农村人居环境提升PPP项目实施方案文档格式.docx
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法律、政策和最低需求等政策风险由政府承担；
不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。
绩效考核体系
据各子项所属行业相关规范及本项目可行性研究报告等内容，建立完善的建设期、运营期及移交考评指标体系。
合同体系
项目合同体系主要包括PPP项目合同、合资协议、融资协议、工程总承包合同、运营合同、保险合同等，并对PPP项目合同中的主要条款框架进行了明确。
边界条件
含括权利义务、交易条件、履约保障机制、调整衔接机。
监管体系
含括授权关系、监管方式、绩效评价。
采购形式
公开招标
1.项目概况
1.1项目基本情况
1.1.1项目名称
项目名称：
“XX农村人居环境提升PPP项目”（以下简称：
“本项目”）。
1.1.2项目类型及所属行业
项目类型新建、扩建，项目所属行业市政工程-供水、污水处理、垃圾处理。
1.1.3项目投资情况
（1）总投资构成
本项目总投资275,517.63万元由静态投资、建设期利息及铺底流动资金构成。
其中：
静态投资264,417.30万元、建设期利息10,125.27万元、铺底流动资金975.06万元。
经测算，本项目总投资275,517.63万元由项目资本金82,655.29万元，银行贷款192,862.34万元构成。
（2）静态投资
本项目静态投资由工程费用、工程建设其他费用及工程预备费构成；
其中，工程费用由供水工程、污水工程、垃圾工程、公厕工程费用构成。
静态投资估算表
单位：
万元
序号
名称
金额
1
静态投资
264,417.30
1.1
工程费用
229,692.00
1.1.1
供水工程
65,826.60
1.1.2
污水工程
101,379.00
1.1.3
垃圾工程
59,056.40
1.1.4
公厕工程
3,430.00
1.2
工程建设其他费用
15,132.88
1.3
工程预备费
19,592.42
1.1.4项目产品产出主要内容
（1）供水及配套管网项目
在各集镇区新建自来水厂26座，总设计规模近期8.02万方/日，远期13.68万方/日；
除鱼洞乡利用现状水厂外，以勒镇现状水厂设计规模2000m³
/d，此基础上进行改扩建，其余各乡镇各建一座自来水厂。
详见附表2《各乡镇水厂设计规模统计表》
（2）污水处理及配套管网项目
污水处理厂：
在各集镇区新建污水处理厂27座，总设计规模近期3.18万方/日，远期6.47万方/日，处理工艺为“生物接触氧化+浸没式超滤”，其中除赤水源镇新建2座污水处理厂外，其余各乡镇各建一座污水处理厂；
同时在各村委会新建一座污水处理站，采用污水处理一体化设备进行处理。
详见附表3《各乡镇污水设计规模统计表》
（3）农村垃圾处理及公厕设施
新建垃圾处理厂22座，总设计处理规模近期415.70t/d，远期1066.90t/d；
垃圾转运站：
新建垃圾转运站5座，设计转运规模近期157.20t/d，远期402.50t/d，配备各型号收运车辆1127台；
新建镇区及村制建制工程287座。
详见附表4《各乡镇垃圾处理厂设计规模统计表》；
附表5《各乡镇垃圾转运站设计规模》；
附表6《近期垃圾转运车辆配置表》；
附表7《各乡镇农村公厕设计规模统计表》
1.1.5项目采用政府和社会资本合作模式运作的必要性
（1）项目实施的必要性
XX“十二五”期间经济增长较快，伴随着经济的不断发展，城乡环境压力也与日俱增，农村河道污染、垃圾无法有效收集、处理，供水设施不完善，居民人居环境问题变得日益突出。
目前各乡镇供水、污水和垃圾治理相关工程建设参差不齐，供水设施建设相对较好，主要集镇及附近村庄均可以饮用合格的自来水厂出水，但也存在部分乡镇始建年代久远，管网老化、部分损毁的情况。
污水处理系统仅XX建设有污水处理厂，各乡镇村庄目前均未建设污水处理设施，部分条件较好的集镇在道路建设时同步敷设了部分排水管道，对污水进行了收集。
各乡镇垃圾基本均采用填埋作为垃圾的处理方式，建有临时简易填埋场，但垃圾场建设不规范，仅能满足临时固定堆放场地的要求，且规模偏小，设施陈旧，仅能满足集镇区垃圾堆放要求。
农村公厕除个别乡镇建有公厕外，大部分乡镇均未设置。
伴随着城乡居民生活水平的不断提升和靠拢，群众对周边人居环境改善的意愿是十分强烈的。
（2）采用PPP模式运作的必要性
①政府资源优化配置的需要
本项目建设规模施工体量大，专业技术要求高，如采用传统模式运作，政府需投入大量人力物力，易导致公共服务因资源有限而不能充分发展的结果。
如本项目采用PPP模式运作，将项目实施的主要任务交由社会资本主导的项目公司完成，政府即可抽出时间和精力，在实施本项目的同时，兼顾其他公共服务的发展，同时项目公司具备专业技术的优势，使本项目工程质量、安全、管理运行、环保等方面得以保障。
②项目合作周期成本控制的需要
拟定本项目生命周期28年，其中：
拟定建设期3年，拟定合作运营期垃圾处理15年，供水、污水处理25年，如采用传统模式运作，政府需在设计、融资、建造、运营、维护等各个环节亲力亲为，既受限于行政法的具体要求，又受制于专业人员的相对欠缺，在项目合作周期的投入与产出平衡方面，难以做到全盘统筹，容易顾此失彼。
PPP模式是一种以项目合作周期为视角，可达到项目合作周期各阶段成本与收益综合平衡、能实现投资效益及社会效益最大化的新型商业模式。
本项目如采用PPP模式，政府把项目的设计、融资、建造、运营、维护至移交全流程交由社会资本方主导的项目公司完成，并通过项目合作周期的绩效考核，要求项目公司保证项目质量，从而得到成本适当、质量优良的公共服务。
③风险分配合理化的需要
本项目风险因素多，如采用传统模式运作，政府将承担大部分风险，其中不乏政府相对缺乏防控经验的商业风险。
本项目如采用PPP模式运作，通过合同安排，科学、合理地将不适合政府承担的风险转移给其他更适合的主体承担，从而降低风险发生的概率、减轻风险带来的损失。
④绩效导向与激励创新的需要
本项目产出规格高，如采用传统模式运作，政府需殚精竭虑才能实现项目的合格运行，将无暇创新以提高产出质量或降低成本。
本项目如采用PPP模式运作，项目产出将更加注重结果导向，而非投入和过程导向，从而为社会资本在主导项目实施的过程中提供创新的机会。
政府在项目产出数量、质量等方面作出要求，通过绩效考核奖优惩劣，激励社会资本方创新实施模式、降低实施成本。
1.1.6项目采用政府和社会资本合作模式运作的可行性
（1）政策支持
本项目属于国家鼓励采用PPP模式运作的行业和领域，符合国家关于“推广运用政府和社会资本合作模式”相关精神，本项目采用PPP模式运作符合政策导向。
（2）技术可行
本工程针对集镇、村庄生活污水采用了不同的处理设施，保证工程建设能顺利落地，且运行成本基本可以接受，能保证污水处理达到国家现行规范要求。
污水处理从技术上来讲是可行的。
垃圾治理系统根据各乡镇所在位置区域不同，采用片区治理、点面结合的方针，按照相关规范配置垃圾收运设施、垃圾转运设施，尽量利用现状垃圾处理设施，保证农村垃圾可以得到有效收集，且最终能够得到有效的规范的处置。
本工程供水系统基本采用混凝-沉淀-过滤-消毒工艺，且在设计过程充分考虑能耗、管理水平等因素，选择无法滤池、虹吸滤池、采用重力投药，从技术上不但可以保证出水水质要求，而且从能耗及人员管理水平上都是可行的。
（3）物有所值评价
本项目如采用PPP模式运作，将比采用传统模式运作更为节约成本，从而提高项目实施的效率。
1定性分析物有所值情况
本项目符合物有所值定性评价的相关指标要求，定性评价最终综合评价分为79.52分，论证通过适宜采用PPP模式。
采取PPP模式相比传统模式更能有效增加公共供给、优化风险分配、提高运营效率、促进机制创新和公平竞争、有效落实政府采购政策。
本项目物有所值定性评价通过。
2定量分析物有所值情况
本项目为准经营性项目，在运营期间部分收入现值为214,374.87万元。
参照项目的建设和运营维护净成本=建设成本NPV+运营维护成本PV-运营收入PV=262,028.39万元+165,705.57万元-214,374.87万元=213,359.10万元。
竞争性中立调整是为了消除政府传统投资运营方式下公共部门相对社会资本所具有的竞争优势，以保障在物有所值定量分析中政府和社会资本能够在公平基础上进行比较。
本项目竞争性中立调整值NPV=0万元。
PSC值=建设成本和运营维护净成本+竞争性中立调整值+项目全部风险成本=213,359.10万元+0万元+36,924.12万元=250,283.22万元。
PPP值=4,132.76万元+177,787.66万元+7,384.82万元+0万元=189,305.24万元。
VfM=PSC值-PPP值=250,283.22万元-189,305.24万元
=60,977.97万元＞0
VfM=（PSC值-PPP值）/PSC值×
100%
=60,977.97万元÷
250,283.22万元=24.36%。
因此，本项目物有所值定量评价论证通过。
统筹本项目的定性评价和定量评价结论，本项目物有所值评价论证通过。
上述测算详见《XX农村人居环境提升PPP项目物有所值评价》报告。
（4）财政可承受能力论证
财政部门识别和测算单个项目的财政支出责任后，汇总年度全部已实施和拟实施的PPP项目，进行财政承受能力评估。
财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。
目前XX尚无正在实施的政府承担付费责任的PPP项目，因此，暂就本项目仅考虑对XX财政支付能力的影响。
据调研了解，2012—2016年XX一般公共预算支出情况如下表所示：
XX一般公共预算支出
年份
一般公共预算支出（万元）
增长率（%）
2012
462,196.00
2013
472,746.00
2.28
2014
503,399.00
6.48
2015
590,729.00
17.35
2016
723,899.00
22.54
2012年—2016年，XX财政一般公共预算支出的年均增长率为11.87%，近两年的增长比例上升加快，总体增长不稳定，按照谨慎原则，以参考中国经济增长率6.7%及近五年XX的预算支出增长，按照6%、7%、8%的增长率估算2017年至2044年XX的一般公共预算支出。
本项目涉及财政支出所占一般公共预算支出比例如下表所示：
一般公共预算支出
增长率
已实施PPP项目支出
本PPP项目总支出
总支出小计（万元）
一般公共预算支出占比
2
2.28%
3
6.48%
4
17.35%
5
22.54%
6
2017
767,332.94
6%
4,550.51
0.59%
7
2018
813,372.92
417.75
0.05%
8
2019
862,175.29
9
2020
913,905.81
17,245.18
1.89%
10
2021
968,740.16
17,024.96
1.76%
11
2022
1,026,864.57
16,804.68
1.64%
12
2023
1,088,476.44
16,740.93
1.54%
13
2024
1,153,785.03
16,586.92
1.44%
14
2025
1,223,012.13
15,603.21
1.28%
15
2026
1,296,392.86
16,082.38
1.24%
16
2027
1,387,140.36
7%
16,021.53
1.16%
17
2028
1,484,240.18
15,958.07
1.08%
18
2029
1,588,136.99
15,891.86
1.00%
19
2030
1,699,306.58
14,711.73
0.87%
20
2031
1,818,258.04
15,562.59
0.86%
21
2032
1,945,536.11
16,464.37
0.85%
22
2033
2,081,723.64
17,420.11
0.84%
23
2034
2,227,444.29
18,433.08
0.83%
24
2035
2,383,365.39
22,144.35
0.93%
25
2036
2,550,200.97
23,298.17
0.91%
26
2037
2,754,217.05
8%
24,520.18
0.89%
27
2038
2,974,554.41
3,987.83
0.13%
28
2039
3,212,518.76
5,091.42
0.16%
29
2040
3,469,520.26
5,237.54
0.15%
30
2041
3,747,081.88
6,481.77
0.17%
31
2042
4,046,848.43
7,802.99
0.19%
32
2043
4,370,596.31
9,206.03
0.21%
33
2044
4,720,244.01
10,696.01
0.23%
从上表可以看出，XX农村人居环境提升PPP项目财政每一年度需要从预算中安排支付的金额，占XX一般公共预算支出的比例均远低于10%，在财政承受能力范围内，且各年的占比在项目期间有逐渐下降的趋势。
本项目适合采用PPP模式。
本项目财政承受能力论证通过。
1.1.7项目运作的目标和意义
（1）项目运作目标
通过新建自来水厂26座，满足日供水量近期目标8.02万方/日，近期目标13.68万方/日，新建污水处理厂27座，满足日污水处理，近期目标3.18万方/日，远期目标6.47万方/日，新建垃圾处理厂22座，配备各型号收运车辆1127台，满足日垃圾日处理目标415.70t/d，新建镇区及村制建制工程287座满足城镇农村卫生如厕需求。
（2）项目运作意义
通过本项目的建设及营运，完善XX下涉27个乡镇基础设施，有效改善居民生活环境，减轻金沙江流域（三峡库区上游）的污染负荷，改善投资环境，促进招商引资和基础建设，进一步吸引外来资金，促进城镇经济的发展，为XX人居环境提升行动起到积极作用。
1.2经济技术指标
1.2.1项目区位
镇雄位于XX东北部，云、贵、川三省结合部，地跨东经104°
18′至105°
19′，北纬27°
17′至27°
50′。
东以赤水河为界与四川叙永相邻，南连贵州毕节、赫章，西毗彝良，北抵威信。
县属坡头乡德隆村，即“鸡鸣三省”之地。
县境从东至西99公里，从南到北54公里，总面积3696平方公里。
县城驻地XX，距省城XX598公里，距XX326公里，距XX505公里，距XX618公里，距XX265公里。
县城与毗邻市（县）城距离，距XX182公里，距XX87公里，距XX76公里，距XX73公里，距XX220公里。
1.2.2地域面积、人口、社会经济状况
本项目下辖27个乡镇，行政区域面积3696平方千米。
1.2.3资金来源
（1）资本金
本项目投资资金来源为：
项目资本金82,655.29万元，为政府方和社会投资人投入资金，占总投资的30%；
其余投资资金192,862.34万元，采用银行贷款方式取得，占总投资的70%。
（2）债务资金
①债务资金筹措
债务资金是本项目的重要资金来源。
为降低融资成本、增加融资的可行性性，本项目拟申请政策性银行贷款。
3务资金构成
本项目拟申请政策性银行贷款192,862.34万元，占总投资的70%，贷款年利率按银行5年以上长期贷款基准利率4.9%计算。
贷款期限20年，于2037年全部还清贷款本金及利息。
1.3项目实施进度
1.3.1项目当前所处阶段及前期完成工作情况
本项目由XX人民政府发起，目前处于项目识别阶段，已注册成立XX城乡建设投资有限公司，完成可研通过专家评审，并取得XX发改委批复，环评水保评价正在实施，未确定社会投资人。
1.3.2项目实施进度计划
本项目可研计划施工总工期1年。
经分析项目实施体量较大且覆盖区域较广，建设期明显不满足实施条件，经与XX住建局沟通，暂拟定本项目施工总工期3年。
2.风险分配基本框架
风险是指在特定时间和特定条件下，因实际情况与计划的差异，导致特定主体的权利减损或义务增加。
以PPP模式运作的城市基础设施项目一般具有实施周期长、不确定因素多、经济分析风险和技术风险大、环境（自然环境、社会环境）影响大等特征。
本项目在设计、融资、建设和运营过程中，可能受到多种因素的影响和干扰，而这些因素大多具有较大的不确定性，影响力大，且往往贯穿项目的合作周期。
若风险识别或防控不完善，将可能导致决策失误、计划不周、工期延误、人身伤害、财产损失、效率低下甚至项目失败等不利后果。
本项目风险分配流程如下：
第一、风险识别
第二、确定风险分配原则
第三、风险分配方案
2.1风险识别
2.1.1项目外部分风险
主要包含政策风险、自然风险、法律风险、经济风险。
2.1.2项目内部风险
主要包含技术风险、非技术风险、财务风险、运营风险、管理风险、收入风险。
2.2确定风险分配原则。
《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）规定，“按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险”。
可知PPP项目风险分配原则如下：
2.2.1风险分配优化原则
风险承担方对特定风险的防控应更有经验，或者能相对更有效率地采取相应措施防控该风险；
即风险由最适合承担的一方承担。
2.2.2风险收益对等原则
风险承担方承担的风险和获取的经济利益应成正比。
2.2.3风险可控原则
风险承担方应对该风险具有一定防控能力。
2.3风险分配方案
2.3.1项目风险分配流程
本项目的风险分配主要流程如下图所示。
2.3.2项目风险分配
具体而言，本项目的风险分配框架见下表。
项目风险分配表
风险类型
风险细目
风险分配描述
预计风险分配
政府承担
社会资本承担
项目外风险
政策风险
政策换届，因公共利益提前解约
政府换届或因公共利益政府违约的风险，由政府承担
√
工程建设体制与政策法规等发生变化
自然风险
自然不可抗力包括自然灾害风险、战争、动乱等
因不可抗力造成的恢复风险，由政府承担。
恶劣的气候条件导致施工困难或损失
恶劣的气候条件导致施工困难或损失，由双方共同承担
恶劣的施工现场条件
恶劣的施工现场条件，由社会资本承担
法律风险
PPP合同文件与法律、法规和政策存在或产生冲突，导致合同失效或形成经济损失
政府应确保PPP合同符合现行法规，同时承担法律、法规变化所带来的风险。
合同文件规定不详细、预见不足和认知差错形成的法律风险，造成合同约定不清或显失公允的法律后果。
在PPP合同签订时，可能由于双方认知差错、预见不足、信息错误等原因，造成合同约定不清，责任难明或明显有失公允的法律后果，该风险将由政府和社会资本共同承担。
劳工争端
因劳工争端造成的损失，由社会资本方承担
经济风险
宏观经济形势、通货膨胀
宏观经济形势、通货膨胀造成的损失，由政府承担
融资条件恶化导致资金筹措困难
融资条
升级会员 