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从二战结束至今，美国在处理全球事务和治理全球公共问题中一直发挥着至关重要的作用。

然而近年来，尤其是在全球金融危机之后，全球经济、国际安全和气候变化等诸多领域所涌现的治理难题愈发突出，传统上围绕美国及其主导下建立的国际制度而形成的治理体系在应对这些难题时面临着越来越大的局限和困境。

在这种背景下，国内外学界对于美国霸权与全球治理之间的关系，尤其是美国在全球治理中应该和实际扮演的角色产生了分歧和争论。

如何看待美国霸权与全球治理之间的关系？

美国政府在全球治理问题上实际采取了怎样的战略、政策和行动？

美国的全球治理战略面临怎样的困境？

美国在未来的全球治理架构中究竟应扮演怎样的角色？

对这些问题的回答不仅关系到国际关系理论和全球治理理论的发展，也涉及全球治理实践以及体制改革的重大问题。

　　一、关于美国全球治理角色的争论

　　由于对美国的地位、政策和行为的不同认知，各国政治家、学者和大众对于美国的全球角色及其在全球治理中的作用存在着矛盾而复杂的心态与认识。

如同围绕美国的全球地位和角色所展开的争论一样，国际关系理论界对美国在全球治理中的作用也存在着截然不同的意见。

尤其是在为何治理、由谁治理、如何治理、治理什么以及治理结果等涉及全球治理的核心问题上，不同阵营的学者分歧明显，他们的立场可以概括为以下四种典型观点。

　　第一种观点主张，全球治理仅仅是实现美国利益、维护美国霸权的手段，只有在符合美国国家利益的情况下，在能够增强美国实力、财富及推广价值观的领域，美国才应该参与全球治理，否则就应退出全球治理。

持这种观点的学者大多是自由主义中的新保守派，代表人物包括罗伯特•卡根（RobertKagan）、查尔斯•克劳萨默（CharlesKrauthammer）等。

比如，克劳萨默在《单极时刻》这篇极具影响的文章中指出：

“美国领导着一个单极世界，应该当之无愧地制定世界秩序规则，并准备好实施这些规则。

”①在全球性问题上，新保守主义完全从美国利益和价值出发设定议程，否定既有国际制度和机制的作用，认为这些制度和机制只会束缚美国的行动能力。

由于新保守派在乔治•W.布什（小布什）政府时期占据主导地位，这种观点对当时美国政府全球治理政策的制定和执行产生了极大影响。

据这种观点，美国应该加强对其安全、福利和价值观具有重大意义的领域的治理，如在防止大规模杀伤性武器扩散、打击恐怖主义、扩展民主等领域，不过即使在这些符合美国利益的领域，美国也主要应该依靠一己之力、通过单边主义甚至使用武力的方式来完成。

　　第二种观点认为，美国在全球治理中可以而且应该发挥主导作用，美国为全球治理提供了必要基础，参与全球治理符合美国的国家利益，因而美国霸权与全球治理是相互关联和相互促进的关系。

持这种观点的学者主要来自自由主义阵营中的温和派，尤其是新自由制度主义者。

他们强调，美国的超强军事、经济实力和软实力为全球治理奠定了物质基础，而自二战结束以来在美国主导之下建立和维持的一系列国际制度为全球治理提供了基本的制度框架。

这种观点的代表人物包括新自由制度主义的代表罗伯特•基欧汉（RobertKeohane）以及约翰•伊肯伯里（G.JohnIkenberry）等。

尤其是伊肯伯里在许多文章和专著中强调了美国霸权与国际制度之间的共生关系，主张美国是一个自我克制的仁慈霸权，其建立的国际制度为全球治理提供了基础，美国也需要依靠这些全球治理的基本制度来维系自身霸权，美国霸权与全球治理是共生的②。

根据这种观点，全球治理的主体是美国主导下的国际制度，主要通过多边手段进行治理。

　　第三种观点反对美国过多地介入全球事务，认为主导和参与全球治理会消耗美国的实力，损害美国的利益，这种观点实际上源于美国外交中悠久而重要的孤立主义传统。

在全球化冲击、“9•11”事件、美伊战争等诸多因素的影响之下，传统的孤立主义在美国国内衍生出形形色色的新孤立主义思潮，如经济孤立主义、安全孤立主义、环境本土主义等，代表了相当一部分美国人的认识。

正如一位学者概括的那样：

“新孤立主义者强调美国的行动自由和战略独立，反对在国际组织、国际机制以及与盟国的关系中承担过多责任，反对向海外派兵，反对或要求减少对外经济援助，反对大量向美国移民，提倡贸易保护主义，拒绝承担新的国际条约义务，有的甚至主张解散北约，反对联合国维和行动，总之是反对美国干涉或参与无关自己核心利益的国际事务。

”③新孤立主义观点的实质是主张美国以自我为中心，专注于自身事务尤其是内部事务，避免过多地卷入外部冲突和争端中，减少美国的国际承诺及其实际承担的国际义务。

尽管孤立主义并不是冷战后美国外交政策中的主流意识，但是也反映出不少美国学者和许多美国公众的态度。

“芝加哥全球事务委员会”的一项调查显示，有36％的美国人支持“置身于世界事务之外”④。

　　第四种观点对美国在全球治理中的角色和作用持根本性的批判态度，认为美国在全球治理中无法扮演仁慈霸权角色、提供必要的规则和公益，而有效的全球治理必须以主要大国之间的力量平衡为基础。

持这种观点的学者主要来自现实主义阵营，尤其是强调大国间权力平衡的均势理论。

根据这种理论，国际体系倾向于向力量平衡的状态发展，由于各个主要大国的自我发展和相互结盟，霸权很难生成，即便生成也难以持久。

而且，霸权是一种危险的状态，因为在缺少可以匹敌的强国制衡的情况下，霸权国必然会滥用其手中的权力肆意妄为。

这一理论推断，国际体系的力量分布最终会随着大国间的竞争和兴衰而趋向于平衡，合理的国际秩序也应该建立在两个或两个以上的大国相互制衡的基础之上。

正如现实主义理论大师肯尼思•沃尔兹（KennethN.Waltz）在批判“美国例外论”时所说的那样，“‘仁慈霸权’在概念上有些自相矛盾。

‘人们只有在美国才会听说世界渴望美国的领导’……‘而在其他任何地方，人们听到的是美国的傲慢和单边主义’”⑤。

按照这种观点，由于缺少其他大国的制约，美国会逐渐变成一个自私自利的霸权国，而这必然会导致全球治理的恶化。

因此，有效的全球治理不能以美国霸权为基础，而只能以多个大国的相互制约、相互协调为基础。

　　对于上述四种关于美国霸权与全球治理之间关系的主张，我们可以分别概括为“实用论”、“乐观论”、“孤立论”和“怀疑论”。

这些观点的代表性学者在美国与全球治理之间是否相得益彰、美国应支持怎样的全球治理模式、美国以何种方式参与全球治理以及在全球治理中贡献多少力量等问题上存在根本性的分歧。

在美国与全球治理之间的关系上，一些人认为美国对于全球治理是有益的，而另一些人则认为美国霸权本身阻碍了全球治理的有效运转；

在全球治理模式的问题上，存在着美国霸权治理模式、美国主导的国际制度治理模式以及去美国化的多极治理模式等主要观点；

对于美国参与全球治理的方式，出现了单边主义、多边主义和孤立主义等代表性意见；

对于美国应在全球治理中贡献多少力量，一些人认为应该加强美国的参与，另一些人则认为应该减少美国对全球事务的介入。

　　上述分歧的存在反映出人们对于美国在全球治理中的角色的认识具有复杂性和多样性。

来自不同阵营的学者在看待美国霸权与全球治理之间的关系时，不仅受到美国政府所作所为的影响，而且也深受他们各自理论偏好和价值取向的左右。

为了更好地认识美国在全球治理中的角色，我们也应该考察不同时期美国政府在全球治理中所采取的战略、政策和行动，由此明确美国采取全球治理的实际方式和作用。

　　二、美国的全球治理战略、政策和行动

　　学术界关于美国的全球战略论述颇多，但是有关其全球治理战略的著述并不多见，这主要是因为，美国的全球战略见诸于美国政府公开的政策文件（如国家安全战略报告）以及包括总统和国务卿在内的主要政要发表的讲话和声明等，但美国政府在全球治理战略方面并没有类似清晰而又明确的表述。

从二者关系来看，美国的全球治理战略显然是其全球战略的有机组成部分，因此服从并服务于美国全球战略的需要。

冷战结束后至今，美国全球战略的核心目标是维持其在国际体系中的主导地位，巩固和扩充霸权基础，塑造美国治下的国际秩序，以便为美国的国家利益服务。

这一核心目标同样适用于美国的全球治理战略。

在此，我们有必要对冷战后几届美国政府在全球治理领域的政策行动和实践加以归纳，以把握美国在全球治理问题上的基本立场。

　　冷战结束之初，美国总统乔治•H.W.布什（老布什）提出了“建立世界新秩序”的主张，试图通过推进世界的民主化和自由化来建立美国主导的世界秩序。

但是，这一战略构想因为老布什未能赢得连任而未能得到具体实施。

克林顿上台后，美国以“增进安全、促进繁荣和推进民主”为主要目标，全面推进美国领导世界的战略。

这一时期，由于全球化的迅猛发展和全球性问题的凸显，克林顿政府对全球治理问题也开始给予更多关注，具体表现在环境保护、防止核扩散和扩展美式价值观三个方面。

在环境保护和气候变化问题上，克林顿政府积极参与《京都议定书》谈判并予以签署。

在防止核扩散领域，克林顿政府推动国际社会达成了无限期延长《不扩散核武器条约》的决议，完成了《全面禁止核试验条约》的开放签署进程，并且利用联合国裁军会议、不扩散核武器条约审议大会和核供应国集团组织对核武器技术、核相关设备以及核武器材料的出口加强了控制。

在扩展美式价值观方面，克林顿政府大肆鼓吹“人权高于主权”，极力将人道主义干涉合法化，还先后出兵索马里、海地和科索沃地区进行军事干涉。

　　小布什政府上台后，在新保守主义思想的主导下，美国采取了一系列与既有的全球治理架构背道而驰的政策和行动。

其中比较突出的举措有，美国以履行减排义务会损害美国经济为由退出了旨在减少温室气体排放的全球气候变化框架公约——《京都议定书》，拒绝执行联合国通过的《禁止生物武器公约》，拒绝参加国际刑事法庭，退出《反弹道导弹条约》，同时大力推进美国国家导弹防御系统的研制，拒绝批准《全面禁止核试验条约》。

当然，在2001年美国遭遇“9•11”恐怖主义袭击之后，打击恐怖主义和防止大规模杀伤性武器扩散就转变为美国对外战略的重中之重，为此美国进一步采取了一系列单边主义行动，将矛头对准美国眼中所谓的“邪恶轴心”，尤其是在未经联合国安理会授权的情况下发动伊拉克战争的做法导致美国遭到了包括法国、德国等传统盟友在内的许多国家的反对。

总体来说，小布什政府处理全球事务的指导思想就是以单边主义和军事实力作为战略手段，积极铲除美国眼中的威胁，推进美国的价值观、民主和自由市场经济，以此维护其制度霸权地位和国家安全。

　　2009年初贝拉克•奥巴马政府上台。

当时正值全球金融危机最严峻的时刻，美国经济面临长期衰退、失业率不断攀升、债务问题持续恶化等困境，而且受到深陷阿富汗和伊拉克两场战争的拖累。

在这种背景下，奥巴马政府在很大程度上摒弃了小布什政府的单边主义做法，积极寻求通过多边机制和大国合作的方式解决美国迫切关心的全球性和地区性问题，因此对全球治理的态度出现了比较积极的转变。

在应对金融危机的问题上，美国参与和引导了应对全球金融危机的国际合作，推动二十国集团（G20）成为全球经济治理的重要平台。

在能源和气候变化领域，奥巴马一反小布什政府在联合国气候变化会议中的立场，配合美国国内的“新能源革命”和“绿色新政”，试图推进全球气候议程。

而在核裁军和应对核扩散方面，奥巴马提出了建立“无核世界”的倡议，并极力推动了华盛顿核安全峰会的召开。

　　总之，美国在安全、经济、政治和环境等关键治理领域有着比较明确的战略目标和立场。

在国际经济治理领域，美国试图通过主导国际货币基金组织、世界银行和世界贸易组织等国际经济机构，强化以美国为主导的自由主义国际经济秩序；

在军控和防扩散领域，美国将大规模杀伤性武器视为美国国家安全的最大威胁之一，因此始终坚持利用既有的军控和核不扩散体系防止这些武器流向它所认为的敌对国家或不友好国家；

在反恐领域，美国利用军事力量打击恐怖主义，以消除对自身构成潜在威胁的来源；

在政治领域，尤其是在扩展民主和人权等美式价值观方面，美国通过鼓吹“民主和平”、“人权高于主权”、“保护的责任”等口号采取了明确的干预战略；

在全球气候变化治理领域，美国重视发展新能源和可再生能源，以增强美国经济的竞争力，恢复其在绿色能源技术领域的领导作用，但是美国并不愿承担严格的减排责任，反而利用气候议题设置贸易壁垒。

　　通过考察美国政府的表现可以发现，美国在全球治理的不同领域具有明显的偏好，比如在全球经济治理领域推行以资本主义和自由放任为基础的规则，在政治治理领域通过资助和扶持可以对其他国家国内政治施加影响的非政府组织来推进美式民主和人权规范。

但是，在环境和气候变化等治理领域，美国从本国经济利益出发并不愿意承担应有的国际责任。

而由于美国所面临的国际和国内形势的不断变化，几届政府为实现上述全球治理领域的战略目标所采取的策略和方式也存在着巨大差异。

比如，在老布什勾画的“世界新秩序”的蓝图中，盟友支持、大国合作、依靠联合国仍然是重要的内容⑥。

克林顿政府比较重视采用多边方式处理国际事务，重视联合国和其他地区性国际组织的作用，强调协调与合作，建立新的“伙伴关系”，甚至希望盟国“分担领导责任”。

而奥巴马政府时期，美国提出了所谓的“巧实力”（smartpower）战略，其核心是综合运用美国的软硬实力，尽可能使用多边手段，联合盟友的力量以及借助国际制度的作用。

相比之下，小布什政府主要倚重单边手段，无视既有国际制度的作用，强调依靠实力来应对美国所关注的全球性问题。

　　总体上看，在美国的对外战略包括全球治理战略中，都存在着一种非常强烈的“美国例外论”⑦意识，尤其是强调美国的道德优越性和特殊性，将自己摆在道德制高点上，认定自己的行为是为了谋求正当的国家利益和国际正义。

而正如有学者在批评那种认为“美国是世界典范”的观点时所说的那样，美国“把自己想象成以世界和平、正义和福祉的名义行事。

然而这些词语总是按照强势国家的喜好来定义的，往往与其他国家的利益和偏好相左”⑧。

无论美国是采取多边方式还是单边方式来进行全球治理，都只是程度的差异，而非本质的区别，因为这些手段的运用完全取决于美国对维护和扩展自身利益的判断。

实际上，冷战后几届政府对全球治理的态度与其对待国际制度的态度是一致的：

对美国有利则积极支持，对美国不利则消极无为或极力阻挠。

这反映出美国在全球治理问题上持工具性的实用主义立场。

　　三、美国全球治理战略的困境

　　从美国在全球治理中的政策和实践来看，美国试图维持其在全球事务中的主导地位，在全球治理中推行霸权治理模式。

这种霸权治理模式以维护美国的霸权为目标，通过美国主导的联盟体系和国际制度发挥作用，并且服从于美国利益偏好的需要。

　　然而，我们可以发现，美国的作为不仅无助于诸多全球性问题的解决，在一定程度上还导致许多问题走向激化和复杂。

美国的霸权治理模式越来越面临极大的困境，可以说造成了越来越多的“治理难题”⑨。

实际上，美国维持其霸权秩序的目标和行动与当前全球治理的基本需求是矛盾的。

比如，在政治领域，美国推行的民主扩展战略不仅没有为一些国家带来民主和秩序，反而使这些国家走向动荡和混乱，人道主义干预颠覆了以主权国家为核心的既有国际秩序以及主权平等、不干涉内政和禁止使用或威胁使用武力等基本原则和规范。

在经济领域，美国的自利导致了全球金融和经济秩序的混乱，由于美国不愿采取积极援助措施，导致美国在许多国家陷入经济危机时置身事外或是在援助措施中附加苛刻的条件。

在反恐领域，美国的先发制人战略治标不治本，导致了越反越恐的局面，使美国深陷泥潭无法自拔。

　　在维持美国主导地位这一全球战略目标的指导下，美国在全球治理领域采取的是选择性、实用主义的战略，试图在全球问题和全球事务中维持霸权治理的模式。

然而，美国维持其主导地位的全球战略实际上并不现实，因为不平衡发展规律的作用使得任何国家都不可能永久地处于国际权力结构的顶端，大国的兴起与衰落是一个必然的过程。

而且，美国的霸权治理模式存在的悖论在于，美国霸权本身就是诸多全球性问题产生、恶化或难以解决的根源所在⑩。

由于以下三个方面的困境，美国的霸权治理模式也很难为继。

　　第一，能力困境——美国实力的相对衰落与其维持霸权治理模式的目标之间存在矛盾。

冷战结束之后，尤其是新世纪以来，美国的国家实力一直处于相对衰落的过程中。

2008－2009年的全球金融危机及其引发的全球经济衰退更是对国际形势产生了深远影响，极大地削弱了美国和其他西方国家的经济实力，同时也对美国经济模式的优势提出了质疑。

　　美国自身实力的相对衰落是美国霸权难以为继的根本原因。

根据世界银行发布的数据计算，2000年美国占世界经济比重约30％，而2010年降至约23％，下降了约7个百分点（11）。

而且，过去十年间美国经济的平均增速要低于20世纪90年代，这说明美国经济实力的衰落是一个持续的过程。

在美国相对衰落的同时，包括中国、印度在内的新兴大国正在崛起，这些国家与欧洲、日本一道也对美国霸权地位构成了冲击。

根据国际货币基金组织的预测，到2014年美国占世界经济比重将下降到18％，中国则会上升到15％，而欧盟、中国、日本和印度占世界经济的比重将分别为19％、15％、6％和6％（12）。

无论是美国实力相对衰落还是新兴国家崛起，都是国家间经济增长率不平衡规律作用的必然结果。

由于美国自身实力地位的下降和新兴国家力量的持续崛起，它们在全球治理中的力量对比和利益诉求都在发生改变，由此也引发了人们对美国治理全球能力的质疑。

　　第二，意愿困境——美国提供国际公益的意愿下降导致全球治理的供给不足。

在美国实力衰落的同时，其维持自由、开放的国际经济体系、在地区冲突和国际危机中扮演调节者角色以及为缓解全球气候变化而承担减排义务的意愿都在降低，这使得维持霸权治理模式正常运转所需的全球公共产品存在着供给不足的问题。

　　纵观美国自冷战结束后在国际经济、安全领域的治理表现可以发现，美国提供国际公益的意愿一直在下降。

根据约瑟夫•奈（JosephS.Nye,Jr.）的论述，主要的国际公益有6种，分别是维持区域力量平衡、推动开放的国际经济体系、保持国际公地的共享性、维护国际规则和制度的效力、对经济发展提供援助以及充当冲突的调解人（13）。

如果根据美国在上述6个领域中的表现来衡量其对国际公益的供给情况，我们会发现，美国在每个领域维持和加强公益供给的意愿都在大大下降，更多地表现出对自身私利的关注，比如无视国际规则和制度的作用，在气候变化、外层空间利用等方面破坏国际公地的共享性等。

　　在此，我们以经济和安全领域的公益供给为例简要考察美国的表现。

在经济领域，20世纪90年代以来几次重大的地区性和全球性经济危机表明，美国经常对陷入危机的国家袖手旁观，迟迟不肯加以援助，或者是在援助方面附加苛刻的条件。

与此同时，美国及其控制的国际经济机构在发展中国家推行新自由主义经济政策，导致许多国家经济状况趋于恶化。

而在安全领域，美国的单边主义行为给既有的国际安全体系带来了巨大冲击，在地区性冲突中美国要么不愿积极作为，要么存在明显的偏向，并没有起到调解冲突的作用。

为了维持美国的主导地位，追求绝对的安全，美国采取了一系列激化地区安全局势、加剧地区安全矛盾的做法。

而另一方面，美国对于与自身利益无关的冲突没有意愿加以解决。

尽管美国在冷战后大肆宣扬“人道主义干涉”和“保护的责任”，并以此为由采取了许多军事行动，但这些做法大多是出于对自身的利益考虑。

在与自身没有直接利害关系的地区冲突中，美国没有太大的意愿进行介入。

这种状况既体现在美国对联合国人道主义援助和维和行动的支持不足，还表现为美国在真正的人道主义危机中不作为。

　　第三，正当性（legilimacy）困境——美国霸权得到国际社会认可和接受的程度下降。

在国际政治中，霸权不仅意味着超强的实力地位，还意味着一种权威，这种权威依赖于国际社会中其他国家的认可和接受。

一般而言，受到广泛接受的霸权国具有一定的正当性（14）。

然而，近年来美国霸权的正当性也在下降之中，世界各国对美国霸权越来越不认可。

　　理论上讲，霸权国的正当性主要体现在三个方面：

（1）在价值上，霸权国尊重国际社会的共享价值和规范；

（2）在程序上，霸权国公开决策，遵守国际法和制度性约束；

（3）在结果上，霸权国能够促进全球的安全、稳定和经济发展等（15）。

从这三个指标衡量，正当性较高的霸权会得到大多数国家的接受，被视为“良性霸权”，而正当性较低的霸权会遭到霸权秩序下国家的普遍抵制，称为“恶性霸权”。

在小布什政府时期，美国霸权的正当性曾因为单边主义尤其是伊拉克战争而受损，主要体现在美国与其传统盟友之间的矛盾、“反美主义”思潮在全球范围内的高涨。

尽管奥巴马政府改变了小布什政府的单边主义做法，但是金融危机以来美国采取了许多“以邻为壑”的自利做法，如强化贸易保护主义措施、滥用美元的国际货币地位、拒绝接受强制减排目标等。

实际上，国际经济和金融秩序的稳定有序以及相对和平的国际环境是美国权威取得国际社会认同的重要基础，但金融危机后美国的经济模式和金融体系受到质疑、全球金融体制改革未见突破、国际贸易体系面临更广泛的贸易保护主义的挑战，这些都是造成当前全球治理面临一些重大挑战的原因，也在很大程度上都导致其他国家降低了对美国霸权的认可度。

　　综上所述，美国缺乏解决全球治理面临的紧迫挑战的能力，也没有多少提供全球治理所需的国际公益的意愿，更丧失了其维持霸权治理模式的正当性，在这样的情况下，美国按照自身意志主导全球事务和塑造全球治理的可能性大大降低。

　　四、结论

　　通过上文的分析我们可以发现，美国对全球治理的关注和参与是有选择性的，对这些问题的解决也是从美国的战略需要和利益考量出发的，就其本质而言，与其说美国关注的是全球治理，不如说是治理全球。

与此同时，美国的全球治理能力正在衰落，其全球治理意愿存在不足，而美国进行全球治理的正当性正在瓦解之中，在这种背景下，美国试图维持的霸权治理模式也很难实现。

　　那么，美国在全球治理中究竟应该扮演怎样的角色呢？

全球治理是一个由国家、国际组织和非政府组织等多种行为体共同参与的进程，在其中，国家的力量尤为强大。

作为当今世界实力最为强大的国家，美国对既有全球治理架构的建立和运行发挥了重要影响，在国际经济治理、防止大规模杀伤性武器扩散、应对国际和地区危机以及气候变化和环境保护等具体治理领域的制度建设和规范塑造方面，美国所发挥的作用也无可争议。

因此，完全抛开美国的全球治理既不完整也不现实。

　　一个稳定有序的全球治理格局首先依赖于国际力量对比的稳定，其次则取决于这些力量对比之间形成新的安排。

当前，我们面临的国际格局正在发生转变和调整，传统力量与新兴大国之间的力量对比正在经历“权力转移”阶段。

由于这种转移仍在进行之中，原有的以美国为主导的力量格局并未遭到完全扭转，美国也还没有丧失其在全球事务中的掌控力，而新的力量中心也还未成长到能够与美国并驾齐驱的地步，在这样的情况下，双方在国际秩序的塑造过程中还会出现长期的较量，稳定有序