担责任。
7参见林纪东:
《行政法原论（下）》，台湾省编译馆1966年版，第519页。
8[德]汉斯J（沃尔夫等著，高家伟译:
《行政法》（第二卷），商务印书馆2002年版，第226页。
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二、相对人的法律适用
公民、法人或其他组织即可以成为行政法律关系的主体即相对人，也可以成为民事法律关系的主体即民事主体。
在行政法和民商法仍然存在分野的情况下，在行政法规范对相对人的地位、权利、意思表示和责任的承担等的规定又往往不充分的情况下，我们有必要讨论对相对人的法律适用问题。
也就是说，对相对人是适用行政法还是民商法，在什么条件下、对那些问题可以适用民商法等问题，是有必要讨论的。
否则，就会出现如同实务工作者所说的“无法可依”或“立法滞后”，从而使问题得不到正确的解决。
（一）行政法规范的适用
一般说来，相对人区别于民事主体的特殊之处，行政法规范往往会作出专门的规定。
例如，在民法上，为了保护对方当事人的利益，民事主体在作出意思表示后不能任意撤回。
但在行政领域即公共利益与个人利益关系领域，个人利益主体撤回其请求往往意味着放弃分享公共利益的主张，并不违反或损害公共利益，应得到行政法规范的允许。
因此，行政法规范一般都明文规定允许相对人撤回其申请即意思表示。
《行政复议法》第25条规定:
“行政复议决定作出前，申请人要求撤回行政复议申请的，经说明理由，可以撤回;
撤回行政复议申请的，行政复议终止。
”
在行政法规范有明文规定的情况下，对相对人应适用行政法规范。
在中国建设银行厦门市分行诉上海市工商局黄埔分局无主财产上缴财政案中，原告对被告依据《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》第61条关于“所查扣的物品，在,个月内无法找到当事人的，应当作为无主财产，上缴财政”的规定，运用行政权认定涉案羊毛为无主财产提出抗辩，认为应适用《民事诉讼法》的规定。
法院支持了被告的法律适用，指出:
“被告按照有关行政处罚程序的规定进行调查，在无法找到并确认走私贩私行为人，进而处罚违法行为人的情况下，依照《暂行规定》将涉案羊毛认定为无主财产，并做出上交财政的行政处理决定，符合行政效率原则和相关法律规定。
„„被告作为国家行政机关，依照法律、法规和规章授权行使行政管理权力，不属《民事诉讼法》的调整范畴，故原告有关本案无主财产处理应按照《民事诉讼法》规定的特别程序进行，被告无权认定无主财产的主张不予采纳。
”在这些不同于民事主体的特殊领域，即使没有行政法规范的明文规定，也不能适用民商法的规定，而应当适用相应的法律原则来认定和处理。
在林晓荣诉坎市镇人民政府离婚登记侵犯合法权益案中，原告在领取离婚登记证书之前提出反悔，即要求撤回其申请。
但此前，被告已经将离婚登记证书交第三人取走。
法院认定，离婚登记程序只有在当事人领取离婚证书后才告终结。
在原告没有委托第三人领取离婚证书的情况下，被告将原告的离婚证书交第三人取走，对原告来说并没有终结该程序。
因此，“原告没有领取离婚证而提出反悔，符合《婚姻登记管理条例》第十六条的规定，理由正当，应予支持”，遂判决撤销被告所发的离婚证。
法院在该案中所适用的《婚姻登记管理条例》，并没有明文规定当事人可以撤回申请，但法院显然承认了当事人撤回申请的合法性。
在这里，法院对撤回申请的承认，是以法律不禁止公民作为或不作为即为公民自由为原则的，并以程序规则来审理的。
（二）民法规范的适用
相对人与民事主体也有许多相同之处。
对于这类相同的问题，行政法规范一般不作规定，也没有必要一一作出规定，可适用民法的规定。
这些相同领域包括相对人的身份及权利
9能力和行为能力，物的所有权和使用权，债权关系，意思表示的瑕疵及其效力，等。
其实，
9参见林纪东:
《行政法》，台湾省三民书局1988年版，第33页以下;
[德]哈特穆特毛雷尔著、高家伟译:
《行政法学总论》，法律出版社2000年版，第50页以下。
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对法人的界定、法人的权利能力和行为能力、法人的条件、法人的法定代表人和住所地以及关于企业法人、机关法人、事业法人和社团法人的分类，在行政领域和民事领域并没有什么区别。
在《民法通则》对此作了明确规定的情况下，行政法规范就没有必要予以规定，可以直接适用《民法通则》的规定。
相对人与民事主体还有相重合的场合。
在王学俭诉襄阳县公安局交通警察大队交通事故裁决案中，原告驾驶的拖拉机与该案第三人襄樊市粮食机械一厂司机崔绍析所驾驶的面包车相撞，双方车辆损坏严重，三人受伤。
被告认定原告与第三人对事故负有同等责任，裁决双方承担各自的损失。
在该案中，原告和第三人既是双方之间民事法律关系的主体，又都是与被告之间行政法律关系中的相对人。
相对人与民事主体发生重合。
在行政裁决和劳动争议仲裁等领域，都存在相对人与民事主体的重合。
实际上，行政主体在这些领域所作的裁决就是对民事纠纷的处理而不是行政纠纷。
在这种情况下，行政主体必须适用民法规范。
民事纠纷不论是由行政主体处理还是由法院判决都始终是民事纠纷，不会因纠纷处理机关的不同而改变其本来的性质。
民事纠纷经行政主体处理后，最多会发生新的纠纷即行政纠纷。
相同性质的案件就应适用相同性质的法律规范。
行政主体处理民事纠纷只有适用民法规范，才能保证在行政阶段和诉讼阶段所适用的法律规范是同一性质的法律规范。
现在，对交通事故和医疗事故等引起的民事纠纷已经制定了相应的法规和规章，对赔偿作出了具体的规定。
但这类
10法规和规章纯属多余，并只能造成法制上的混乱和处理中的不公平。
有时，法律、法规和规章对涉及相对人的行政事务适用民法规范也有准用性法律条款的设计。
前述《婚姻登记管理条例》第18条规定:
“申请离婚登记的当事人有下列情形之一的，离婚登记管理机关不予受理。
（三）一方或者双方当事人为限制民事行为能力或者无民事行为能力的”。
这一规定，不仅仅为受理离婚登记的申请设定了条件，并且指明了认定这一条件所应援用的民法规范即《民法通则》第13条。
在郭树芝诉呼图壁县民政局离婚登记案中，原告与第三人达成离婚协议向被告申请离婚登记。
被告发给了离婚登记证书。
事后，原告之兄以原告患有精神疾病始终未愈，属无民事行为能力人为由，对被告提起诉讼。
法院支持了原告的请求，撤销了被告颁发的离婚证书。
在该案中，法院对原告是否属于《婚姻登记管理条例》第18条所规定的无民事行为人，只能根据《民法通则》等的规定来认定，并作出相应判决。
当前，我国的法制建设还处在初级阶段，人们的法律素养，包括法律工作者的法律素养都还有待提高。
在这种情况下，法律、法规和规章明确规定可适用的民法规范将是非常有益和必要的。
在法律、法规和规章未作规定的情况下，行政规范性文件可针对具体情况对应予适用的民法规范作适当规定。
我们认为，由行政规范性文件作出这样的规定，比行政规范性文件抛开民法规范自作规定要好。
10参见《一起交通事故的启示——按〈医疗事故处理办法〉判赔三千元，以〈民法通则〉复审判赔五万多》，载《报刊文摘》2000年10月30日。
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