西政考研参考论文完善农业支持保护制度财税法视域下的探讨Word格式文档下载.docx
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按照前面对农业支持保护的理解，我们可以看出农业支持在很多方面涉及了财税法的调整，特别是财政支出和转移支付，还有就是税收措施。
农业支持保护中的来说分为国内支持和边境保护，现在国内支持一般不会受到国际上的影响，但是对于我国农业的发展走向国际是必经之路。
在农业支持保护方面的制度主要有“绿箱”、“黄箱”和“蓝箱”政策。
在边境保护方面，对农产品的关税政策，国内的支持保护措施主要是对农业税费方面的改革和在农业基础条件和用于改善和提高农业生产要素质量的投入，以及农业补贴、农业信贷和农业保险制度的建立健全。
这些方面的制度构建很多都是涉及财税法领域对农业的支持保护。
二、财税法上的农业支持保护制度
中国历来是农业大国，从古至今农业的发展系着国家的盛衰，但是改革开放初期，为了促进中国的工业化进程，牺牲了农业的发展，以至于中国的农业依旧沿袭着比较封建的农耕方式，现代化的农耕技术不能够在广大的农村推广。
加之我国地缘地貌的原因，农业的发展一直呈现出二元化的形态，中国的“三农”问题一直是令政府头疼的问题，怎样切实增强财政对农业的支持保护力度，是解决这个头痛问题的关键。
上个世纪末开始，政府开始将目光转向农村的经济发展，为此出台了一系列的政策以促进“三农问题”的解决。
（一）财税法上的农业支持保护制度
我国对农业的支持保护制度在前面已经大体介绍过了，但是从财税法领域来看，主要集中在这两个方面：
1.公共财政在农业公共产品和混合型产品上的投入
公共财政的作用历来就是为社会提供公共产品和服务。
在农业领域，自入世以来财政的天平开始向这边转移，政府逐渐加大了农业财政投入。
为了建立健全农产品市场，政府在市场准入方面下了功夫，制定了对各种市场准入主体的财政支持、贴息等财政优惠手段。
首先国家多次提高农产品的收购价格。
对于农产品由于改革开放初期一直是利用农产品的剪刀差来发展工业，后期为了促进农业的发展提高了农产品的价格，对于一些重要的农产品还有政府积极地调节价格。
政府主要通过财政资金支持粮食流通企业按政府制定的订购价或保护价收购粮食，这种实质上是一种间接的补贴农户的方式，只是将补贴作用于流通中。
其次，政府通过拨款方式支持农业事业单位，同时对于种粮的农户给予直接的补贴。
这类对农户的补贴主要是补贴农药、良种、特定范围内的农产品以及农机费用。
再次，是政府通过财政拨款方式加大农业科技，发展新型的农业耕作技术、粮食种类、以及开创经济型农产品，促进一些土壤贫瘠不适合于种粮食的地域发展其他农业经济。
最后，政府还加强农村基础设施的建设，以为农业的发展提供一个比较好的交换流通环境，并且为农业的发展培养和保护人才资源和自然资源。
2.税收优惠制度
农村的税费改革问题一直受到很多人的关注，自从取消农业税以来，更多的农业税收方面的优惠陆续出台。
对农民的税收优惠主要是农业税的取消，以及其他的一些税费的暂时停交。
这样农民就有更多的可支配的资金用于投入农业生产，以发展农业生产的经济效益。
对于涉农企业的税收优惠体现在很多方面。
首先是对农产品出口企业的出口退税，以使国内农产品在国际市场上能够有竞争力。
其次是对进口农产品的一些关税壁垒，虽然已经弱化了作用，但是对于国外农产品冲击国内农产品市场还是有一定的作用。
再次就是对一些免税农产品允许企业以税法规定的比例或者金额抵扣增值税。
这样就有助于比较小规模的农产品经营企业的发展，以促进农产品市场的繁荣。
最后是对农业技术产品的税收优惠措施，这样会促进农业技术的发展和推广，有益于建立与各种多元化的农业发展模式相适应的农业市场经济体系。
（二）农业支持保护制度的软肋
虽然对农业有如此之多的财税法方面的支持保护，但是农业的发展依旧很缓慢。
农业作为社会经济的一项支柱性的、独立性的产业，其发展受到的制约一则是来自其自身的资源性不足、投入不足，一则是来自交换流通性不足、不能够形成资金回流和资金循环利用。
我国现在实行的是家庭承包责任制，并且这一制度将在未来永久不变，所以农户家庭就成为农业发展最基本的单位；
农产品要进入市场要与国际接轨，就必须要有市场化的运作，这就需要企业的加盟，所以农产品的收购、加工和销售企业也是不可或缺的组成部分。
1.不足以产生足够的激励
农业要发展首先要有在农业生产中的投入，就是要有农户的人力、财力投入。
在取消农业税并加大对农民的种粮补贴之后，现在农村的荒地变少了。
但是我们却没有见到农业更有效益地发展，那就是缺少向市场化的、机械化的农业运行方式发展。
之所以农民会在这方面望而却步，首先是因为小农固本的意识，不能将本来就很少的收入投入到自己完全陌生的领域。
而且对于市场化的农业具有很高的风险性，就像前两年的生猪价格猛涨，很多农民就顺应市场养了很多生猪，但是去年生猪的价格却一下子跌下去了，造成了农民的亏损。
再加上农业对自然的依赖性很强，自然风险也相当大，由于对风险的害怕使得他们不敢妄下血本。
其次，就是在家种粮食的农民的文化水平普遍偏低，对于市场化机械化几乎完全陌生。
最后是对于向着市场化、机械化方面发展的投入过高，一个家庭根本就无法承担如此巨大的压力。
对于企业来说，由于要与农民打交道，而且是与广大的农民打交道，首先他们要对农民的诚信问题承担一定的风险。
很多涉农企业除去国有的大规模企业具有雄厚的财力和信息优势能够与农村、农民打交道，小规模的私人企业由于在政策支持上不及国有大企业而且又没有信息优势担心的就更多了。
其次，企业也要分担农业上的自然风险和市场判断失误的风险，于是他们就不敢在与农民的交往过程中更持久、更长远地做出打算。
这样就制约了农业的长期发展，只能是在短期内、忽明忽暗地出现一些跳跃性的发展，而且是有选择性地出现在一些政府政策比较优越的地域。
所以，现在的财政税收方面的农业支持保护制度，对于提高农民和涉农企业的积极性方面还很欠缺，不足以使农民和企业甘冒风险；
更不足以使他们免除后顾之忧而不断地在农业上加大各种投入。
2.不能完全满足二元化的农业发展模式
有学者提出：
农村税费改革中有农民税费负担减轻与县镇政府行政事业费短缺的矛盾和农民税费负担中的公平和效率的矛盾。
有学者认为，当前多数地方政府的财政困难造成大量潜在的农村公共服务难以得到基本的满足。
有学者提出，农村税费改革应当建立与完善农业税费制度以公平税赋以及建立规范的公共财政制度，优化财税支持结构和提高政府财政效率。
税费改革中出现了这么多的怀疑和探索，现在这些怀疑就在各地的农业发展中逐渐显现出来。
总的来说就是现有的财政税收支持保护制度，未能够完全考虑到农业发展的当下的多方的二元化。
主要是农业产业的二元化，农业资源的二元化以及农业地区的二元化等等。
在这些方面凸显出财税法调节的不足和缺位，在这些方面存在的问题只能够由当地的一些法规和政策加以调整。
但是各地因为有不同的农业发展经验以及领导的决策倾向性问题，就会导致有些地区对农业发展的政策比较符合当地市情，并且能够促进农业的发展，但是有些地方就比较保守或者是冒进，不能够发展农业反而是打击了农民以及企业的积极性。
这样的发展只能是加剧了农村的二元化，进一步加剧了各地的贫富差距，使得进一步的资金引流在市场的调节下不能够流向迫切需要的领域和地区。
三、农业支持保护不力的原因
如前所述，“三农问题”沉疴已久，不是一朝一夕就能够解决的。
除了农业发展本身的问题，还存在由于政府的政策选择以及经济发展过程中积累下来的一些问题一起沉淀在“三农”这个沉重的话题上。
我们暂从对农业支持保护的财税法制度上，来发掘一下在这方面存在的一些问题的深层次原因。
（一）农业支持保护上的财政困境
1．三农问题的严重性
城乡的两极分化，农民负担沉重的现象虽然已经有所缓解，但是长期以来偏向于发展工业对农业造成的巨大伤害难以在短时期内弥补。
由于长期的工农业剪刀差，使得农业资源极度地被运用在工业的发展中，但是农业本身却没有得到相应的发展。
农业对工业的无偿付出换来的就是三农问题的日积月累。
首先，农业资源的浪费现象极度严重。
其次，农业的基础设施极度匮乏。
再次，农业发展需要的各种人才技术资源相当缺乏。
最后，缺乏农业发展的风险保障和分担机制。
权利依赖于税，但是农业本身不足以为自身的发展提供资金、人才和自然资源。
由于存在上述种种严重的问题，并且对农业的财政投入只有依赖于公共财政，包括中央财政和地方财政。
政府财政面临着很大的压力，需要极大的投入才能够进一步健全农业支持保护制度。
2．农业支持和保护的结构不合理
第一，中央和地方在支农支出方面，负担结构不合理。
从历年的财政支出在中央和地方之间的分担来看，中央的负担占的比重相当的低。
这使得地方的负担及其沉重，加重了地方财政的负担，也就限制了地方财政在发展其他产业方面的能力，只能是在短时间内起到对农业的促进作用并不能够形成良性循环。
加之地方财政有收入差异，如此分担支出只能是加剧这种地方差异。
第二，财政支农支出“人头”经费多，建设性支出少。
第三，财政补贴的实施错误。
按照WTO农业协议，政府提供的价格支持应针对农产品生产者，而非流通部门。
但我国粮食保护价政策以及农用生产资料价差补贴等“黄箱”政策都是对流通部门进行补贴。
对农业自然资源的保护和生态环境保护的支出不足，对农业科技和农村教育的关注投入不足并且农业补贴方式落后。
虽然存在一定的直补，但是金额非常有限，处于起步阶段。
其余在价格上的一些补贴只能是间接地惠及农业生产者，导致补贴的透明度不高，会产生一定的规避和舞弊现象。
第四，财政支农资金使用效率低。
由于二元社会结构造成我国政府的涉农部门众多，且部门分割严重。
涉及财政支农资金管理的，中央政府有发改委、财政部、业部、教育部、建设部、水利部、卫生部、民政部、文化部等10多个部委。
有些政府支农资金以不同的名目由各个部门独立支配，缺乏有效的监督，使用率低下，交叉和重复严重，不能形成“合力”。
另外，财政对生产流通领域的多环节、多类别的补贴，几乎涉及到农产品生产与流通的特点是补贴面较广，补贴很分散，各环节、各类别上所获的补贴数量少，财政补贴的作用难以集中发挥效能，因此补贴的效果也较差。
第五，关税结构设置不合理。
主要是我国农产品关税的定制没有考虑主要农产品与非主要农产品、具有比较优势的农产品和需要保护的农产品之间的区别，还没有注意到季节性和数量的差异。
在保护国内农产品竞争力方面欠缺立法技术，难以起到有效的保护。
3．农业上的财政风险
在前面的论述中我们看到，地方财政的负担相当沉重，很多地方特别是在取消农业税之后收入大为缩减，面临着巨大的农业支持保护支出，地方政府只有借债，因此地方政府债务繁重。
要地方政府承担如此巨大的债务压力来发展农业可能会造成对发展决策的影响和急功近利的想法。
其次，由于在农业上的财政投入相对比较巨大，且管理混乱，缺乏监督，使得掌管资金的部门大有机会可趁，极容易发生权利腐败风险。
（二）农业市场经济困境
中国在入世承诺书中涉及农业方面的关于削减农产品进口关税、关税配额的缩减、停止对出口农产品的财政补贴。
从这些承诺我们可以看出，现在中国的农业完全是依靠市场经济的运作了，而且还要经受国际市场的挑战。
在没有经历一段时间的原始积累和转变的过程，直接进入市场经济并且面对国际市场，我国农产品不论是在国际市场即使是在国内市场也受到严重的冲击。
1．农业市场经济不完善
说中国的农产品市场是市场经济还很难有说服力。
农产品生产、销售等一系列环节都是相互脱节的，难以形成锁链。
首先我国实行的是家庭承包责任制，农产品的生产都是以户为单位的，很难在生产上形成规模。
如果要进行市场化的运作就需要单独与这些生产者进行沟通，加大了交易的成本。
其次是农产品的销售渠道狭窄，特别是小规模生产的农产品由于受到道路等基础设施的限制基本上局限于本地的销售。
再次，由于涉农企业面对未知的自然风险和经营风险加之国际市场的冲击以及融资的困难，在农产品的加工销售、技术开发等农业发展方面缺乏积极的投入。
最后，是由于市场机制的不健全，使得对价格、供求的反应更加缓慢，而且本身的市场失灵现象更加加剧了对农业发展的判断、农产品信息方面的收集。
2．政府宏观调控无法着陆
政府为了应对市场失灵的各种宏观调控政策很难在二元化的农业结构上施力。
政府的宏观财政手段只能够对局部地区，部分产业施力，不能够产生普遍的效果。
所以只能够要求地方政府根据地方的情况制定相应的地方实施细则，这样就造成了各地的分化，由于各个地方政府本着不同的目的具有不同的执政思想就容易造成实施细节的偏离。
而且分散了财力和凝聚力容易造成监督上的疏漏。
农业市场回应性不强，弹性较小，常规的宏观调控无着力点。
很多农产品本身就是缺乏弹性的，对于宏观财政政策的调控回应性很小，往往使得一些常规的财政手段难以发生效力。
农业市场本身的不完善，造成对财政政策的反应比较缓慢，很难在有效的时间范围内做出反应，也就缓冲了有效的财政手段的效果。
四、农业支持保护制度脱困简议
（一）着力实施现行的财税惠农机制
1．继续加强财政投入，稳定投入方向、着力于重点领域
针对我国农业补贴过多集中在流通领域造成的种种弊端，必须下决心削减对流通领域的补贴，研究建立针对农民的直接补贴方式。
积极稳妥地推进对农民实行直接收入补贴的改革，将原来属于价格支持范畴的资金节省下来转化为符合“绿箱”政策的直接补贴，最终让农民能够从中直接受益和完全受益。
国家对农业进行支持保护关键要有投入保障，这需要调整国民收入分配结构，保证财政支农资金投入能够稳定增长。
首先，应按照《农业法》的要求，确保财政支农资金的增长幅度高于财政经常性预算收入增长的速度，进一步提高财政对农业的支出在财政支出中的比重。
应提高财政用于农业基本建设的投资在预算内基本建设投资中的比重。
还应科学界定“财政支农投入”的范围和内容，避免把那些与农业和农村经济发展没有直接关系或关系不大的项目纳入农业投入总盘子中，造成农业总投入“虚高”现象。
其次，要依法加大农业部门基金和预算外支农资金的筹集力度，积极开拓农业发展资金的筹集渠道。
从土地出让金中提取一定比例建立农业发展基金是一条现实可行的重要渠道。
再次，要按照财权和事权相一致和权责对等原则，明确中央和地方的财政支农职责分工，加大中央和省级财政在支农资金投入中的比重。
财政投入的主要领域的选择主要从以下几个方面来看：
首先，继续加强农业基础设施建设。
其次，加大农业科技投入和推广力度。
目前，要发展高产、优质、高效、生态、安全的现代农业，必须大幅度增加农业科研投入，加强农业科技创新体系建设。
国家投入应重点放在属于公共物品的农业科研，而把市场前景看好、可以依靠知识产权保护的具有私人物品特性的项目推向市场，吸引社会资金投资，弥补国家投资的不足。
去年由于金融危机的影响各地纷纷发行地方债券，这也是筹集资金的一种方式。
但是在危机的催化下做出的应激反应是否正确还需要时间的检验，并且作为一种政府债券，地方应该在这方面加大风险监控以避免资金用处不明、用非所用。
再次，加强对农民的培训，提高农民素质。
最后，加快农业社会化服务体系建设。
主要是农产品的生产、销售、供种等信息的提供方面要有专门的部门予以关注和引导。
2．市场环境健全层面
以市场为取向，力争为市场机制的有效运行创造良好的制度环境和激励机制。
农业支持保护实质上是一种政府行为，但政府决不能干预农业的微观生产行为，取代或否定市场配置资源的基础性作用。
同时，农业支持保护要在尊重市场经济规律、鼓励公平竞争的前提下，运用政府的宏观调控职能，矫正市场失灵的现象。
加强农业科技创新和推广工作。
无论是发达国家还是发展中国家都非常重视科技在农业发展中的作用，不断加大科技投入，增强科技推广力度。
我国农业科技投入低，科技推广体制滞后，远远不适应加快现代农业、社会主义新农村建设的需要。
国内的工业市场经济已经比较发达，农业市场发展方面可以在工业市场的制度基础上，配套自己的特有制度，以实现对症下药。
农业市场的发展要在市场主体的准入、市场主体行为规制、市场主体的特殊行为授权、补贴分配以及实现公平等方面做好制度性的建设，才能够保证程序实施起来的完整性和目的性。
我们还发现现在农业支持保护制度的位阶相对较低，只有在《农业法》上有一定的阐述，在其他的法律当中只是捎带做了一些规定，但是并没有明显表现出对农业的偏向性支持。
既然农业支持保护制度将在未来相当长一段时期内作为一种导向性政策，就应该以高位阶的法律形式予以明确下来，更能够起到引导作用。
（二）创新财税制度
二元化的农业发展困境使得财税法的一系列支持保护制度在实际的应用中难以施展手脚。
1．财税法制度的制定应该有的原则
第一，普遍性和差异性的统一。
第二，长期性和阶段性的统一。
第三，市场调节和宏观调控的统一。
注意到上面几个原则的情况下尽量完善具体的财税法制度。
第一，要重视农业支持保护立法的层次性和协调性。
我国各地的情况千差万别，因此，在制定农业支持保护措施法律化的过程中应当注意立法的层次性，采取基本法律和配套法律、法规、政策并举，同时注意它们之间的衔接和协调。
全国各地既要维护国家法制的统一，又要善于从本地的实际出发，制定和颁布一批地方性、针对性、操作性强的地方法律法规。
第二，尽快减少农业支持制度中的法律规范真空现象，抓紧进行相关领域的立法工作，并增强法律可操作性。
增加对农业生产环节和对农业生产者的直接补贴的法律规定，增强补贴的针对性和集中性，形成补贴的纵向优势。
第三，进一步落实WTO的透明度义务，让广大农业生产者和国内外农产品贸易者了解和参与农业支持保护立法过程，推广立法听证和接受评论制度。
同时，立法过程中减少柔性条款，增加刚性条款，明确农业补贴的性质，避免“暗补”，防止补贴的流失，增强补贴的公开性和透明度。
2．加大对农业的直接补贴制度，充分利用“黄箱”政策调整支持补贴的目标
首先，加紧探索建立新型价格支持制度。
现在国际上适用比较普遍的目标价格和最低收购价政策在我国实行起来受到二元化和家庭个体经营的制约。
从中国的情况来看，目标价格目前操作难度较大。
因为和欧美国家农场主大面积耕种，种什么品种按什么目标价格给予补贴不同，中国是小农经济，作物分散，不好操作。
因此，最低收购价政策可能还会延续相当长时间。
但是，应该改变价格支持对象，对农民直接补贴，使农民成为最大受益者。
其次，加大各种补贴的力度。
延续上面的对价格支持对象转向农民的直接补贴，要改变以往把补贴都用于国有农业生产资料流通企业的做法，将差价补贴直接落实到户。
在其他方面的补贴也应适当转向并在广度和宽度上延伸。
加大良种补贴力度，扩大补贴范围和品种。
在现有的良种补贴的基础上，并进一步向具有经济效益的农业品种，如棉花、油料等延伸。
对农民改良畜禽品种增加的支出，政府应给予一定数额的补贴。
加大农业生产资料综合补贴力度。
最后，增加给予农业贷款的财政贴息，扩大支持农业生产的贴息贷款的范围如对规模经营的农户投资补贴，对销售农产品补贴，对农业产业化龙头企业补贴等，以及对农业生产、农产品加工和流通贷款给予财政贴息等优惠。
对农民专业合作经济组织购置农机具、农产品加工设备、兴建仓库等给予补贴。
3．调整关税结构。
虽然我国农业整体上尚未能与国际接轨，但是有些农业比较发达的区域急需这方面的支持，并且国内的相对弱势的区域和品种也需要国家相关方面的保护。
目前，WTO不少成员的税制比较复杂，不仅使用从价税，而且还大量使用从量税、复合税、选择税等非从价税。
复杂税制具有相当的隐蔽性，其保护程度比从价税还要高。
大量使用非从价税，使其平均税率往往不具有真实性，并导致过高的保护。
尽量以高价位的从价税时期为基期，按从价税的一定比例换算为从量税。
4．监督政府财政支农资金的运用。
要应对总体的财政困境，这涉及到一个国家宪政实行状况的问题，这是一个重大而又难以解决的问题。
但是这部分又是对于农业支持保护制度是否能够得到有效执行的一个非常重要的环节，必须给予高度的重视，在此提出一点浅见。
在制定出先对合理的制度之后，我们要设置能够监控、监督和惩罚的制度。
这样才能够保证制度切实得到履行，才不至于形成空中楼阁。
要加强预算的监督，保证预算是严格按照法律的规定制定的，并且对于当前的经济形势来说是合理的。
要加强会计制度的设置，对于涉农企业特别是现在很多涉农企业都是有公共财政的支持，更是要加大会计处理的规范性和严格性。
要加大审计监控的力度，对于特殊的环境下，如在自然灾害或者是金融危机这样的大形势影响下的审计工作更是要细致和实现可预期性，才能实现审计的监督目标。
（三）财税调控与其他调控的配合
财税制度只是一种调节手段，其本身并不能够完全改变农业落后的现状，要同其他的法律制度配套推进才能够达到预期的效果。
首先，改革农业行政管理制度，为农业支持保护制度提供组织保障。
为保证农业支持保护制度的建立，必须改革现行农业行政管理体制，建立适应WTO要求的管理体制，为农业支持保护制度的运行提供组织保障。
健全农村合作经济组织制度，提高农民组织化程度，这样有利于减少与分散农户进行联系的成本和风险。
其次，完善农村土地产权制度，推进适度规模经营，为农业支持保护制度提供“助推器”。
虽然我国将长期以家庭联产承包
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