政府社会管理改革一个理解框架及其解释.docx

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政府社会管理改革一个理解框架及其解释

政府社会管理改革：

一个理解框架及其解释

孔繁斌

2012-12-2614:

48:

48　　来源：

《甘肃社会科学》2012年4期

　　【内容提要】社会管理作为政府一项基本职能，其正当性、范围和方式受国家构建和行政模式的影响和约束。

目前政府社会管理体制改革仍旧是一个未完成共识的研究议题，从公共责任类型和公共政策取向这两个维度构建理解政府社会管理体制改革的框架，可以避免对政府社会管理的片面认识，可以发现政府社会管理体制改革的要旨在于如何消除对全能政府的依赖，并在限制强制性权力行驶中改善公共服务，其政治思维倾向和价值追求不是以维持社会稳定为目标，而是促进社会公平正义的实现。

政府社会管理体制改革的路径取决于政府角色认同的转变和治理机制的设计，政府社会管理体制改革的发展趋势则应当融入服务型政府的建设。

　　【关键词】社会管理政府角色认同社会治理机制行政管理体制

　　在公共管理研究中，受执政党国家治理选择的影响，社会管理及其改革逐步被构建为一个相对独立的研究议题。

尽管社会管理是一个政府职能的描述性词语，而不是一个严格意义上的行政学理论范畴，但置于政府社会管理在组织和行为上所表现出来的事实，仍引起学术界对政府社会管理给予了尽可能合理的解释，涉及政府社会管理讨论的文献数量不仅增长较快而且呈现出多样性的分析。

这些讨论和分析回应了国家治理变迁的事实，提升了学科本土议题关怀的能力，但其中也有一些值得进一步讨论的问题，例如，社会管理体制改革被人为割裂成分散的知识性议题，整体的理论认识和关注不足，相应的分析和讨论又不乏浓厚的管理主义取向，存在重操作可行性而忽视价值正当性的现象。

这些问题的存在反映了政府社会管理体制改革尚未获得有效的共识。

　　本文拟从国家治理变迁的角度，以行政模式的转换为中轴，就理论视角、角色认同和机制转换三个因素，对政府社会管理体制改革给予理论阐述，并尝试解释两个基础性问题：

其一，政府社会管理体制改革的正当性基础如何诠释如何据此对社会管理知识进行整合其二，基于公共行政学，社会管理体制改革中政府角色认同和治理机制应有怎样的调整

　　一、理解社会管理：

视角与框架

　　当代中国政府社会管理曾经取得过较明显的适应性成就，但在长期执行的赶超式经济发展战略以及社会公平正义价值维护和实现弱化的背景下，带有浓厚生产投资色彩的政府不能积极担负平衡经济发展与社会建设的公共责任，我国社会发展与政府服务滞后于社会变迁，政府社会管理还停留在控制、干预和“运动”为主的模式中。

政府社会管理的责任、体制和方式中存在的局限性和不足，影响着和谐有序的社会关系的形成。

从现代公共治理理论来看，选择什么样的社会管理体制受到公共治理一般条件约束。

具体而言，如何实现公平正义的普遍性价值和如何适应复杂性和不确定性增加时代治理有效性的要求，成为应该遵循的要素。

因此，在现代化社会的实践经验和公共治理理论约束条件下，基于我国社会管理面临的问题情势，我们可以从政府责任类型和公共政策取向这两个视角，构建理解社会管理体制改革的认识框架（如下图），并基于这一认识框架确定社会管理体制改革的价值正当性。

　　在图的纵轴中，政府责任界化为政治和行政两种类型：

政治责任实际上意味着执政党和政府面对社会管理体制改革决定做什么的选择；行政责任则表达政府社会管理职能的规范性要求和履行职能的方式选择。

图的横轴是以公共政策选择为要素，并以政策重效率或经济增长为倾向还是以重视维护公平正义的分配为倾向。

在现代化进程中，无论其发展阶段如何，政府社会管理体制选择大致都离不开对政府责任和公共政策倾向这两个要素的勘定。

　　从政府责任类型和公共政策倾向的交叉中，我们可以发现四种社会管理体制构建取向，图的右部分代表的是公共治理和公共服务取向，其行政模式类型指向服务型政府；图的左部分代表的是控制和干预取向，相对性的则是赶超战略中逐步形成的管制化的政府。

从我国社会管理面临的问题情势来看，从“控制—干预体制”转向“治理—服务体制”实质上是社会管理重构需要解决的阶段性问题。

从这一理解框架中，我们对社会管理体制改革至少可以明确几项基本选择：

　　第一，从国家治理战略选择来看，在“转型发展—民主治理—机制创新—和谐有序”的动态性框架下探索加强和改进政府社会管理，既是规范性要求也是正当性体现，完善促进公平正义的社会政策，建构多元主体合作治理的体制则是政府在社会管理改革中担负的责任。

　　第二，从政府社会管理行为来看，政府社会管理的“管什么—谁来管—怎么管—管的效果”等行政职责，需要回应“转型发展—民主治理—机制创新—和谐有序”的战略预设。

政府社会管理的对象即管什么，应该以转型发展阶段维护社会公正的社会政策制定为核心；在谁来管即主体结构上，应该走向合作的民主治理；怎么管及机制设计，应该以更多的协商、信任等方式作为履职的选择；在管的效果评估上，需要以社会效益为标准而不再是行政机构的效率标准。

　　第三，从控制—干预体制向治理—服务体制的转变，从行政管理角度来看，应该把社会管理体制改革提升到行政管理体制改革层次，在深化服务型政府建设中完善社会管理体制。

　　这一基于历史经验和理论约束的理解框架，能够以整体性的思维替代为不同学科割裂的认识，将领域性的社会管理与总体性的行政管理体制建设统一起来，从而回答政府社会管理体制改革的价值正当性和操作合理性的选择。

　　二、从控制到治理：

政府角色的认同

　　不同的社会传统、历史背景和国家发展战略影响了政府履行社会管理职能的范围、方式和政策选择。

当代中国政府社会管理模式受长期执行的赶超发展战略和计划经济体制的影响，形成了以二元社会结构、单位制和压力型行政管理体制为基本框架，以行政整合、分类控制为基本手段，对全社会实行控制的社会管理模式。

实质上，社会管理体制改革、行政管理体制改革和国家在建构，都包含着国家—社会关系重塑这个共同的主题，涉及的核心问题则体现为如何改造支配国家治理的全能政治。

社会管理体制改革从控制到治理的转变，也是政府角色的重新认同过程。

这一转变的根源，来自中国转型发展以来国家—社会关系的重新整合，尽管这一整合并不存在标志性的制度创制，但渐进形成的权利社会、公民社会和合作社会及其成长，已经与受全能支配的国家治理模式之间发生了持续的紧张。

　　当然，国家—社会关系的调整并非只有自上而下一种路径，也可以在社会压力冲击下自下而上的突破，但以政府积极转变角色认同为途径则具有终极的意义。

如果这一认识具有理论上的合理性，那么，政府社会管理体制改革中就需要将注意力置于其角色认同的转换上。

观察政府社会管理体制改革的一些操作却不难发现，实践中政府社会管理体制改革仍旧将注意力置于如何控制社会及其成员，并在“维稳是硬任务”的思维下将所谓的不稳定因素的被动消除作为社会管理体制改革的取向。

这一脱离积极适应国家—社会关系重塑和调整的社会管理体制改革，完全放弃了政府自身角色应有的转变，政府应担负的政治责任也在其中被冲淡。

因此，社会管理体制改革从控制到治理的转变，取决于政府完成这样一种角色认同的调整：

“在缩小国家权力范围的同时增强国家的能力，在限制国家专断权力的基础上强化国家提供公共产品的能力。

”[1]这一判断和认识可以展开为以下三个方面的阐述。

　　第一，在两个假设的彻底转变中完成角色认同。

政府角色的形成在政治学上取决于权力的获取，在组织行为学上则由“他人期待”和“自我期许”两个因素的一致性程度决定。

因此，我们对政府社会管理中自身角色认同的理解，分别依据政治学和组织行为学的角色理论，置于两个假设中做出阐述。

第一个假设是强制性权力最小化，第二个假设是社会成员从群众到公民的转变。

　　一般而言，政府的角色由其获得权力的合法性方式决定，不同的合法性方式决定了其角色扮演，形成了不同的“他人期待”和“自我期许”，因而也就影响着政府对公共权力行使的规范性预设。

在控制—干预体制下，支配社会管理运行的关键因素，主要是具有全能政治色彩的无限权力，而且权力行使都是竭其所能倾向于强制性方式，在封闭和刻板化的社会组织配合下，强制性的权力行使控制了整个社会生活，强制性权力成为政府对自身角色界定的至上因素。

从代议制政府的法理上来分析，公民委托给政府的治理权的确包含着赋予其以强制方式行使权力的内容，但这一授权在控制—干预的社会管理体制下被无限放大。

政府社会管理体制改革，首要的就是要规范政府对强制性权力的行使，其原则就是最小化使用强制性权力。

只有将强制性权力做出最小化假设，社会管理体制改革走向治理—服务模式才获得了前提。

　　与政府角色转变有关的第二个假设，是应完成社会成员从群众到公民的转变。

这个假设尽管不是直接构建政府自我，但政府社会管理中角色的重塑，是在互动主体关系中建构自我的，政府作为谁的他者也就决定了自身的角色认同。

长期以来作为与政府互动最直接的群众这个主体，政府是群众的他者，正因为如此，政府总是在姿态上享有优越感，而在道德上居于实际上是虚幻的高地上。

所以，经常可以发现政府想当然地代表着群众选择社会管理的议题，而政治上拥有抽象地位的群众却成为被管理的对象，社会管理常常异化为运动一部分群众去限制另一部分群众。

然而，群众只是与革命的政党互动建构起来的一个政治概念，它是抽象的无生命的主体，相反公民则一定是权利、义务得到正当性界定的有生命的主体，其政治、法律地位是与政府平等的，公民依法享有权利而政府依法行使管理。

政府作为公民的他者，势必使其角色认同倾向于公平正义形象。

一位研究者认为：

“一个从‘群众’（作为政治概念）向公民（在公民身份的意义上作为法律概念）过渡的渐进过程目前在中国城市范围内开始了。

”[2]因此，政府只有改变对社会成员身份的假设，才能作为社会成员的他者完成自身角色的定位。

可以说，没有这两个假设转变的完成，政府社会管理转向治理—服务责任的担负是缺乏前提条件的。

　　第二，在公共政策取向的转变中提高政府对责任的期许。

政府角色的构建是他人期待和自我期许的一致化过程。

伴随社会转型发展，社会成员对政府的期待越来越集中于改善公共服务状况，吁求强烈的是公正地分配社会资源，包括重新界定社会成员实际上不平等的身份。

在社会建设成为施政自觉理念以后，政府对此做出过一些许诺，例如，倡导和实施了一些促进基本公共服务均等化的公共政策。

但是，在公共政策从效率到重分配的转变中，政府对制定社会政策、促进公平正义的社会资源分配的期许则分量不足。

　　一方面，政府的期许缺乏平等性，例如基本公共服务均等化政策只选择了具有“填谷”性质的措施，即考虑到了对弱势群体分配的加大，但却有意无意地避开了在公共服务分配中享有特权人群采取“削峰”之举。

另一方面，政府在期许改善社会政策以促进社会公正的同时，却背离自身的公正角色和公共责任的担负，甚至以不公正的决策履行着社会管理的职能。

例如，社会资源公正分配的正当性应该来自社会成员身份的平等，差异化或差别化的身份是一切资源分配不公的终极因素，但在社会医疗资源、教育资源，乃至其他社会福利领域，等级身份仍旧发挥优势功能，这不仅反映在干部与一般社会成员的身份差别上，还表现为社会成员因地域、出生而导致的社会福利和机会享有的不公正。

因此，政府不只是要对公正分配做出有分量的期许，而且要承担起创造一个新的、正义的社会的愿景，即“一个将分配正义、身份平等和每一层面的治理中广泛的民主参与相结合的愿景”[3]。

　　转变政府的角色认同，这需要落实在公共政策尤其是社会福利政策制定的公正性上，政府的角色要能担负普遍服务的义务，政府只有视自身为代表性充分的社会管理者，才能为社会管理从控制—干预转向治理—服务准备正当性条件。

　　第三，在引导社会治理结构转变中构建相互承认的角色。

　　政府社会管理体制改革取向于治理—服务的体制构建，这与当今公共治理发展的趋势是一致的，其中最具有基础性的要素就是如何改造社会治理结构。

在人类社会治理历史中，社会治理结构的经典模式是中心—边缘的结构，经历工业文明