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从地域范围讲：
所管辖的空间是局部的，仅仅局限于其管辖的范围。
管理的事务是局部的：
A全国事物的一部分；
B在其管辖的地域范围内不是所有的事物都由地方政府管辖，某些事物涉及国家根本利益时，由中央政府统一管辖，而不是由地方政府管辖，如国防、金融、外交。
3、它更具有社会性
从地方政府职能角度分析：
主要是提供社会服务。
地方政府直接面对百姓，更多的是承担社会职能，而中央政府更多承担政治职能。
4、地方政府的角色的双重性
中央政府角色单一，地方政府角色的双重性由其性质决定。
一方面，地方政府是中央政府以下的一个区域性政府，它受中央政府委托负责该地域事务，因此必然要求它维护当地百姓的利益，促进当地经济发展，为该地域内的居民提供服务。
另一方面，地方政府是中央政府的代表，因此要求它必须贯彻中央政府领导，执行中央指示，维护整个国家的利益。
要求地方政府正确处理中央与地方之间的关系：
既要保持中央政府政令统一，又要为地方公民服务。
在现实生活中，更多看到地方政府实行地方保护主义，以保护当地人利益而与中央政府相抵触，相违背。
5、地方政府具有复杂性
一方面，从地方政府的结构复杂
外部结构：
省、市、县、乡（镇）纵向
省为例：
省、自治区、直辖市、特别行政区（横向）
内部结构：
每一个地方政府由大小不等、类型不同的政府部门和机构所组成的
另一方面，地方政府的职能复杂：
不同层级的地方政府具体职能不同：
同一层级由于地方政府类型不同，社会经济、文化发展水平不同
第二章地方政府的类型
分类的标准（03年底，我国地方各级政府总数达41497个）
一．按设置的目的不同
1．地域型地方政府
以纯粹的地域文明为直接目的，地域是管理的主要目的和基础，这种地方政府是最为普遍的，也是数量为多的。
2．城镇型地方政府
其设置目的主要是工业化和城市化发展的产物/需要。
中国正在加快城市化建设，如县改市、乡改镇
对于是否要设置城镇型地方政府，有两个标准：
经济发展要到达一定标准；
居民（非农业人口）要达到一定标准
地级市与县级市的最大区别是设“区”
3．民族自治型地方政府
世界上无一国家是由单一民族组成的，都是由多民族的国家，而民族之间由于历史、文化、信念都是有巨大差异的（民族问题即民族与民族之间的差异，而这种差异有时会导致民族差异）。
民族问题会影响国家的领土完整甚至导致国家灭亡。
世界上国家的增多与民族问题是分不开的，很多民族国家为了少数民族的利益，维护民族团结，继而维护国家统一。
5个自治区30个自治州120个自治县1149个自治乡
4．特殊类型的地方政府
是中央政府处于某些特殊需要（政治、经济、管理、维护国家主权和领土完整）而作的特殊安排。
（美国最多）
我国主要有三种形式的特区：
行政特区：
大连、青岛、深圳、厦门、宁波
经济特区：
海南、汕头、深圳、厦门（基于经济发展和对外开放而设置）
政治特区：
处于政治通知的特殊需要而设置的（香港、澳门）县一级行政特区：
义乌
二.按层级不同分类
高层地方政府：
省一级（省、自治区、直辖市、特别行政区）
中层地方政府：
地级市、县、市
基层地方政府：
乡镇
三.按照地方制度分类
主要指世界上不同国家对地方制度安排是不同的，根据这种制度安排的差异分为三种类型：
1.行政体的地方政府
这种地方政府包括领导人和由中央政府或上级政府任命产生的，不是通过当地居民选举产生的。
这种地方政府与中央政府及上级政府之间存在领导与被领导、服从与任命关系。
显然，这种制度不符合民主政治发展要求，不符合社会经济发展的要求的。
目前，这种地方政府在世界上不多了，但一些中东、落后地区还存在。
2.自治体的地方政府
与“行政体”相对应，自治体地方政府及其领导人由当地居民通过选举产生。
因此，他们必须也职能对当地居民负责，接受监督与检查，与中央、上级政府不存在领导与被领导、指挥与服从关系，只有监督与被监督关系，但这种监督必须以制定相关法律来实施，其局限性也体现在与中央政府的关系上，搞不好会影响政令畅通，导致国家分裂、主权和领土完整。
3.混合体的地方政府
这种政府及其官员由当地居民通过选举产生，但与中央政府上级政府之间存在领导与被领导，指挥与服从关系。
民主集中制的良好表现：
适应民主政治的要求，社会经济发展要求，调动地方政府的积极性、自主性；
保证国家行政的统一，政令的畅通，比较好的处理了中央集权与地方分权之间的关系，这是以中国为代表的社会主义国家的首创。
第三章地方政府的职能（研究职能是行政管理学的逻辑起点）
一、分清国家职能、政府职能和地方政府职能三个概念
国家作用的具体表现反映了国家的使命与目的，规定了国家活动的基本方向
实现维护统治阶级利益的政治职能（主导地位）·
完成对社会的公共管理的社会职能（从属和服务于政治统治）
治理：
统治（带有政治性）à
巩固政权
管理（体现在社会职能）
稳定压倒一切：
有稳定的政治局面
国家职能由所有国家机关的共同努力来实现的
立法：
把统治阶级意志上升为法律
司法：
维护法律从而维护社会秩序的稳定
行政：
执行法律来确保统治阶级利益的实现
政府职能是国家职能的一部分，即行政职能，具有很强的执行性。
政府职能由所有政府、不同层级的政府来共同实现。
地方政府职能是为地方企业生产和居民生活创造良好环境。
二.地方政府职能的制约因素
1、地方政府自身的能力（由地方政府性质决定）
受它所管理空间的制约
受它所管辖事物的制约
2、经济制约
计划经济：
万能的政府、无限的政府的弊病
市场经济：
尽可能市场、必要时政府（当市场失灵时的弊病）à
有限政府
3、地方政治制度的制约
行政体：
地方政府职能发挥上受限制
自治体的地方政府在职能权利上大的多
4、社会经济发展水平的制约
欠发达地区和发达地区的职能不同
5．其他因素：
地理位置、自然条件
三．我国地方政府的职能的转变
1、为什么要转变？
转变原因（依据）P119、笔记4
（1）经济体制的转变是我国地方政府职能转变的最主要原因，直接推动力。
（2）构建和谐社会和落实科学发展观的必然要求。
随着经济发展，改革开放30年来取得了巨大成就，但也面临着新的问题和矛盾，有的甚至十分严峻，说明过去发展是不科学的，因此提出政府职能转变，需要地方政府积极应对、积极解决。
（3）政治体制改革推动着中央政府向地方政府、上级政府向下级政府下方权利。
这种改革是市场经济的要求，是民主政治的要求，权利扩大则职能也转变。
强县扩权à
扩权强县
（4）实现从“大政府、小社会”向“小政府、大社会”转型的要求，把原本政府管理的事情转向由社会来承担。
这种转型必然要求政府职能的转变。
（5）是实现地方政府公共行政的民主化和法制化（有法可依：
加强行政法规的制定，不断完善；
执法必严）的要求
核心：
要使公民参与政治、监督政治，前提是要使公民了解政府，享有知情权（前提是政府公开化、透明化à
要求地方政府在公开化方法采取具体措施，转变观念、职能）
2．转变的主要内容
（1）首先，转变思想观念。
第一位的、最重要的，行为方式（工作方式/作风）都要受到思想观念的支配。
若没有思想观念的真正转变，彻底地解放思想，任何改革和改变都不可能是彻底的
（2）在职能的内容上，总的来说，政治职能要逐渐的减弱，而社会职能需进一步加强（·
目前中国周边不稳定因素仍为可控因素，不至于发生战争；
剥削阶级作为一个阶级已经不存在，大量人民内部矛盾已不存在·
需加强基于经济发展，民主意识越来越提到日常上来）不仅有主语民主政治建设，也有利于公民对政府的理解与支持，有利于政府与群众间的关系。
所谓社会职能是指与保障和改善人民日常生活相关的措施，即民生问题，国富à
民富。
（3）在职能实现的模式上，从过去的“管制型”向“服务型”转变
（4）在职能的目标方面，从追求效率，特别是单纯追求经济效率向追求综合效益转变。
综合效益是指以生态效益优先，社会效益为主，兼顾经济效益。
速度深圳à
效益深圳
第四章选举
选举是民主政治的基石与核心问题，是实现政治权利，积极参与国家管理的手段
一.选举与地方选举
1、选举的含义
古今中外：
在中国古代的商周时代，就有这词，当时称“乡举里选”，到了汉代，“选举”一词就被
经常使用。
中国古代的“选举”包含两层意思：
“选”：
根据候选人的才能来给他相应的官职（量才授官）
“举”：
通过推荐或选拔的方式向君主提供可任职的候选人，没有决定权，只是推荐（选官）
中现代意义上的选举来自于西方国家，作为一种制度，它是资产阶级革命胜利后在反对
封建选举制（君权神授）的基础上形成的天赋人权、人民主权，最高和最后的决定权是属于人民的。
清朝末年从西方国家引入选举制度、选举含义
美国《美利坚百科全书》：
选举是由那些合格的人正式参加投票来选择公职人员或决定
有关政策的一项程序。
包含几层意思：
是一项程序
有一定条件、资格和限制
方式：
正式的投票
选什么：
公职人员或有关国家决策
2、英《不列颠百科全书》：
选举是通过投票做出政治抉择的一种手段，它用于选择领导人或对某些重大问题作出决断。
3、《国际社会科学百科全书》：
选举是较大的群体为自己提一个较小的领导群体的方法。
中国古代的选举与西方国家选举有很大差别：
（1）中国古代主要是选人，完全不涉及对事和物的选择（范围上不同）
（2）实质上也不同，中国古代选举实质上是由少数人从多数人中挑选出可以担任公职的人；
西方则由多数人挑选少数人来担任公职。
我国《现代汉语词典》中：
选举是用投票或举手的方式来选择代表或负责人（不是政治意义上，是行政管理中所说的，一般意义上的解释）
政治意义上选举的含义：
享有政治权利的一国公民通过投票或其他方式，选择能代表他们来行使国家公共权力、治理国家的人。
二、选举的作用
1、有助于国家政治生活的民主化。
通过选举更换领导人，形成了一种轮换制度，提供合法保障
2、有助于提高人民的政治素质
作为候选人，他要真正当选肯定要提高政治素质·
作为选举人，提高参政议政能力，提高社会、国家责任感
3、有助于促进社会的稳定与发展
为候选人提供公平、公正的竞争机会，使政治权利的交替能够以和平的方式进行，避免武装斗争，维护社会秩序。
三、地方选举
1、含义
从纵向：
国家选举：
选举一国的元首，政府首脑和全国第一机关组成人员
地方选举：
选举产生地方公职人员和地方第一机关成员
2地方选举的特征：
（1）地方选举的政党色彩相对较弱
作为西方国家政党主要目的是上台执政，因此把主要精力放国家选举上。
（2）地方选举与国家选举相比主要联系采取直接选举形式。
国家选举是直接选举和间接选举并用的总统选举见解，参众院直接选举
（3）规模较小，范围仅限于一个行政区域内。
（4）周期相较于国家选举来说较短。
3.地方选举的基本原则（与西方国家比较）书本198
西方的：
1.普遍选举。
2.平等原则。
（一人一票，一票一值）
3.直接选举原则。
4.秘密投票原则。
我国的：
1.普遍选举原则。
2.平等选举原则。
3.直接选举和间接选举相结合。
4.等额、差额选举相结合，以差额选举为主。
5.秘密投票原则。
（1）普遍选举原则：
是达到法定年龄的公民，除剥政治权利的以外，都享有选举权
P198限制：
财产的限制（笔记8）
居住时间的限制
年龄限制
性别限制
（2）平等原则
一人一票：
一个人只有一次投票权（P196历史上曾出现“复数投票制”）
一票一值：
每个人投的票值（影响力、价值）是完全相等的。
（3）直接选举原则
更能公正、准确表达选民意愿，从而体现选民意志。
西方国家选举直接与间接相结合，但地方一般直接选举
（4）秘密投票原则
四、我国的地方选举
1、产生和发展
地方选举历史可以追溯到土地革命时期。
中华人民共和国成立后，1954宪法对地方选举做出原则性的规定。
第一部选举法和地方组织法（1953——1954）。
十一届三中全会后至今，对该两部法进行了五次修改，从而使我国地方选举制度不断得到完善。
2、我国地方选举的基本原则
（1）普遍选举的原则
局限性：
流动人口的选举权问题（我国按户籍进行选举，但在温州、义乌允许打工人口选举，但只是少数地方的尝试，没有对这群人口的选举权给予法律上的解决）
（2）平等选举的原则
一人一票
一票一值
为什么在城乡之间有差异？
根据中国实际，城市居民票值4倍于农村。
（书本）
体现我国工人阶级领导地位，工人阶级主要在城市
中国一直以来，农村人口占了大部分80%，城市人口只有20%,若一票一值则农民代表远
多于城市代表，这代表比例不合理
为提高人大代表素质，城市居民的文化政治素质总比农村要高一些
（3）直接选举与间接选举相结合的原则
以间接选举为主（省、市），直接选举为辅（县、乡镇<
村民委员会>
）
（4）等额与差额选举相结合
以差额为主，等额为辅。
实际以等额为主，如何结合？
教材
（5）秘密投票原则
五、关于我国选举制度中存在的问题及改革的尝试
1、提名候选人的方式比较单一。
按照我国《组织法》规定，其方式有：
A由组织推荐提名
B有10人以上的代表联盟推荐候选人。
但实际上，一般都由组织提名，代表联盟推荐是很少的，即使推荐当选概率极小，有些地方进行自荐。
应该改变提名候选人的方式。
2、直接选举的范围有限度。
（直选是民主政治的必然要求）
3、差额选举有待于进一步的落实
选举是一种选择行为，那么至少应该在两人或两个以上当中选出一个，如果只有一个候选人严格说只是一种推举、确认。
差额为一般原则，等额为例外，但实际并未真正落实，很多都是等额选举。
4、在选举过程中缺乏竞争机制
提名候选人方式单一使选举缺乏竞争。
5、介绍候选人的方式过于简单
应该尝试改革：
海选——选出候选人——正式投票
乡一级的选举改革，进行试点，进行直选，差额选举，增加竞争机制。
第五章我国地方行政层级体制改革——“市管县”体制
一、产生和发展
1、建国初期：
主要是在一些大城市：
省会、直辖市，一般一个市只领导一个县。
2、1958年后，市管县体制的范围迅速壮大。
1958年《关于直辖市、较大的市可以领到县、自治县的决定》以法律形式确定该体制（全
国人大常委会）。
扩大原因：
A．大背景：
大跃进、人民公社
B密切城市与农村的结合，工业与农业的相应发展。
密切城乡联系。
工业与农业生产的结合。
1959年，全国人大常委会把这项制度以法律形式确定下来。
？
3、20世纪的80年代初，改革开放，经济迅速发展，我国政府提出要加快城乡一体化建设，希望通过经济发达的中心城市来推动农村现有经济的发展。
1982年，中共中央发布11号文件《改革地区体制，实行市管县体制的通知》？
决定我国大陆除海南省外，都实行该体制。
82年先在江苏省试点，83年开始在全国实行。
也就是说我国的行政层级从三级到四级的跨越是在82年开始的。
市管县体制已经成为我国主导型的地方行政体制。
浙江从1983年开始实行市管县体制，撤销宁波、嘉兴等地区，设市。
4．国务院批准的18个较大的市：
二、从目前看，市管县的问题与弊端。
总的来说，是计划经济的产物，是采取行政指令手段建立起来的。
经过30多年的历史仍然在使用，它的存在有一定的合理性，密切城乡联系，推动城乡发展，对发展农村经济有一定的积极作用，但同时也存在一定问题：
1．从法律的角度看，它缺乏法律依据。
宪法规定是三级，把地级市等同于较大的市是错误的。
部分实行市管县是有法律依据的，但普遍实行是没有法律依据的。
2．它并么有真正达到“以城带乡，城乡互补，共同协调发展的目的”。
反而出现“小
马拉大车的现象（县的经济实力超过市）。
据2003年统计，整个嘉兴市的GDP都不如它所领导的县、金华市区远比不上义乌、永
康、东阳。
3．市县矛盾尖锐，县的经济实力较强，行政上又必须受市指挥。
体现在三个方面：
经济利益的矛盾。
在经济上，市与县互相中立，市甚至还要靠县的贡献来建设市区。
行政管理上的矛盾。
县要受市全方位领导，因此县的自主性、权利极其小。
城乡之间的矛盾。
因市里经济实力有限，因此它把主要精力（时间、财政）主要放在
市区，不可能放在农村，这样就会造成农村的不满，城乡关系僵化。
4．从科学发展观角度看，管理层次与管理幅度呈反比例关系，因此应采用扁平型结构，“市管县”不仅增加了管理成本，还降低了行政效率。
管理层次越多，幅度越小。
管理层级较多，幅度较小的结构称为“尖型”，反之为“扁形”
5．从国内外行政层级的实践来看，我国现行行政层级既不符合国际行政层级发展趋势，也
不符合我国历史发展层级，因此应当进行体制改革。
世界上无行政级别的国家有10个，一级行政级别的32个，两级60个，三级68个，四级以上的21个。
从中国历史角度来看，我国历史上的行政层级大部分是三级的。
三、浙江省对这一体制改革的有利条件以及存在的问题。
A.背景：
B．理由：
1.现代交通和通讯的快速发展，使得省与县的实际空间缩小，省与县的联络相对便利，为采取省管县体制奠定了物质和技术基础。
“四小时交通圈”：
浙江省每个县到省会城市用四个小时。
2.随着市场经济的发展以及政府职能调整和浙江省地域的优势（面积小，县市少），要求过去的微观直接管理转变为宏观的间接管理。
政府职能：
管理幅度可以增大一些（层次减少）
地域环境：
面积较小，有58个县（市），11个地级市，从科学管理角度看，作为一个省来讲完全有能力管市县。
3.浙江省市管县体制具有浙江特色。
在财政体制上，人事体制上从未采取过市管县体制，这为后来实行“省直管县”体制提供了有利条件。
省直接领导县的财政；
省管县领导，即省管干部。
1983年市管县体制对于这两个方面的体制有所保留，这对改革有着有利的条件。
4.从1992年，浙江省对“市管县”体制先后进行了五次尝试，为“省直管县”体制的实施积累了丰富的实践和有益的经验。
特别是92年到06年，“强县扩权”的经验到近年来“扩权强县”的政策，都是很好的实践。
（笔记11）
C．对这一体制改革的思考（要注意的问题）：
（笔记12）
1.改革不能“一刀切”，正如中央政府规定：
有条件的地方率先实行，要因地制宜，渐进实行。
2.为使改革有效、顺利进行，对改革采取相应的配套措施。
（1）制定相应的法律法规，从法律上、制度上保证改革的顺利进行，避免盲目性。
（2）调整我国现有的行政区划，要调整省级以及县级的行政区划。
3.处理好市县之间的关系，进行改革会造成县市之间新的矛盾，为使这一体制顺利改革，正确处理市县关系是必然要求。
4．还需要实践的验证。
第六章地方自治
一、含义及其理论
自治：
即自我统治。
它是主体（个人/集体）凭借自己的意志去管理自己，而不需要别的主体直接控制的一种治理形式。
地方自治定义。
尽可能把国家权力分散到各级地方政府中，使他们在法律规范下，在自己辖区内对所辖事务拥有完全自主权。
也就是说地方自治政府的权力来源于当地居民直接的授权，也是中央政府和地方政府分权的一种模式。
在英国《剑桥百科全书》中：
自治将原理由上级权利机构实施的某些权利和行政职能下方给划定界限的地区的远区机构。
内部自治通常是替代分离而提出的一种做法。
国家内部一定地域的人依据国家授权或依据国家法律在国家监督下自行组织法定团体，用地方人力、物力、财力自行处理自身的政治制度。
2、理论
地方自治是西方分权学说应用于处理与地方关系的产物。
杰斐逊说：
“不仅中央政府对立法、司法、行政要分离，而且中央与地方的权利也要实行分立，以防止权利腐败或者走向专制。
英法学史密斯把上述相关概括为地方自治1851年《地方自治与中央集权》
具体理论：
（1）英美法系国家，人民自治理论
国家不能干涉人民固有的自治权力，自治权力是天赋的，是先于国家而存在的（因为在原始社会，人民就有了自治权。
国家出现后，这种固有的自治权仍存在，国家不但不能干涉，反而要保护），因此又被称为保护主义。
（2）大陆法系国家的自治制度，以团体自治理论为基础
认为自治权国家可以随时收回，因为这个权利它不是天赋的，也不是地方人民固有的，而是主权国家所赋予的。
因此享有主权的国家可以随时对这种权力进行调整甚至收回，因此也称为钦定主义。
（3）中国
民族自治理论：
根据列宁的民族理论为基础。
他认为在社会主义革命胜利后，应该建立一个高度统一的中央集权的单一制国家。
后来因为民族矛盾的激化，逐渐认为单一制国家不能很好地缓解民族矛盾，而应该建立邦联制的国家。
“一国两制”理论主要是邓小平针对台湾问题而提出的，后再港澳先实行。
二、英美、大陆法系国家自治的不同
1、英美法系国家的特点
（1）英美法系地方自治机关在形式上完全独立于中央政府之外，中央政府一般不能直接过问地方自治机关的自治权
（2）由当地居民直接或间接选举产生自治机关的官员，中央政府无权撤销他们
（3）中央政府主要是通过立法方式对地方自治机关进行监督，一般不能对他们发动强制性指示
（4）对于地方自治机关的越权行为，中央政府要通过诉讼请求司法机关加以制止（自治机关权限很大）
2、大陆法系国家地方自治的特点
（1）中央政府具有对地方自治事物的最终决定权，地方自治机关的自治权具有委托性质
（2）地方官员的产生既可由当地居民选举产生，也可由中央直接任命，而且不论产生方式如何，都同时具有中央政府官员和地方自治官员的双重身份，认为中央政府有权随时撤换他们
（3）中央政府主要认为行政监督的方式对地方自治机关实行监督，中央政府可随时向地方自治机关发出强制性的只是，而地方自治机关必须执行
（4）对于地方自治机关的行政违规或越权行为，中央政府可采取强制性措
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