税收征管现代化建设的难点和对策Word文档下载推荐.docx

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根据马格纳雷拉的定义，现代化是发展中的社会为了获得发达的工业社会所具有的一些特点，而经历的文化与社会变迁的，包容一切的全球性过程。

根据以上定义，税收征管现代化实际上就是一个随着社会经济发展、税源状况变化而不断发展的动态的过程，从本质上看，税收征管现代化只有起点，没有终点。

因此，税收征管现代化是在一定历史条件下的现代化，是相对于传统而言的现代化，是生产力发展到一定水平条件下的税收管理状态，当社会生产力达到更高水平以后，税收管理状态必然要进行变革和创新，以适应更高水平社会生产力的要求。

从上世纪90年代开始，为顺应社会经济的快速发展和税源状况的日益变化，我国开始了推进税收征管现代化的进程，主要标志就是三次重大而影响深远的税收征管改革。

第一次是1997年总局明确提出并推行了“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的30字税收征管模式，基本形成征收、管理、稽查既相互分离又相互制约的征管格局；

第二次是2004年总局为解决税收征管过程中“淡化责任、疏于管理”的问题，又增加了“强化管理”的内容，形成了现行34字税收征管模式，并全面实施科学化、精神化管理；

第三次是2010年总局提出了“以加强税收风险管理为导向，以实施信息管税为依托，以实行分类分级管理为基础，以核查申报纳税真实性、合法性为重点，以规范税收征管程序和完善运行机制为保障，以建立和培养专业化人才队伍为支撑”的税源专业化管理试点。

三次征管改革开创了我国税收征管工作的新格局，在服务社会经济发展、提高纳税人税法遵从、提升税收征管质效等方面发挥了重要作用。

随着经济全球化和我国社会主义市场经济的发展，纳税人数量不断增多，企业的组织形式和经营方式呈现多样化，企业集团大量增加，经济主体跨国家、跨地区、跨行业相互渗透，企业核算的电子化、团队化、专业化水平不断提高，税源管理的复杂性、艰巨性、风险性不断加大，这些都进一步给当前税收征管理念、管理方式、资源配置、人员素质等带来深刻影响和巨大冲击。

因此，国家税务总局提出了构建科学严密的现代化税收征管体系的宏伟目标，通过推进税收征管现代化建设，努力使税收征管水平与深刻变化的税源状况相一致，从而更好的服务于社会经济发展。

（二）税收征管现代化的主要内涵

税收征管现代化既要遵循现代管理的价值取向、理念、方法和技术，又要充分体现现代税收征管的基本特征。

世界经济合作与发展组织（OECD）研究认为，税收征管现代化的基本内涵主要体现为：

税收法律制度的公开透明、准确实施，税收管理流程的持续改进，组织机构设置的科学合理，多元服务和促进纳税遵从，信息技术的有效应用以及培养高素质人才队伍。

笔者认为，根据我国税收征管现状和发展水平，税收征管现代化的主要内涵应包括以下五个方面：

1.征管制度完备化

税收征管现代化首先要解决的问题就是要建立健全完备规范的征管制度，通过修订税收征管法，改革和优化税务登记、纳税申报、税收评定等涉及税收征管的具体办法和规定，使得各项征管工作有法可依，有章可循，从而进一步规范税收征管各个环节的执法行为，切实降低税收执法风险，全面提高税务部门依法行政、依法治税水平。

2.征管组织高效化

建立健全以专业化、扁平化为特征的征管组织机构，合理划分不同层级、不同部门的职责，积极推进省、市两级实体化，充实征管一线人员力量，优化完善内设机构职能并推进配套的机构人事制度改革，进一步转变工作职能、理顺工作关系、形成工作合力，适应以税收风险管理和专业化管理为主要特征的税收征管现代化需要。

3.征管流程标准化

建立健全高效便捷、运行流畅的征管业务流程，在大量简化的前提下制定统一的征管流程和工作标准，明晰岗位责任，加强协调配合，注重过程监控，严格绩效考评。

进一步规范税务机关执法行为、提高税务机关征管质效，同时优化纳税服务，缩短办税时限，最大程度方便纳税人。

4.征管方式集约化

建立健全以税收风险管理为导向，以专业化管理为基础，以重点税源管理为突破口的集约化税收征管方式，进一步优化征管资源配置，实施项目化、协作化的团队式管理模式，将有限的征管资源优化用于风险等级高的纳税人，把管理方式从被动管理转向基于纳税人风险评估的主动管理，规避税收执法风险，提高税收征管质效。

5.征管手段信息化

顺应信息革命发展趋势，充分应用信息技术科学发展成果，大力推进税收管理信息化建设，运用信息技术手段取代传统手工方式，为税收征管提供有力依托。

充分发挥信息化的业务引领作用，利用技术手段改造、创新税收征管业务，深入推进信息管税，对税收征管业务进行前瞻性的研究和设计，实现业务与技术的有机融合。

二、江西国税税收征管现代化建设的探索和实践

江西国税按照总局税收征管现代化的总体要求，积极推进税收征管改革，努力构建现代化税收征管体系，取得了良好成效。

（一）推进税源专业化管理

按照总局税源专业化管理总体思路，省局制定《关于推进税源专业化管理试点工作的指导意见》，在萍乡、新余、宜春3个设区市局开展税源专业化管理试点。

整合设区市局城区所在地税收管理资源，按照征收、管理和稽查职能调整机构设置，并按照专业化管理运行机制的要求赋予相应的职责；

以“规模+行业”为主要划分依据、兼顾特定业务，对税源进行科学分类，实行分类分级管理；

按照税收风险管理要求，加快省、市局税源管理实体化步伐，统一开展税源风险分析识别，按户归集风险信息，统一下达应对任务；

建立按规模分层级开展专业化评估机制，税收管理员从固定管户向分类管事转变，由各事统管向团队化协作式专业管理转变；

实施集约稽查，在设区市城区范围内实施一级稽查，将各县（市）局重点纳税户的稽查权限上收到设区市局稽查局；

对现有人力资源进行优化配置，压缩机关行政管理人员，征管一线人员占总人数的比重均达到70%以上。

通过税源专业化管理试点，试点单位征管资源配置更趋合理，纳税服务水平显著提高，税收执法风险得到化解，税收征管质效稳步提升，逐步建立了“集中征收、分级入库、分类管理、集约稽查”的税源专业化管理新格局。

（二）建立税收风险管理机制

按照总局“统一分析、分类应对”的工作思路，省局制定《关于开展风险管理机制建设试点的工作方案》，在南昌、萍乡市国税局开展风险管理机制建设试点。

省局研发应用全省统一的税源风险分析监控平台，设置了55个风险预警指标；

在省、市局两级征管科技部门设立“税收风险分析监控中心”，负责建立风险监控指标体系、纳税评估模型和风险特征库，依托税源风险分析监控平台统一开展风险分析识别、信息疑点按户归集、自动排序、任务派发和绩效评价，逐步建立起案源分级筛选、分批实施的模式；

同时，省、市、县三级国税局均组建风险应对团队，实行风险分类应对：

即对低风险纳税人，采取风险提醒等服务手段消除风险；

对中高风险纳税人，采取包括税务审计等方法在内的纳税评估手段进行处理；

对风险分析和纳税评估发现涉嫌偷逃骗税的纳税人实施税务稽查。

据统计，2014年1-9月，全省国税系统累计筛选风险信息4.79万条，推送风险纳税人0.98万户，通过强化风控和应对补缴税款、滞纳金、罚款合计9.66亿元。

（三）扎实推进信息管税

按照信息管税的思路，推动省政府发布《江西省税收保障办法》，为各级税务部门获取第三方涉税信息提供了地方法制保障。

近年来，省局与工商、质检、地税部门开展了户籍信息交换与共享，从源头上控制漏征漏管户；

同时，与工商部门实行股权转让信息实时共享，用以强化税源管理；

与海关、外汇管理部门实现进出口报关、外汇结算等信息的交流，增强打击偷骗税的能力；

与省电力部门建立按季传递用电信息制度，为开展纳税评估提供参考；

与银行、保险、交通（车辆管理）部门交流纳税人资产、经营等状况，为纳税评估、反避税、税收保全和查处“非正常户”等提供资料。

各设区市国税局也结合实际，积极推动地方政府成立“财税工作领导小组”，搭建涉税信息交换工作平台，主动加强与财政、烟草、医保、房产、能源管理等部门的协调工作，拓展外部信息来源，取得了良好的效果。

据统计，2014年1-9月，全省国税系统通过与外部门信息共享补缴税款、滞纳金3.79亿元。

（四）大力推行网络发票系统

按照总局“建立平台、网络开具”的工作思路，省局成功研发应用“网络发票管理系统”，实现了纳税人通过互联网在线实时开具或者通过互联网传输开具普通发票、数据实时采集和真伪便捷查询。

截止2014年9月30日，全省共推广网络发票9.65万户，开具网络发票1479万份，开具金额2475亿元。

同时，制定了《网络发票管理规程》，组织开展了纳税人发票开具信息与申报信息、纳税定额信息的实时比对分析，进行税源风险分析监控，初步建立了“源头控假、防伪开具、票表比对、查询辨伪”的发票闭环管理模式。

（五）健全税收数据及征管质量考评体系

围绕“两提高、两降低”的目标，省局按年制定《税收数据及征管质量考核办法》，依托自主开发的“数据质量监控及税源分析系统”，按月通报全省国税系统税收数据、税源与征管质量情况，并将数据发布主要内容分为三部分：

一是基础数据质量。

即对综合征管、增值税管理、出口退税管理三大主体软件中的相关数据进行全面检测、校验，找出不符合逻辑、规则和常识的错误数据，及时下发基层核对改正，为开展涉税信息分析应用打牢数据质量基础。

二是征管质量评价和风险管理指标。

包括税务登记、申报征收、发票管理、资格认定、纳税评估、税务稽查等征管各项环节指标，全面客观地反映和评价全省各地征管质效。

三是税源与征管状况分析报表。

即对市、县税源的分布变化情况进行分析和区域间对比，及时掌握区域、行业税源变化趋势，有针对性地加强管理。

2014年1-9月，省局通过税收数据及征管质量发布，共提出加强税源管理工作建议11条，为基层强化税收征管提供重要指引。

三、税收征管现代化建设中的主要难点

江西国税虽然在税收征管建设中取得一定成效，但面对快速发展的税收经济形势，税收征管现代化建设还存在诸多难点和问题有待解决。

主要有以下几个方面：

（一）当前征管体制机制与税收征管现代化不相协调

一是机构职能设置有待完善。

我国现行的税收征管机构、岗责体系，主要是以《税收征管法》及其实施细则为前提制定的，内设机构既有按征管功能设置的，又有按税种设置的，还有按企业类型设置的，部分机构重叠、职能交叉，岗位不够明确、职责不够清晰。

二是税收管理员制度有待改革。

当前税收管理员“固定管户、各事统管”的模式，一方面，使得税收管理员难以从繁杂的基础管理事项中摆脱出来，专心从事税源风险管理；

另一方面，也容易产生权力寻租空间，滋生徇私舞弊、滥用职权等违法犯罪行为。

三是税收征管程序有待规范。

纳税人自我评定制度尚未建立，征纳双方的权力和义务还不够清晰，税务机关承担了很多本该由纳税人承担的职责；

同时，现行的征管工作流程审批事项、环节较多，纳税服务体系不够完善，影响了服务纳税人的效率。

（二）当前风险管理水平与税收征管现代化不相协调

一是风险管理制度有待完善。

风险管理作为深化税收征管改革的导向，贯穿于税收征管的全过程，但总局尚未制定统一的税收风险管理规程，也未建立全国性的风险指标体系和风险特征库，“统一分析、分类应对”的风险管理机制还有待进一步完善。

二是纳税评估定位不够清晰。

纳税评估作为税收征管的法定程序和税收风险应对的主要手段在现行法律、法规中没有明确，法律定位不够清晰。

评估程序执行不到位，评估成效主要来自于实地核查环节，案头分析、约谈取证等环节还有待规范。

三是评查协调机制有待健全。

纳税评估与税务稽查作为税收风险分类应对的两种手段在日常工作中存在冲突，缺乏沟通协调机制。

目前两者的案源尚未实现由风险分析监控部门统一派发，纳税评估移送税务稽查的案源凤毛麟角，仍会出现风险任务多头下达、重复评查或“等米下锅”的现象。

（三）当前信息管税能力与税收征管现代化不相协调

一是信息化建设缺乏统筹。

目前，仅国家税务总局统一推广的软件达30多种，应用系统林立，同时软件之间处理数据各自为政，功能交叉，整合不够，给基层税务人员和纳税人带来了大量的重复劳动。

二是基础数据采集质量有待提高。

由于前台录入失误、系统功能不全等原因，造成税收基础数据的准确性、完整性、及时性不足。

据统计，截止2014年9月底，仅纳税人办理税务登记时未正确填入电话号码就有7.15万户，占登记纳税人总户数的14.59%。

三是外部涉税信息获取机制有待健全。

税务机关与政府部门和社会各单位间的信息共享还处于初级阶段，缺乏法律支撑、制度保障，共享机制还未建立，信息不对称依然是影响税收征管的主要矛盾。

四是现行征管质量评价体系还不够科学。

征管质量评价体系难以量化，无法真实准确反映税收征收率和征管质量，还存在干多干少干好干坏一个样问题，与深化税收征管改革的要求两者还存在实质性的差异。

（四）当前国税人员素质与税收征管现代化不相协调

国税人员的观念尚未从原有征管模式下转变过来，部分人员整体素质偏低，跟不上形势发展的要求，能够胜任税收风险分析监控、纳税评估、税务稽查、税务审计、反避税调查等工作的高层次专业化人才较为缺乏。

截止2013年底，江西国税取得“三师”资格人员占全体人员的比例为5.91%，与江苏、上海等沿海发达地区相比相差5个百分点以上，研究生学历人员占全体人员比例为2.06%，低于全国水平1.72个百分点。

全省国税队伍老龄化严重，很多地方人员平均年龄在46岁以上，为税收征管现代化带来一定影响。

同时，在干部教育、人才培养、人员配置上也存在一定问题和不足。

四、深入推进税收征管现代化建设的对策

按照总局建设科学严密的税收征管体系的总体目标，笔者认为，要逐步构建起“征纳权责明晰、业务职能整合、税源专业管理、风险集约统筹、岗责流程统一、监督制约有效”的税收征管现代化格局，关键是正确处理三种关系，着力破解四个难题，重点落实五项举措。

（一）正确处理三种关系

1.正确处理顶层设计与基层探索的关系

顶层设计就是要通盘考虑，统筹做好征管现代化建设规划蓝图，整体推进税法修订、税制改革、管理创新、信息化建设、组织机构和人力资源优化等各方面工作，努力构建办税便捷、信息对称、风险严控、程序完善、架构合理、有效遵从的现代化税收征管体系。

基层探索是充分发挥基层单位的主观能动性，鼓励和支持基层单位根据本地实际，大胆探索征管现代化建设的新方法、新手段和新路径，创造性的开展工作，趟出一片新天地。

顶层设计为基层探索指明方向，明确思路，基层探索为顶层设计探索路径，积累经验，划定范围，二者协调统一，缺一不可。

2.正确处理强化征管与优化服务的关系

强化征管就是以推进税收专业化管理为契机，把信息管税、风险管理、专业化管理的要求贯穿于征管工作的各个方面、各个环节，逐步解决征管基础不够扎实、征管方式不够科学、征管手段不够有力等问题，堵塞征管漏洞，提高征管质效，不断减少税收流失率。

优化服务就是以纳税人合理需求为导向，以提高纳税人满意度和遵从度为目标，提升服务理念、理顺服务机制、拓展服务平台、丰富服务内容、强化服务手段，不断提高纳税服务水平，持续提高纳税人办税满意度。

强化征管有利于形成公平、公正的税收环境，维护和保障纳税人合法权益，优化服务有利于提高纳税人税负遵从度，进而提高征管质效，二者相互依存、相互促进。

3.正确处理远期目标与当前现状的关系

税收征管现代化是经济社会发展的迫切需要，是提高税收治理能力的重要抓手，推进税收征管现代化建设刻不容缓，势在必行。

同时也应该看到当前征管工作中信息管税水平不高，征管资源配置不合理，干部综合素质不高，高层次专业化人才匮乏等问题，严重束缚了税收征管现代化建设步伐。

因此，税收征管现代化建设既要锐意进取、改革创新，摒弃落后的管理理念和手段，积极引进先进的征管理念，大力推进信息化建设，持续深化税收风险管理和专业化管理，同时又要联系实际，因地制宜，循序渐进，重点突破，积极稳妥的推进税收征管现代化建设。

（二）着力破解四个难题

1.破解征纳双方信息不对称的难题

按照信息管税的思路和要求，不断加强内外部信息的获取、处理、分析和利用，切实解决征纳双方信息不对称的问题。

一是加强信息获取。

积极争取各级党委、政府和有关部门的支持，推进“政府主导、财政牵头、部门配合、社会参与”的社会综合治税信息平台建设和协税护税体系建设，建立健全与工商、财政、质监、金融、交通等部门的信息交换和共享机制，多渠道获取外部涉税信息，及时准确掌握纳税人生产经营的资金流、物流信息，准确判定纳税人纳税申报的真实性和准确。

二是加强信息处理。

以金税三期为依托，整合分布在各个征管系统的涉税信息，建立科学管用的数据仓库，实现数据大集中；

加强数据质量管理，建立健全数据录入、日常监控、绩效考核于一体的数据质量管理体系，不断提高数据质量。

三是加强信息分析利用。

强化技术与业务融合，充分利用先进的信息技术手段强化数据深度分析和挖掘，深入开展针对不同行业、不同区域、不同重点的主题分析，为强化税收征管提高强大支撑。

2.破解征纳双方权责不明晰的难题

进一步确立征纳双方遵从税法的权利义务主体地位。

规范申报纳税、税收评定、税务稽查、强制征收、法律救济的税收征管基本程序，依法完善纳税人自主申报纳税、代扣（收）代缴以及税务机关核定纳税制度，进一步减少涉税审批事项和受理申报前的调查、认定等制度安排，使纳税人成为自主遵从税法的主体。

进一步明确纳税评估的法律地位、完善税务机关涉税信息获取、健全纳税人权利保护体系、解决电子申报资料法律效力、加强电子商务税收征管等。

纳税人依法享有接受税务机关必要服务，享受法定减、免、退税等优惠政策，获得法律救济等权利；

有办理税务登记，正确履行申报纳税，报送涉税信息，保存账册、资料、文书，承担申报事项证明责任，协助税收执法等法定义务。

税务机关主要职责是依法行政，做好纳税服务和税收执法工作，建立科学的税收征管程序和专业化的管理方式，引导和帮助纳税人自主遵从税法，保障自身合法权利、自觉履行纳税义务。

3.破解税务行政执法不规范的难题

以税源管理职责合理划分为基础，以纳税人为中心，从涉税事项、受理资料、传递机制、完成时限和执法文书等方面，进一步优化征管工作流程，加强流程控制和工作衔接，大力精简办税环节、简并报表资料和表证单书，推进办税流程简约化和标准化；

对征收、管理、稽查各部门、各岗位、各环节管理职责进行调整和规范，建立符合内控机制要求的岗责体系。

健全以制约权力和落实责任为重点的执法监督机制，强化对税收执法权的运行制约，坚持决策权、执行权、监督权相分离，从制度、体制、机制各方面强化权力制衡，促进税收执法权规范有序运行。

创新税收执法监督检查手段，完善重大案件审理制度，改进重大减免税、行政审批集体审议制度，加强对政策性个案批复的监督。

推行综合监督检查，形成监督检查合力。

采用现代信息技术和手段，对税收执法权的行使和运用过程进行全程监督制约。

健全内控机制和行政问责制，梳理权力事项，强化流程控制和制约，从源头和机制上防范廉政风险，督促和约束税务机关和工作人员依法行使职权、履行责任。

4.破解征管绩效评价不科学的难题

加快转变征管质量评价方式，探索建立以提高税法遵从度和纳税人满意度、降低税收流失率和征纳成本为主要内容的、可量化的征管绩效评价指标体系，客观评价税务机关税收征管的主观努力程度。

一是优化评价指标，建立和完善以增进绩效为目标的征管质量评价体系。

二是建立导向机制。

逐步建立起客观公正、奖优罚劣、奖勤罚懒的科学合理评价体系，分析、评价征管质效时注重横向、纵向比较，实施人性化激励、赏罚分明。

三是改变评价方式。

逐步实现由部门评价向流程评价转变，由集中评价向日常评价转变，由手工评价向计算机评价转变，由定性评价向定量评价转变；

提高评价频率，实行动态评价，采取定期评价和随机抽查相结合的方式，从“事后”管理转向“事前”防范。

四是健全监督机制。

认真落实定期轮岗制度，开展日常执法检查，不定期开展暗访，加大监督力度，另一方面，强化外部监督，提高征管工作的透明度，使征管工作步入了规范化、科学化、制度化的良性发展轨道，全面提高税收征管质量。

（三）重点落实五项举措

1.推进风险管理机制建设

将风险管理的理念和方法贯穿于税收征管全过程，把有限的征管资源优先用于风险较高的纳税人，不断提高税收征管的质量与效率。

形成以税收风险管理规划、信息采集、分析识别、等级排序、应对处理、绩效评价为主要环节的税收风险管理流程，自上而下地实行“统一分析、分类应对”。

适当提升税源风险管理层级，省、市两级国税机关成立大企业管理团队，直接开展对本级重点企业的风险管理。

大力推进专业化纳税评估和税务稽查，加强评查协调，防止多头下户；

组建专业化评估团队，实现团队协作式作业，减少或取消纳税评估下户检查的权限，倒逼纳税评估实现从“下户查账型”向“案头分析型”转变，充分利用收集的涉税信息开展风险识别，准确定位风险点和风险区域，提高评估质效；

科学划分各层级稽查范围和工作职责，优化稽查资源配置，充分利用信息化手段改进稽查方式方法，取消县区级稽查部门，建立跨市县的专业稽查部门，减少办案阻力，严厉打击涉税违法犯罪行为，保持良好的税收征管秩序。

2.强化税源分类分级管理

深化税源专业化管理，按纳税人规模和行业，兼顾反避税、出口退税等特定业务，对税源进行科学分类。

根据纳税人的类型特点，将税源管理职责在各层级、各部门、各岗位之间进行分解。

着力抓好占税收收入80%左右的重点税源管理，对大企业尤其是对跨国、跨区域设置总分机构的集团公司，在属地入库的原则下，由大企业和国际税收管理机构实施针对性风险应对。

大企业管理机构主要负责纳税评估、个性化纳税服务等复杂管理事项；

国际税收管理机构主要负责反避税、国际税收情报交换、税收协定执行等涉外管理事项；

逐步提升大企业复杂涉税事项管理和风险应对层级，跨市的大企业由省级国税部门应对，跨县的大企业可由市级国税部门应对。

对中小微企业按行业进行专业化管理，对个体工商业户，实行委托代征与税务机关监管相结合的方式。

逐步取消税收管理员属地划片固定管户规定，改变过去“一人下户，各事统管”的局面，按照“依事项设流程，依流程定岗位，依岗位定职责”，将税收管理员分为税源信息管理员（含风险监控分析）、调查执行员、纳税评估员、纳税服务员四个大类。

将原有征管流程中管理核查、纳税评估和日常检查权限由赋予某一个税收管理员改为赋予某一类税收管理员，使税收管理员由固定管户向分类管事转变，由各事统管向团队化协作式专业管理转变。

3.加快纳税服务体系建设

一是优化办税服务方