南水北调中线水源区生态补偿内涵及补偿机制建立.docx

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南水北调中线水源区生态补偿内涵及补偿机制建立

南水北调中线水源区生态补偿内涵及补偿机制建立

2011-10-2609:

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　　【原文出处】林业经济

　　【原刊地名】京

　　【原刊期号】20109

　　【分类名】生态环境与保护

　　【英文标题】ConnotationofEco-compensationandEstablishmentofCompensationMechanismfortheSouth-to-NorthWaterDiversionProject（MiddleRoute）

　　【标题注释】基金项目：

国家社会科学基金项目（项目编号：

07BJY037）。

　　【作者】朱桂香

　　【作者简介】朱桂香，河南省社会科学院郑州450002

　　朱桂香，河南省社会科学院研究员，研究方向：

生态经济与可持续发展。

　　【内容提要】在借鉴国外生态补偿实践的基础上提出：

南水北调中线水源区属于流域水环境保护的生态补偿，其补偿方式有着复杂的多样性；其生态补偿机制的建立，需要多个相关部门的协调合作，尽快建立相关的法律法规，建立生态补偿专项基金和补偿主体多元化机制，强化和完善生态补偿的税收调节机制，实行水源区生态标志制度。

　　【摘要题】经济与管理

　　【英文摘要】Thewaterheadareabelongstotheecologicalcompensationofbasinwaterenvironmentalprotection,anditscompensationwayismultiform,establishingitsecologicalcompensationmechanismneedssomerelateddepartment'scooperation,toestablishrelevantlawsandregulationsassoonaspossible,toestablishtheecologicalcompensationspecialfundandcompensationmainbodydiversificationmechanism,tostrengthenandconsummatetheecologicalcompensationrevenueadjustmentmechanism,andtoimplementaeco-labelingsystem.

　　【关键词】生态补偿/必要性/科学内涵/措施/水源区

　　ecologicalcompensation/necessity/scientificconotation/countermeasures/waterheadarea

　　1建立南水北调中线水源区生态补偿机制的意义

　　南水北调中线工程是实现我国水资源合理配置，缓解北方广大地区水资源短缺的重大战略性基础设施。

建立南水北调中线水源地生态补偿机制是水资源有偿使用制度的重要内容之一，是以保护生态环境、促进人与自然和谐与可持续利用生态系统服务为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场等经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排。

　　长期以来，我国在解决生态保护问题方面一直沿用行政命令的思维方式和方法手段，即在水源地等生态保护区利用行政手段强令地方政府和居民进行水源保护，造成水源地生态保护不同利益主体的错位和有失公平。

一方面，水源地保护外部效应显著，政府强力推导；另一方面，保护者必须牺牲个体和地方的利益，损失他们的发展权。

而作为系统的保护者，在为社会做出牺牲的同时，如果不能得到应有的补偿是不公平的，同时这种行为也是难以持久的。

因此，探索如何利用经济手段使人们的生态保护行为得到经济补偿，研究尽快建立南水北调中线水源区的生态补偿机制和政策框架，是促进系统的生态环境保护、落实科学发展观与构建和谐社会，实现社会公平的必然要求，同时，对我国跨地域、跨流域水资源的开发利用在实践探索和理论创新方面也会产生一定的意义和战略影响。

　　从落实科学发展观的要求出发，研究构建南水北调中线水源区的生态补偿机制，主要目的有两个。

一是对长期以来我国资源无限、环境无价根深蒂固观念的挑战。

水资源应当与煤炭、石油、天然气一样，成为一种商品，缺水地区调用有水地区的水资源，应当给予一定的补偿，促使水资源的开发者、经营者和利用者改变水资源是公共物品无需付费的观念，使整个社会认同生态功能的价值，并由“谁污染谁治理”的理念向“谁受益谁付费”理念的转变，打破和摒弃“先污染后治理”的发展模式。

二是通过建立生态补偿机制，使生态受益人支付一定的费用，实现所有权人的经济利益，使生态意识深入到人们生产和生活的各个环节，强化人们环境保护的责任感，在潜移默化中将生态保护变为人们的自觉行动。

这种生态意识的深化不仅有利于生态保护资金的筹措，也可以缓解社会经济发展同资源环境恶化矛盾的对立与冲突，有利于构建和谐社会和实现科学发展。

　　2国内外生态补偿的实践与现状

　　自20世纪80年代以来，国外许多国家和地区进行了大量的生态补偿方面的研究与实践（国际上称生态补偿为环境服务付费或生态系统服务付费），采取了一系列的生态补偿措施。

　　德国是欧洲开展生态补偿较早的国家之一，其补偿机制最大的特点是资金到位，核算公平，资金支出主要是横向转移支付。

他们实行的是由生态受益的富裕地区直接向生态保护的贫困地区州际间横向财政转移支付，以州际财政平衡基金为主要内容，建立了一整套复杂的计算方法以确定转移支付的数额标准，比较成功的例子就是易北河的生态补偿政策。

易北河贯穿两个国家，上游在捷克，中下游在德国。

1980年前从未开展流域整治，水质日益下降。

1990年后，德国和捷克达成共同整治易北河的协议，成立双边合作组织。

整治的目的是长期改良农用水灌溉质量，保持流域生物多样性，减少河流两岸污染物的排放。

双方设置了8个专业小组：

行动计划组负责确定、落实目标计划；监测小组确定监测参数目录、监测频率，建立数据网络；研究小组来研究采用何种经济、技术等手段保护环境；沿海保护小组则主要解决物理方面对环境的影响；灾害组的作用是解决化学污染事故，预警污染事故，使危害减少到最低限度；水文小组负责收集水文资料数据；还有从事宣传工作，每年出一期公告，报告双边工作组织工作情况和研究成果的公众小组以及法律政策小组。

　　根据双方协议，德国在易北河流域建立了7个国家公园，占地1500km[2]；全流域有200多个自然保护区。

协议规定，禁止在保护区内建房、办厂或从事集约农业等影响生态保护的活动。

在易北河流域整治的过程中，德国多方筹集资金和经费，目前的来源主要有以下几个部分：

财政贷款，研究津贴，排污费（居民和企业的排污费统一交给污水处理厂，污水厂按一定的比例保留一部分资金后上交国家环保部门），下游对上游经济补偿。

在2000年，德国环保部曾出资900万马克，用于建设捷克与德国交界的城市污水处理厂，在满足各自发展要求的同时，实现了互惠互赢。

经过一系列的整治，目前易北河上游的水质已基本达到饮用水标准，起到了明显的经济效益和社会效益。

　　中美洲的哥斯达黎加也是流域生态补偿比较成功的例子，当地的公共水电公司和私营公司为使河流年径流量均匀增加，保证水量供应，同时减少水库的泥沙沉积，公司按照每公顷土地18美元的标准向国家林业基金提交资金，国家政府基金则在此基础上按每公顷土地另外添加30美元，以现金的形式支付给上游的私有土地主；同时要求这些私有土地主必须同意将他们的土地用于造林、从事可持续林业生产或保护有林地，而对于那些刚刚采伐过的林地或计划用人工林来取代天然林的地主将没有资格获得补助。

　　日本很早就已经认识到建立水源区利益补偿制度的必要性，早在1973年制定的《水源地区对策特别措施法》中，把建立对水源区的综合利益补偿机制作为普遍制度而固定下来。

　　美国政府为加大流域上游地区居民对水土保持工作的积极性，建立了水土保持的补偿机制，即由流域下游水土保持受益区的政府和居民向上游地区作出环境贡献的居民进行货币补偿。

　　我国最早进行生态补偿的实践开始于20世纪80年代末，初期主要是集中在林业和农业领域，如退耕还林、天然林保护工程等。

90年代末期，流域治理领域才开始引入生态补偿机制。

许多专家学者从不同的领域和视角，借鉴国际上对生态系统服务功能研究的思路，对全国重点领域的生态系统服务功能进行了量化测算和研究。

以中国工程院院士李文华为组长的中国环境与发展国际合作委员会成立了生态补偿机制与政策研究课题组，对于中国的生态补偿机制开始进行了深入的研究探讨，通过实践研究证实了生态系统的服务功能，揭示了生态系统的巨大价值，并提出单纯以GDP为核算标准的经济核算体系的缺陷和环境生态效应的外部性造成的市场失灵，在理论上阐述了进行生态补偿的重要意义，同时也为生态补偿的标准计算提供了理论依据。

当前我国正在进行的生态补偿试点示范，对我国不同领域生态补偿机制建立在理论和实践方面作了创新研究探索，不仅有中央相关部委推动国家政策形式实施的生态补偿，还有地方自主性的实践，为我国建立生态补偿机制积累了经验和奠定了基础。

　　生态补偿涉及复杂的利益关系调整，虽然我国生态补偿制度起步较早，但发展缓慢，特别是运行机制简单，没有起到应有的作用，对生态补偿原理性探讨的较多，针对具体区域、流域的实践探索较少，尤其是缺乏经过实践检验的生态补偿技术方法与政策体系，诸如对南水北调中线水源区这样人工跨地域、跨流域输水的生态补偿问题更是缺乏有针对性的深入研究。

　　3南水北调中线水源区生态补偿机制的主要内容

　　生态补偿一般是经济性的补偿，常常以货币价值方式进行衡量。

其内容主要涉及生态保护者的投入、生态受益者的获利、生态破坏的恢复成本以及生态服务价值等。

　　3.1生态补偿的方式

　　生态补偿的方式是指生态系统服务功能的价值得以实现的手段和形式。

生态补偿的方式因不同的分类标准而不同。

南水北调中线水源区属于流域水环境保护的生态补偿，其主要补偿方式可进行4种划分：

　　3.1.1根据生态补偿的支付主体来划分

　　主要有国家补偿、区域补偿和产业补偿。

在政府主导的项目性的生态补偿工程中，采用的是国家补偿的方式，南水北调工程基本上属于此类。

区域补偿目前在我国尚处于探索阶段，有一定的发展潜力，但困难在于需要区域之间的协商、谈判，其交易成本较高。

产业补偿是受益企业对上游地区生态保护者的补偿，例如，在水源区坡度较陡的山区退耕还林（草）后，水土流失得到控制，生态环境的改善和产业结构的调整将使生态经济系统进入良性循环，区域内畜牧业和特色农业将会带来可观的经济收益。

因此，受益的产业应当从其收益中提取一定比例的资金对保护区群众或生态服务的提供者给予经济补偿。

　　3.1.2根据补偿的支付方式来划分

　　一是货币补偿，这也是最常用的一种补偿方式，对于受偿主体来说也是最便利的方式。

常见的形式有：

补偿金、税费减免或退税、开发押金、补贴、财政转移支付、贴息和加速折旧、复垦费等。

二是实物补偿，给予受偿主体一定的物质产品、劳力、土地使用权，以改善其生活条件，增强生产能力。

三是智力补偿，即向受偿主体提供智力服务，如生产技术咨询，增强受偿者的生产技能或提高其管理水平，为其培养输送各级各类人才等。

四是政策性补偿，中央政府给予地方政府、上级政府给予下级政府或各级政府给予其管辖范围内的社会成员某些优惠政策，使受偿者在政策范围内享受待遇。

五是项目补偿，是指补偿者以项目支持的形式将补偿资金转化为技术项目，通过在受偿者所在地从事一定工程项目的开发或建设等方式进行补偿，帮助生态保护区