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公务员的考核制度应以职位分类为基础，不同职能部门的不同类别、不同层级的公务员应制定不同的考核指标体系，即分共性指标和个性指标，分定量指标和定性指标；
考核的标准也应分基本标准和卓越标准。
而现行的考核考核制度是全国统一地将考核内容笼统地划分为“德、能、勤、绩、廉”五个部分，考核标准也只是作了一些简单的定性说明，没有量的指标。
这样的考核制度根本不可能体现不同类别、不同层级公务员的基本要求，起不到考核的应有作用。
（三）考核方法不太科学
虽然我国公务员的考核制度也有强调定性与定量相结合，平时与定期考核相结合。
但实际操作中只注重定性考核，忽视定量考核，注重年终考核，忽视平时考核。
这就使得考核带有很大的主观随意性、片面性，不可能准确地反映受考核者的综合素质和实际工作情况，不利于对公务员的管理，工作目标的实现也就难以保证。
（四）考核程序基本流于形式
考核程序是为了保证考核的客观公正而必须经过的法定步骤。
但在实际考核过程中，仅仅作为一个被动的客体接受主体的单向评估。
被考核者在小组里进行简单的述职，然后全单位的全体员工对本组织内的每个成员进行打分，具体地说就是一个人在这个单位里一年的工作结果让全单位的人凭良心地去打分。
有些单位为了简化手续，就简单地将被考核者让全单位的员工直接“打钩”选择考核的等次。
这种单向的考核模式很容易造成评估的不公正和腐败滋生，甚至有打击报复的现象。
一些单位为减少单位内部矛盾，一团和气代替竞争，通过“轮流坐庄”，大家平分秋色或利益均沾，考核程序形同虚设，基本流于形式。
（五）考核结果等次偏少，激励功能不足
目前，我国公务员的考核结果只分优秀、称职、基本称职、不称职四个等次；
同时规定优秀的比例一般为10%，最多不能超过15%。
但在实际操作中，由于考核者对被考核者的不了解或不愿意得罪人的心理，对大多数被考核者，不论其工作好坏，都采用“趋中”评级。
造成大部分人都集中在“称职”等次，很少有人会被评为“基本称职”，甚至从来没有人被评为“不称职”。
“优秀”等次的由领导去“平衡”，甚至“轮流坐庄”。
使得大多数人不管实际工作好坏，都是你好，我好，大家好，一齐享受同等待遇，难以达到奖优惩劣的激励效果。
失去了考核评估的真实性和目的性。
（六）考核主体与被考核者之间缺乏沟通机制，评估信息不对称
绩效考核是一种双向的交流活动，考核主体与被考核者应当建立一种刚性的沟通机制，保持评估信息的对称，才能保证考核的公正性和可信度。
但目前我国许多政府部门对公务员的绩效评估通常都是不公开、不沟通的情况下进行的，造成考核主体与被考核者之间信息不对称，往往是凭个人的感觉，乃至私人感情去评价别人，造成考核结果严重失真。
二、芬兰政府公务员绩效管理的成功经验
进一步深化我国公务员考核制度势在必行。
芬兰政府对公务员实施以结果为导向的绩效管理，取得显著效果，积累了成功经验，很值得我们去学习借鉴。
（一）芬兰政府公务员的基本情况
芬兰政府从中央到地方实行中央—省（区）—市（镇）的三个层级管理体制。
中央层面的公共部门架构：
芬兰政府由13个部组成，大约100个职能办公室（相当于我国的司局级），6个区域性办公室（省级），15个区域性的就业和经济发展中心，以及其他一些负责协调欧盟事务的国家区域性和地方性的办公室。
在这些中央层面上工作的公务员大约是12万人。
全国有440个强大的地方自治市（镇）政府和19个地区委员会，地区委员会主要是代表区域内各个地方政府负责欧盟给地方政府的资助资金的管理、分配等事务。
在这些地方层面上工作的公务员大约是40万人。
市（镇）政府有较大的自治独立性，主要负责提供基础教育、社会福利、卫生医疗等具体的公共服务，一般不受中央政府的干预。
市（镇）政府的收入主要有两方面的来源：
一是来自地方税收，地方政府有征税权，个人收入税、公司税一部分交国家，一部分交地方政府征收。
二是来自中央财政预算，中央政府每年根据各个地区的总人口给地方政府拨款，拨给地方政府一个总额。
市（镇）政府可以根据实际需要去自由开支，不受中央政府干预。
芬兰政府公务员队伍较为宽泛，包括医疗服务的医生、护士，教育系统的教师、教授，也就是说所有属于财政供养的人员都是公务员。
2004年开始进行了改革，将一部分服务性的行业外包，如公交服务、后勤服务等由私营公司承包运作。
目前这种改革将继续下去，逐渐减少财政供养人员，精简公务员队伍。
公务员的职位是开放性的。
除了外交、军事、警察等部门的公务员是实行封闭的职业体制外，其他所有公务员的招聘都是开放性的，而不是职业性体制形式由内部晋升。
也就是说政府部门一旦有职位空缺，就必须向全社会公开招聘，所有符合条件的人员都可以报名申请该职位，然后由财政部人才资源管理部门组织专家组对符合条件的人员进行挑选、测试等招聘工作。
（二）芬兰政府公务员绩效管理的基本理念
绩效就是指部门或者个人在一定的时间内，以某种方式行使职能而实现的某种效果，是效率和效益的总和，它包括部门绩效和个人绩效两个层面。
绩效管理是赢得竞争优势的关键环节所在，而绩效评估只是意义更为广泛的绩效管理过程中的一个环节。
以结果为导向的绩效管理不仅是关注职能部门或者个人在履行职能的过程、程序（产出的过程），而更加重视的是获得的结果和社会影响（产出的结果）。
绩效管理，70年末80年代初被私人部门广泛应用，在90年初开始，芬兰政府将绩效管理模式引入到政府公共管理中，1998年在公务员管理中开始实行绩效工资制，将公务员绩效评估的结果与公务员工资挂钩。
由于现代管理行为的发展，管理的目标更加强调政府管理的任务和政府责任，以及管理内容的多元化、战略目标的产出、实际操作上的绩效目标等方面都有了明显的改变，2004年芬兰政府出台了《预算法》的基础上发展了“政府问责制”，以结果为导向的绩效管理在芬兰公务员管理中有了新的发展，基本绩效特征已从“平衡记分卡”管理模式发展到“绩效棱镜”管理模式。
以结果为导向的绩效管理的两个基本理念：
一是绩效管理对于组织内部的每个人都是有意义的行为，每个人都有明确的目标，每个人都要进行思考给自己的工作打分，获得成功时每个人都有成功的自豪感。
二是“产出第一，投入第二”。
要考虑我们需要什么样的产出，先确定目标，然后做计划，考虑我们应如何去实现这样的目标，最后确定需要哪些投入，如时间、人力资源、财政预算、技术及物质材料等。
绩效管理包括绩效目标的制定、实施、跟踪、评估以及评估结果的使用等过程，而公务员的绩效评估已经成为芬兰政府绩效管理过程的关键性环节，绩效信息的有效沟通和绩效目标的有效跟踪的成功经验是最值得我们借鉴的。
（三）芬兰政府公务员绩效评估制度
在芬兰，“行政程序法”对公务员履行职能的过程或者程序已经作出了明确的规定，公务员在履行其职能的过程必须严格遵守法定程序。
因此芬兰政府的绩效管理主要是看管理目标的效果，绩效评估工作就变得十分重要了。
1、公务员绩效评估的机构
芬兰公务员绩效评估制度能够有效地推进，主要依靠评估机构得力的组织实施，使制度落到实处，发挥其应有的法律效力。
中央政府设置中央审计办公室，在财政预算的基础上，按照《预算法》，负责对中央政府各部门和地方政府进行绩效审计和问责制。
公务员每年度的绩效评估由财政部的人力资源职能部门部署和安排（芬兰没有专设人事部，公务员的招聘和管理统一由财政部的人力资源职能机构负责），开展评估的具体问题，由各单位的人力资源部门和公务员的直接领导者负责。
如涉及工薪问题，由工会与领导者协商。
2、明确公务员绩效评估的程序
芬兰政府公务员的绩效管理过程，包括计划制定、计划实施和跟踪、绩效评估几个环节，特别重视绩效信息的沟通及绩效评估程序的科学性。
（1）制定部门的年度目标。
在每年的9月份，公务员所在每个政府工作部门根据各自承担的政府职能，依据内阁的战略计划制定第二年度的工作目标，提出工作质量要求，分析实现目标的可行性和具体措施。
工作目标连同预算一起上报财政部门。
在拟定年度目标时，领导者与公务员进行协商，反复研究论证，取得一致的共识后才能确定下来。
在讨论过程中，对年度目标中的内容，无论是领导者，还是一般公务员，都有权充分发表自己的见解。
年度目标一旦确定下来，成为本部门共同实现的目标，本部门任何人都要无条件地执行，大家都会朝着目标去努力。
（2）制定公务员个人的年度岗位目标。
公务员依照本部门的年度目标，根据个人所承担的岗位职务，将目标任务进行分解，制定出个人的年度目标。
年度目标包括了你要达到的经济效益和社会效益、基本要求和最高要求、定性指标和不定性指标、所需要的技术、人力、资金的支持及工作技能等，对不定性指标还要进行具体的描述。
在制定个人岗位目标时，公务员个人与领导者进行充分协商，经过反复的讨价还价，最后以双方都同意的基础上以合同方式进行确认。
（3）领导者年中要对照公务员个人年度岗位目标落实情况进行检查。
在当年6、7月份，领导者与所属的公务员一起，对个人年度目标的落实情况进行跟踪检查，哪些目标实现了、哪些目标没有达到、是哪些原因影响了目标的实现；
对没有达到预期目标的要商定下半年的改进措施，对年度岗位目标的实现起到监督作用。
（4）年终公务员个人根据自己年度岗位目标落实情况写出年度绩效评估报告。
到了年底，公务员本人按照绩效评估的统一安排，对照本人年度岗位目标写出评估材料。
包括完成年度目标的总体情况，自认为成功的地方、需要改进的地方，本人关心的难点等，参照绩效评估的规定，对自己本年度的绩效进行客观地评价。
（5）领导者对被评估者进行评价。
领导者对本部门的每个公务员全年的工作业绩、服务水平、工作能力、以及对部门目标的影响等，要客观地进行综合的评价。
在进行绩效评估时，领导者要与所属公务员本人，要进行反复的沟通，多次交换意见，最后正式写出评估报告，报给本单位的内部审计委员会。
3、公务员绩效评估的结果与绩效工资挂钩
芬兰公务员的工资制度，原来实行的是分级工资制（1-36级），到1998年开始，进行了工资制度改革，实行绩效工资制。
改革后的公务员工资主要由两部分组成，第一部分是基本工资，与工作部门、工作内容、工作职位有关；
第二部分是绩效工资，这部分最多占到基本工资的50%，根据公务员本人上年度的绩效评估的结果来确定。
另外还有少量的奖励工资，奖励工资与个人所属部门的绩效考核有关，如果你所在的部门在上年度的政府绩效评估中成绩突出，中央财政会给你这个部门一定的奖励资金，部门领导会将这部分资金奖励给公务员个人。
其实这种奖励主要以精神奖励为主，能更加激发公务员的积极性，也体现了绩效管理的基本理念。
三、建立以结果为导向的绩效管理是我国公务员绩效考核制度改革的必由之路
近几年，我国的很多地区已经自发地对公务员绩效考核制度进行了一些改革，开始试行了条块式的公务员效能管理，也取得了一定的成效。
但要实行真正的公务员绩效管理还有很大的差距。
公务员绩效管理必须以公务员的绩效考核为切入点，实行以结果为导向的绩效管理，这才是我国公务员绩效考核制度改革的必由之路。
芬兰政府公务员的绩效管理模式有很多值得我们借鉴的地方，但也不能“拿来主义”，生搬硬套，要根据我国的国情和实际，在《中华人民共和国公务员法》的基础上，制定符合我国公务员管理的绩效考核制度。
应当从以下几方面考虑：
（一）科学地确定公务员的绩效目标
科学地确定每个公务员的绩效目标是做好绩效管理的前提条件。
上层领导要对政府部门的战略目标进行科学的分解，确定每个职能部门的绩效目标，再具体分解落实到每个工作岗位上。
每个公务员每年都必须制定明确的绩效目标，并经过一定的程序确定下来。
在确定公务员绩效目标的过程中，芬兰政府的做法很值得我们借鉴。
1、绩效目标要有一定的挑战性。
没有挑战性就无法激发公务员的积极性、发挥其潜能。
要依据合理加压的要求，适当提高目标的难度。
鼓励其在完成岗位职责的同时，要有争先创优的目标，注意将创新放在目标的首位，向创新要效益、要成果。
2、绩效目标的周期性。
在每个工作周期，如年度、季度等，都应该有明确的目标，具体的周期要看具体部门的工作特点或阶段性工作安排而设定。
3、绩效目标的可接受性。
绩效目标要在主要领导和责任人之间进行双向交流的基础上确定，每个公务员在主管领导之下，自我加压。
首先由公务员个人依据本人的工作岗位职责，根据部门的绩效目标，提出本人具体的绩效目标，经主管领导与责任人之间进行充分的讨论，达成一致的意见后确定目标。
也就是说，要使个人意志与组织目标达成一致，使组织内每个公务员最大程度地理解、认同目标。
（二）科学构建绩效考核指标体系
不同部门的不同类别、不同层次的公务员应制定不同的、具有针对性的绩效考核指标体系。
1、考核的指标应由考核专家和考核对象共同参与制定，将考核专家的理论知识与考核对象的实践经验相结合制定出有理论依据的可操作性的考评指标。
2、绩效考核指标的制定应有科学的依据。
公务员的权利和义务是制定考核指标的基本依据；
《国家公务员法》是制定考核指标的主要依据；
具体的岗位责任和工作目标是制定考核指标的直接依据。
3、在构建共性指标的基础上，更要突出个性指标。
按照不同的考核目的、不同的考核对象、不同的工作性质，制定不同的考核指标，实行分类考核。
4、考核指标的设立要实事求是。
既有定量指标，也有定性指标。
定量指标尽可能用具体的数字来表达；
定性指标要采用描述表示，并且要体现具体的行为要求。
5、考核指标内的各项指标赋予确定的权重。
不同部门不同层级的公务员对考核指标各有侧重，对能力和业绩也有不同要求。
要根据具体的要求建立相应的指标树，建立数学模型，运用现代计算机技术进行科学处理。
（三）建立公务员绩效沟通机制
绩效沟通是绩效管理的灵魂和核心。
传统公务员管理关注的只是绩效的考核，事实上，真正有助于提高绩效的不是绩效考核，而是绩效管理过程中沟通的质量和水平，绩效考核仅是回顾性地对绩效进行评估和总结，而绩效沟通则是贯穿绩效管理全过程的，因此在绩效管理的全过程中必须建立良好的绩效沟通机制。
要求相关部门的领导要改变传统公务员管理中，上级发号施令乱放炮，下级唯唯诺诺听指挥，只有单方面的信息传递而缺乏双向沟通的官僚制管理模式。
主管领导要根据制定的绩效目标，跟踪计划进展的情况，进行及时的沟通，排除障碍，在必要时对绩效目标进行修正。
（四）要积极营造公务员绩效评估施行的环境条件
对公务员进行有效的绩效评估，必须营造一个良好的内部环境和外部环境。
对于内部环境，我们应当注重营造与制度相匹配的文化氛围，一个组织有了合理的绩效评估体系，还应当有相应的文化与之相匹配，才能确保制度施行的有效性，而文化也要有相应的制度进行规范化，才能使其向着有利于组织的方向发展。
因而加强公务员的培训就是其必然的途径，通过培训，让广大公务员认识到绩效评估的重要性，更新观念，使组织内部形成一种与绩效评估、绩效管理相匹配的文化氛围，营造成一种良好的内部环境。
对于外部环境，除了注重绩效考核结果与其激励机制（如工资、晋升、培训等）挂钩外，还应当看到公务员绩效管理与政府绩效管理是整体推进的。
一方面，要充分发挥公务员管理职能部门的作用，加强对政府公务员管理的绩效评估与监督。
另一方面，要将公务员绩效评估结果纳入政府行政效能评估，增强政府各部门实施公务员绩效管理的主动性，全面推进公务员管理与队伍建设，提高政府行政效能。
此外，为了创造更好的外部环境，还应当强调公众参与的重要性，鼓励广大群众与新闻媒体参与其中，一方面使公务员的行为受到人民群众的监督，另一方面增强公众参政议政的机会，从而促使公务员的绩效得到提升。
（作者单位：
茂名市人事考试中心）
强环境保护，减少污染排放，已成为全社会的共识。
上半年各级环保部门加大工作力度，加强监督管理，全国环境质量基本保持稳定。
但当前经济快速增长与环境保护的矛盾仍十分尖锐，全国主要污染物排放继续上升，一些高耗能、高污染行业的项目仍在盲目扩张，环境违法违规行为屡禁不绝。
对此，我们必须高度重视，采取有效措施认真加以解决。
上半年环保工作取得新成绩
今年以来，各地区、各部门认真贯彻《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和第六次全国环境保护大会精神，落实国家宏观调控的各项措施，加强环境监督管理，促进经济结构调整，努力改善环境质量，做了大量工作。
第一，严格执行环境影响评价制度。
各级环保部门加强了建设项目的环评工作，抓住淘汰部分行业产能过剩的有利时机，提高环境准入门槛，控制新的环境污染。
环保总局对不符合环评规定的30个项目作出了暂缓批准或不予批准的决定，对一些重要规划也实施开展了环评。
第二，加大环境整治力度。
继续在全国范围内组织开展整治违法排污企业、保障群众健康环保专项行动，集中整治了饮用水源污染与隐患、工业园区和建设项目环境违法等问题，对有关环境违法违规项目、企业和人员进行了查处。
第三，认真分解落实“十一五”环保任务。
5月份，环保总局与山东等7省政府和华能等6家电力企业，签订了“十一五”二氧化硫总量削减目标责任书，启动了“十一五”燃煤电厂脱硫工程。
７月份，环保总局又与河北等９个省（区）政府签订了“十一五”水污染物总量削减目标责任书。
环保总局还将与其他省（区、市）政府签订责任书，确保主要污染物排放总量控制“目标到省、责任到省、任务到省、项目到省”。
第四，运用经济手段保护环境。
国家调整了有关税收政策，提高大排量轿车的消费税税率，对一次性筷子和实木地板征收５％的消费税。
财政部、环保总局等部门和江苏省等地方，还制定了排污权有偿取得和交易试点工作方案，积极探索环境保护的长效机制。
环境保护形势依然严峻
当前，我国长期积累的环境问题尚未解决，新的环境问题又在不断产生，一些地区环境污染和生态恶化已经相当严重。
主要污染物排放量超过环境承载能力，水、大气、土壤等污染日益严重，固体废物、汽车尾气、持久性有机物等污染持续增加。
流经城市的河段普遍遭到污染，1/5的城市空气污染严重，1/3的国土面积受到酸雨影响。
全国水土流失面积356万平方公里，沙化土地面积174万平方公里，90%以上的天然草原退化，生物多样性减少。
发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国已经集中出现。
“十五”时期，我国经济发展的各项指标大多超额完成，但环境保护指标没有完成，环保欠账成为社会关注的焦点。
环境状况对经济发展已构成严重制约，对社会稳定也造成重大影响，控制污染排放成为实现经济社会可持续发展必须着力解决的突出问题。
应当清醒地看到，当前经济加快增长与环境保护的矛盾十分尖锐。
上半年全国经济增长速度达到10．9%，但主要污染物排放继续上升。
据对17个省（区、市）有关数据的综合分析，上半年化学需氧量、二氧化硫的排放量分别比去年同期增长了4.2%、5.8%。
随着“九五”后期和“十五”期间建设项目的陆续建成投产，化学需氧量、二氧化硫等主要污染物产生量将继续增加。
同时，一些高耗能、高污染行业的项目仍在盲目扩张，未审批先开工、不批准也建设的现象较为严重。
小钢铁、小水泥、小火电、小化工、小制革、小造纸等污染较重行业的项目接连上马，既削弱了宏观调控效果，又浪费资源、污染环境。
有些工业园区内的项目环评执行率不足50%。
很多项目环保设施未建成或未经验收就投入生产和使用，有的以试运行为借口，长期违法排污。
一些施工期较长、生态影响大的水利、水电、交通等项目，在施工阶段未按环评要求落实环保措施。
对各种环境违法违规行为，我们必须高度重视，依法严肃处理。
进一步加大环保工作力度
贯彻落实科学发展观，促进人与自然和谐发展，实现全面建设小康社会的目标，都要求我们不断加强环境保护。
做好新形势下的环保工作，关键是要加快实现三个转变：
一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重；
二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步；
三是从主要用行政手段保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段解决环境问题。
当前，针对环境矛盾凸显、污染事故高发的严峻形势，各级政府要将为人民群众提供良好的生产生活环境作为义不容辞的义务，进一步加大环保工作的力度。
首先，落实环境目标责任制和责任追究制。
到2010年全国二氧化硫和化学需氧量排放总量比“十五”期末削减10%的目标，是“十一五”规划确定的约束性指标，也是政府向人民作出的庄严承诺。
要将污染物排放总量以及环境质量、重点环保工程等各项目标和任务分解到各级政府，一级抓一级，层层抓落实，确保认识到位、责任到位、措施到位、投入到位。
对主要污染物的削减情况进行严格考核，做到每半年公布一次，年终检查一次，中期评估一次，五年规划期末全面验收。
要健全干部环保实绩考核和责任追究机制，实行严格的环境保护问责和奖惩制度。
根据《环境保护违法违纪处分暂行规定》，对未完成任务、环境质量恶化、发生重大污染事故的责任人依法依规追究责任。
第二，严格控制污染物排放总量。
总量控制是减少环境污染的“总闸门”。
要通过控制污染“增量”，削减污染“存量”，使污染“总量”保持在环境容量允许的范围内，使产业结构与区域环境容量相适应。
要依靠淘汰落后生产能力腾出总量，依靠重点流域区域环保工程减排总量，依靠城市群优化发展降低总量，依靠清洁生产削减总量，依靠建设项目“以新带老”消化总量，依靠强化限期治理、排污收费、排污许可证等管理措施控制总量。
第三，积极完善污染防治体系。
把水、大气、土壤等污染防治作为重中之重，把保障群众饮水安全摆在首位。
加大经济结构调整力度，坚决淘汰严重浪费资源、污染环境的工艺、设备和落后生产能力；
大力推进清洁生产，从生产、流通、消费的全过程控制污染。
严格执行建设项目环境影响评价制度，做好规划环境影响评价，积极探索重大决策
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