3P项目落地全流程操作实务Word格式.docx
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1政府理念的转变
首先各级政府领导应树立正确的政绩观。
项目推出应经得起群众、实践和历史的检验，不能只做给上级看。
本地前两年实施两个PPP项目，一个是区域供水，一个是镇村污水处理，因为是群众迫切需求和环境治理项目，得到广大百姓的一致赞誉，实施相当顺利。
其次要根据本地财力，有序推出实施PPP项目，把有限的财政资金用在刀刃上。
据说某一个边远地区县，每年财政一般预算支出不足10亿元，却力推近百亿的PPP项目，这样财政承担风险很大。
第三，政府方要有长期合作理念和风险共担的精神，不能一味将风险全部推向社会资本。
因为一旦项目公司因财务困难导致运营瘫痪，最终还是由政府来收拾烂摊子。
在工作中，经常听到这样的声音：
PPP项目能建起来就行了，谁管得了几十年啊，几十年后我还不知道在哪呢！
这是一种极不负责的态度！
第四，在资本方选择上，不应该有歧视性，应构建多元投融资体系，根据项目特点，依法遴选与实施项目切合度高的社会资本。
本地在2015年实施全县区域供水项目，总投资13亿。
为了充分引入社会资本投资运营，转变政府职能，本地决定采用PPP模式实施，合作范围为水源厂、浑水管网、净水厂，合作资金3.06亿元。
通过公开招标采购，广西博世科环保中标。
从2015年6月份中标，7月进场施工，至2016年底供水，建设速度、质量全部一流。
事实证明，专业的事情还是需要专业的机构做，与资本性质没有关系。
最后，虽然PPP项目允许政府方与社会资本接触沟通，但是实施机构应尽量规范、公平、据实披露项目信息，不得披露虚假信息或让社会资本方获得不对称信息，搞暗箱操作。
目前流行一种说法，PPP项目招标就是走形式，早就内定了，谁早期没介入，谁就没有机会中标。
这种认识是片面的，PPP项目在实施方案拟定阶段确实需要接触社会资本并征询社会资本意见，但是方案成熟后，在招标采购程序上依然是公开公正的，带有一定竞争性的，谁综合实力强，投标方案优，谁中标可能性就大。
还是以本地区域供水PPP项目为例，在招标前半年内，北京某一环保公司与实施机构接触沟通较多，始终认为该项目非他莫属，但是在公开招标环节，因自身原因未能中标，并因此恶意投诉，我们坚持原则，维持招标结果。
2建立具体PPP项目推进办事机构
各级财政部门成立了PPP中心，负责PPP日常管理。
有的地方政府成立了由财政、发改及其他行业主管部门参与的PPP协调领导小组，确定各地PPP发展目标、规划，做好PPP项目的审批。
这些机构在项目识别、包装入库方面做了大量工作。
但在具体项目落地上，并不承担具体职责。
PPP项目实施机构是项目实施的主体，应该负责项目准备、采购、监管和移交等工作，但实施机构常常缺乏懂PPP的专业人员。
因此，针对具体PPP项目，成立项目推进办事机构十分必要。
本地为了推进洪泽湖（溧河洼）生态廊道暨柳山稻米小镇PPP项目建设，专门成立项目指挥部，县主要领导任政委和总指挥，并设立具体办事机构。
项目实施机构、县PPP中心、招投标部门、项目所在乡镇抽调具体人员专职负责项目实施，有序推进。
2.1人员构成及职责
项目实施机构：
明确一名分管负责人和一名具体办事人员，主要负责项目规划、设计等前期手续及合同签订、项目实施（建设）、绩效评价、移交等工作；
财政部门（PPP中心）：
明确一名具体办事人员，主要负责“两评价”评审、实施方案财务条款审核及合同审核等；
公共资源交易管理部门：
明确一名分管负责人和一名具体办事人员，主要负责项目采购全程指导、服务工作；
项目咨询机构：
成立项目组，负责"
两评价一方案"
编写及项目采购服务工作和合同签订等工作；
项目所在地政府（乡镇）：
明确一名分管负责人和一名具体办事人员，负责项目清障及实施保障等工作。
发改、审计、环保、水利、国土、住建、规划等相关职能部门做好关键环节的配合工作。
2.2项目操作策划人员：
办事机构应当明确一名责任心强、PPP政策精通、懂工程和项目规划设计的人员作为项目推进总策划。
PPP项目投资大、合作期限长、影响远，政府对PPP项目咨询机构不能过分依赖，政府一定要有自己的专业人员，对PPP项目实施全程把关审核。
3项目基础工作
加快推进规划选址、用地预审、审批核准等前期工作是项目进入采购程序和工程施工的基础，一定要超前谋划、依法依规。
特别说明的是，需要成立SPV的PPP项目，前期手续最好办理到政府方出资平台公司（企业），这样项目法人是企业，前期手续会简化。
如本地区域供水、镇村污水处理项目，政府方出资人代表是清源水务有限公司；
洪泽湖（溧河洼）生态廊道暨柳山稻米小镇、万亩生态园项目政府方出资人代表是青圃建设发展有限公司；
开发区物流园项目是苏展实业有限公司。
3.1立项：
项目建议书审批，指政府投资实行审批制管理的项目，项目法人是企业的不需要。
项目初步设想方案是编制项目建议书的重要依据。
项目建议书的呈报可以供项目审批机关作出初步决策，减少项目选择的盲目性，为下一步可行性研究打下基础。
3.2项目选址：
根据项目安排，实地察看，由项目实施机构、国土、水利、环保等部门参与，对拟用地的土地性质（建设用地、一般农用地、基本农田、自然保护区、水源地保护区、水利设施用地、林地等等）进行确认，相关主管部门要及时提出意见，防止前期手续办理有障碍，导致项目无法实施。
比如本地某一项目，设计方案多次评审，各个部门均无意见、建议，最后在办理有关手续时，环保部门提出项目有一部分处于国家自然保护区，导致手续办理受到一定影响。
项目选址确定后，由规划部门绘制规划用地红线图；
划拨土地须出具选址意见书。
3.3土地预审：
国土部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行审查。
3.4建设用地规划许可：
建设单位在向土地管理部门申请征用、划拨土地前，经规划部门确认建设项目位置和范围符合城乡规划的法定凭证。
4项目方案设计
根据不同PPP项目性质和特点，选定专业的规划设计单位，可委托某一感兴趣的社会资本，由其组织编制项目方案。
要依据项目红线范围内土地性质及土地利用规划，合理布置项目工程，防止设计方案经评审后，因土地不能使用而搁浅。
设计方案是项目“可行性研究报告”和PPP“两评价一方案”编制的重要依据。
5可行性研究报告编制
政府投资项目可行性研究报告需发改审批；
企业投资项目可行性研究报告不需审批。
为了便于手续办理，建议省一级管理的项目，请省有关工程咨询机构编制可行性研究报告，利用咨询机构资源来协调省相关部门，提高办事效率。
6项目论证
由财政部门（PPP中心）会同相关行业主管部门完成。
委托专业PPP咨询机构编制PPP“两评价”，财政部门组织专家评审。
通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。
每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。
以本地区而言，财政每年一般预算支出接近60亿，呈逐年上涨的趋势，年均增长约17.68%，按年10%财政支出责任算，本地所有PPP项目每年财政支出限额为6亿。
这里需要强调的是，各级政府一定不要去实施假PPP。
有的地方把不属于公共产品（服务）和公用基础设施的项目，比如房地产开发、企业生产等，也包装成PPP；
有的地方用本级政府所属融资平台或其他国有企业作为PPP项目中的社会资本方，等于父子俩开公司；
还有的通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目等，这些都是违规行为。
7项目年度计划
对于需要当年推进实施的PPP项目，应纳入各地区各行业PPP项目年度实施计划。
项目是否列入年度计划，关键看项目实施的必要性和可行性。
这里说的必要性、可行性不是指PPP咨询机构编制的“两评价”，也不是工程咨询机构编制的项目“可行性研究报告”里面的表述，而是指该项目当前是否为百姓迫切需求或者具有一定社会效益或生态效益，项目建成后能否达到预期的功效等。
因此，项目列入实施计划前，除听取专家意见外，还应当广泛征求使用者（受益者）意见，必要时可举行项目听证会。
本地近两年入库PPP项目10个，3个即将入库。
已经实施2个，正在推进5个。
已经实施的2个是区域供水、镇村污水处理，属于民生和环境治理项目；
正在推进的5个分别是洪泽湖（溧河洼）生态廊道暨柳山稻米小镇、万亩生态园、开发区物流园、文体小镇、省道121道路等，都属于生态类或公共服务类项目，符合本地区经济社会发展方向。
8编制PPP初步实施方案
实施方案设置不合理会导致社会资本不感兴趣。
笔者考察了某县PPP项目库，８个项目中有３个方案设置有问题，主要是将准经营性项目设置为完全使用者付费，风险全部由社会资本方承担，必然导致社会资本不响应。
8.1关于项目实施机构及政府出资人代表
目前常规做法是，根据项目性质和行业特点，由政府授权行业主管部门作为PPP项目实施机构；
同级国有平台公司作为政府出资人代表。
如本地区域供水、镇村污水处理PPP项目实施机构是水利局，洪泽湖（溧河洼）生态廊道暨柳山稻米小镇、万亩生态园PPP项目实施机构是住建局，文体小镇（制造类）、开发区物流园PPP项目实施机构是开发区管委会，121省道实施机构是交通局。
有些PPP项目在乡镇实施，需要乡镇密切配合，因此有领导想让乡镇作为PPP项目实施机构，甚至希望乡镇平台公司作为政府方出资代表。
关于这个问题，实际涉及到两个层面，一是哪些机构可以作为ＰＰＰ项目实施机构；
二是项目财政支出责任在哪一级政府。
关于第一个层面，查阅所有关于PPP的政策文件，不排除乡镇政府可以作为PPP项目实施机构。
但是不建议乡镇作为项目实施机构，因为PPP项目前期手续办理、项目管理等权限都在县一级以上，而且乡镇事务繁杂，专业人员少，根本无法胜任，影响办事效率。
例如本地洪泽湖（溧河洼）生态廊道暨柳山稻米小镇PPP项目，虽然项目位于石集乡，而且大量拆迁、征地、施工保障必须由乡镇完成，但我们设定项目实施机构是住建局。
关于第二个层面，乡镇一级平台公司可否作为政府出资人代表。
从目前政策层面看，没有规范约束。
问题核心是哪一级政府承担PPP项目财政支出责任，这个与参与入股的政府方代表关系不大。
目前从相关PPP政策文件的表述看，特别是基础设施和公用事业特许经营管理权都在县一级以上政府部门，PPP项目最低应由县级财政承担支出责任。
目前本地所有PPP项目财政支出责任都由县级财政承担。
8.2关于PPP项目总投资与建设成本
8.2.1项目总投资：
是指PPP项目从项目识别开始至项目移交为止，预计或实际开支的全部投资费用。
它是PPP项目投资规模控制的目标，也是PPP项目参与方决策、筹划、执行和风险防范的一项极为重要的经济指标。
8.2.2项目建设成本：
指项目全部建设成本，分直接费（人工费、材料费、施工机械使用费、其他直接费）和施工管理费，包含建设期投资利息。
如果项目在采购前设计深度仅达到方案设计，则后期项目公司（SPV）在初步设计和施工图设计阶段，必须注意控制项目建设成本，因为项目总投资是经过审批的，不得随意增加。
8.3关于运作方式及合作期限：
PPP模式主要包括特许经营和政府购买服务两类。
经营性项目。
对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，建议采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等方式，合作期20-30年。
准经营性项目。
对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴的项目，如城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通等，建议采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等方式，合作期20-30年。
本地的区域供水、镇村污水处理采用的都是BOT方式，合作期限30年。
非经营性项目。
对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，如教育项目、医疗卫生保健项目、环境保护与环境污染治理项目、某些公用基础设施项目（如市政项目）等，其中基础设施类的采用建设—运营—移交（BOT）方式，合作期10-15年；
其他类的采用建设—拥有—运营（BOO）方式。
比如本地的121省道PPP项目，采用BOT方式，合作期限13年。
此外，存量项目优先采用改建-运营-移交（ROT）、移交-运营-移交（TOT）方式；
复杂的项目可采用设计-建设-融资-运营-移交（DBFOT）方式。
本地的洪泽湖（溧河洼）生态廊道暨柳山稻米小镇PPP项目存量资产稻米博物馆，经评估后采用TOT方式运作。
对于建设内容不是完全一体化的项目，可以根据具体分项性质、特点，分类设定不同的运作方式。
本地的开发区物流园PPP项目，属于公共基础配套部分，采用BOT方式，其中运营部分投资采用BOO方式。
8.4关于付费机制：
一定要根据具体PPP项目内容、项目性质、经营模式、盈利特点等，灵活使用不同的付费机制，让社会资本方微利不暴利。
有的项目规模大、内容复杂，在项目分类可以清晰划分边界的前提下可使用混合型的付费机制。
比如洪泽湖（溧河洼）生态廊道暨柳山稻米小镇项目，其中生态廊道属于无盈利点的生态项目，由政府购买服务，小镇项目有盈利点，但是不足以覆盖回报，采用可行性缺口补助。
8.5关于项目风险分担机制：
一般来说建设、运营风险由社会资本承担，法律、政策风险由政府方承担，不可抗力风险由双方共同承担。
8.6关于股权结构：
政府方不控股，一般占股10-20%比较适宜。
9接触社会资本并完善实施方案
初步实施方案出台后，可以开始与社会资本沟通。
应重视征询潜在社会资本方的意见和建议，重视引导社会资本方形成合理的收益预期，建立主要依靠市场的投资回报机制。
10项目的审批与核准
项目管理分为审批、核准、备案三种。
政府投资项目实行审批制管理，包含三个过程，即项目建议书审批，又称立项（俗称路条），可行性研究报告审批，初步设计审批。
企业投资项目实施核准或备案管理，因PPP项目涉及公共服务、重大基础设施，一般采用核准方式管理。
10.1政府投资项目
10.1.1项目建议书审批：
在第3.1条完成。
10.1.2可行性研究报告审批
10.1.3初步设计审批：
根据PPP项目采购社会资本前项目设计程度来确定初步设计递交评审时间。
10.2企业投资项目：
实施核准，办理流程：
企业编制项目申请报告（可委托工程咨询机构编制，报告要达到可行性研究报告程度）→提供规划部门出具的选址意见书（仅指划拨土地）→提供国土部门出具的用地预审意见→发改部门出具核准文件。
11进一步完善确定项目实施方案
政府投资项目的可行性研究报告审批后，实施机构根据经批准的可行性研究报告有关要求，完善并确定PPP项目实施方案。
实行核准制的企业投资项目，经核准后，实施机构依据相关要求完善和确定PPP项目实施方案。
正常情况下发改部门不会提出相关要求。
12项目设计
项目初步设计之前须完成工程地质勘察。
12.1方案设计：
在第4条完成。
12.2初步设计：
依据可行性研究报告，进一步深化设计。
12.3施工设计：
制作施工图，作为施工依据。
根据不同的PPP项目类型，合理设定项目采购前设计深度。
目前大致有三种情形：
一是项目实施机构做到方案设计的深度，项目依法采购社会资本后由项目公司完成初步设计与施工图设计；
二是项目实施机构做到初步设计的深度，项目依法采购社会资本后由项目公司完成施工图设计；
三是项目实施机构完成施工图设计。
PPP项目采购前设计深度应该根据不同PPP项目类型确定：
对于具有通用性，核心边界条件和技术经济参数明确、完整的项目，项目实施机构完全可以完成施工图设计。
比如公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施项目。
如本地的121省道PPP项目，在采购前施工图和造价都已完成。
对于策划创意要求比较高的或者实施专业性较强的项目，为了充分发挥社会资本的特长，利用中标社会资本特有的专利（技术、产品）、工艺或者策划创意方案，可以在项目采购前完成初步方案，或建议采用DBFOT（设计-建设-融资-运营-移交）运作方式，比如旅游、特色小镇创建、供水、污水处理、环境治理、生态保护等。
柳山稻米小镇采用的就是采购前完成项目初步方案设计。
13根据项目设计深度调整实施方案数据
项目达到方案设计层次的，PPP实施方案数据以可行性研究报告为准；
项目达到初步设计层次的，PPP实施方案数据以初步设计概算为准；
达到施工设计层次的，以施工图纸预算为准。
14社会资本考察
对前期接触的、对本项目感兴趣社会资本进行考察，了解企业综合实力及特长，并最终听取社会资本对项目方案的意见。
15实施方案审核及政府批复
由项目办事机构牵头，会同项目涉及到的财政、规划、国土、价格、公共资源交易管理、审计、法制等政府相关部门，对PPP项目实施方案进行联合评审。
方案经评审后，经本级政府有关会议通过后发文批复。
16项目采购
16.1采购方式：
PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。
项目实施机构应当根据PPP项目的采购需求特点和潜在供应商数量，依法选择适当的采购方式。
拟由社会资本方自行承担工程项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购的，必须按照《招标投标法实施条例》的规定，通过招标方式选择社会资本方。
目前本地PPP项目主要采取公开招标方式采购社会资本。
16.2关于联合体：
鼓励社会资本方成立联合体投标。
为促进项目顺利实施，建议要求联合体牵头方在联合体中控股。
同时，为保障项目运营良好，建议要求联合体项目运营责任方占一定比例股份。
为了防止联合体成员过多，给今后合作增加难度，可以设定投标人联合体成员数量限制，一般3家为宜。
16.3资格预审：
通常资格预审文件编制比较简化，潜在投标人无法通过资格预审文件了解项目更多的信息，尤其是核心条款。
因此，常出现报名参加资格预审的企业数量多，但在购买招标文件后，发现项目不适合本企业，不参加投标，从而导致项目采购废标。
为此，可以在资格预审文件《资格预审公告》章节，把项目基本信息和核心条款充分披露出来，让参加资格预审的潜在投标人更多进入投标环节。
16.3.1投标人资格条件：
除《政府采购法》规定的基本条件之外，可设定企业的资信、业绩、资质资格等特定条件。
条件设置必须与项目需求相匹配，不得设置歧视性、排他性、不合理条款。
尽量减少不必要的资格条件，防止资格审查出差错。
16.3.2资格预审入围：
分为合格制、有限数量制。
合格制采用符合性审查，符合条件的全部通过；
有限数量制由评审小组打分，按分数高低根据资格预审文件规定确定通过名单。
16.3.3提交资料是原件还是复印件：
一定要简化手续，方便投标人，防止在繁杂的手续上出差错导致申请人资格预审不通过。
原则上，能够网络查询的资料，提交复印件（加盖单位公章），比如企业营业执照（三证合一、五证合一）、资质资格证等；
其它不能网络查询的（或网络查询难以确认真伪的），提交原件，比如合同、协议、中标通知书、身份证（原件需带到现场）、财务审计报告、企业各种声明文件等等。
16.4制作发售招标文件
16.4.1招标文件编制：
招标文件是规范项目选定社会资本及项目基本条款的重要文件，合同草案作为招标文件的附件，是社会资本中标后签订PPP合同的依据。
因此，招标文件制定，必须严密、规范、合法。
16.4.2评标办法：
综合评分法，采用百分制。
一般评标体系商务部分70分（其中报价30分，企业资信、业绩40分），技术部分30分。
采购人可根据项目特点灵活调整分值构成。
报价（30分）是指政府付费，可以根据项目付费的算式分别报价，也可以根据缺口补助报总价。
对于项目招标前设计方案成熟，施工图完备，造价确定的项目，可以就政府付费报一个总价；
对于前期设计深度不够，处于方案设计阶段的项目，项目的基本数据都是估算的，则根据政府付费的构成（算式）分别报单价（如资本金回报率、融资利率上浮率、建安费下浮率等）。
为了防止恶意竞争，报价应设置限制性规定。
技术部分（30分）主要包括投融资方案、投资控制措施、项目公司组建方案、建设质量控制措施、项目建设安全保证措施、项目建设进度保证措施、项目运营方案、管养维护方案、项目移交方案等，根据不同项目情况灵活设置，都是文字性书面材料，靠评委主观打分。
企业资信、业绩（综合实力，40分），资信主要包括企业信用、净资产、总资产、注册资本、融资能力、资产负债率、资质资格等；
业绩主要有PPP业绩、运营业绩、相关工程施工业绩、设计业绩等，根据项目需求合理设定。
一般工程业绩要求不超过项目总投资额的70%。
16.4.3评标：
根据评审小组打分，采购方将按照综合得分从高到低顺序进行排序，作为候选投标人。
采购人可以设定候选投标人数量（比如选前3名作为候选投标人）。
16.5结果确认谈判：
采购结果确认谈判工作组应当按照评审报告推荐的候选社会资本排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就项目合同中可变的细节问题进行项目合同签署前的确认谈判，率先达成一致的候选社会资本即为预中标、成交社会资本。
确认谈判不得涉及项目合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行重复谈判。
16.6公示、公告、发中标（成交）通知书：
在预中标、成交社会资本确定后10个工作日内，将预中标、成交结果进行公示，公示期不得少于5个工作日。
公示期满无异议后2个工作日内，将中标、成交结果进行公告，同时发出中标、成交通知书。
16.7合同签订：
项目实施机构应当在中标、成交通知书发出后30日内，与中标、成交社会资本签订经本级人民政府审核同意的PPP项目合同。
需要为PPP项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署PPP项目合同，或者签署关于继承PPP项目合同的补充合同。
为了尽量减少社会资本中标后与政府方就合同签订谈判产生过多分歧，采购人对招标文件附件《合同草案》要深入研究、完善，因为潜在投标人一旦购买招标文件并投标，即视为接受招标文件的全部条款，在中标后签合同时，《合同草案》已有的条款不宜再变更。
17项目公司组建及后续手续办理
17.1成立SPV：
按照实施方案规定的股权结构和资本金比例，组建SPV，社
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