公共行政二学历Word下载.docx
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阿奎那将政体分为正义和非正义两类，正义政体为君主制、贵族制和共和制；
非正义政体为暴君制、寡头制和民主制。
“三权分立”的基本政治原则
3、人事行政
4、政府职能和机构设置
5、依法行政
18世纪法国思想家孟德斯鸠在《论法的精神》中全面地阐述了法德意义
（二）中国古代行政思想概览
思想中最为普遍的是民本思想、法治思想、用人思想、监察思想。
1、民本思想
（1）民为邦本
中国古代对民本思想最早进行较为系统论述者是西周初年的姜尚，即姜子牙。
姜尚认为，民众是治国的根本，人心所向是至关重要的政略。
他说：
“庶民者，国之本”
（2）民贵君轻
孟子：
“民为贵，社稷次之，君为轻。
”（《孟子·
尽心下》）
（3）安民、厚民与富民
2、法治思想
（1）以法治国
法律是治国之本
商鞅：
“法令者，民之命也，为治国之本也，所以备民也。
管子：
“圣人能生法，不能废法而治国。
韩非：
“国无常强，无常弱。
奉法者强，则国强；
奉法者弱，则国弱。
重视立法
吏民知法与守法
（2）刑无等级与公正执法
公正施法的主张
法不阿贵的主张
（3）以刑去刑与严惩不贷
3、用人思想
（1）为政在人
（2）尊贤任能
（3）德才兼备
（4）用人不疑
4、监察思想
中国古代监察制度分为御史监察和谏官两大系统。
二、公共行政理论发展基线
公共行政学——却产生于19世纪末20世纪初的美国。
1887年，威尔逊发表了著名的论文《行政学之研究》。
威尔逊被誉为行政学的奠基人。
在《行政学研究》中，威尔逊主张政治与行政分离，建立一门独立的学科——行政学。
两分法源起于美国1880年的文官改革运动，这个运动导致了1883年彭德尔顿法德颁布，其实质在于将传统的政党政治和一般政策制定过程相分离。
著名行政学家威洛比关于政府财政的深入研究，对促进早期行政学的发展起了积极作用。
（二）正统时期（1919年-1945年）
一些行政学理论家把两次世界大战期间行政学的发展称为“正统时期”。
从其管理思想演变的进程看，也可以称之为是由传统的管理理论向行为科学的管理理论发展的转变时期。
在此期间，许多国家正由一个田园式的农业社会向都市化的工业国家转变。
1936年，美国罗斯福总统在新政时期成立了总统的行政管理委员会。
1926年，L.D·
怀特的行政学教科书问世，这是公认的最早的行政学通行教科书。
从某种意义上说，这本书的出现意味着行政学作为一门学科的诞生。
德国社会学家韦伯是现代官僚制度理论的奠基人。
在怀特的影响下，美国1934年创建初级文官考试方法为以后全面地改进人事制度铺平了道路。
怀特的《行政学导论》是美国的第一本行政学教科书，后来多次再版，成为最有影响的政治学教科书。
《行政科学文集》对法约尔有关管理过程的论述进行深入探讨。
该书被认为是达到这一“正统时期的顶峰”的代表作。
公共行政的研究还是受到了来自新学科、新理论的影响。
这种影响主要表现在两大方面：
第一是人际关系学说的出现。
对传统的管理理论的第二次冲击来自美国人本主义心里学家A·
H·
马斯洛的需要层次论。
（三）转变时期（1946——1959）
1929——1933年世界性经济危机和第二次世界大战。
约翰·
高斯在1947年出版《公共行政学之我见》一书，最早把生态学一词引入行政学。
帕金森定律可以用两句话说明：
①一名官员想要增加的是下属而不是对手。
②官员们相互之间制造工作。
在战后这段时间内，从总的趋势看，行政学的发展是以对传统的管理理论的批判为动力的。
在这种批评并没有全盘否定传统的管理理论，只不过是提出了新的问题并进行新的探讨，传统的管理理论人在行政学的教学、科研、实践的各种活动中保持着持久的影响。
（四）应用发展时期（20世纪60年代）
20世纪60年代是科学技术大发展的时代。
以原子技术、空间技术、电子计算机的利用和发展为主要标志。
行政学研究在深度和广度上都得到了长足发展，主要表现在：
①政策分析的兴起②管理学科的发展③组织发展学研究④比较行政学的繁荣
（五）创新时期
20世纪70年代，英美等西方国家的经济陷入“滞胀”的困境之中。
由美国青年行政学者发起的“新行政学”运动在70年代得到发扬光大。
乔治·
弗雷德里克森《论新公共行政学》
（六）总结探索时期
到20世纪80年代，公共行政学已经走过了一个世纪的历程。
三、中国公共行政学发展状况
（一）引进与介绍
1840年后，帝国主义列强的侵略打破的我国的封建藩篱，不少有识之士提出“师夷长技以制夷”的主张。
（二）阐发与应用
孙中山提出了立法、行政、司法、考试、监察“五权分立”的主张。
孙中山1912年在南京公布《临时条约》。
孙中山还提出了“全能分工”“以法治国”“均权制’和人事行政等一系列政治和行政思想。
（三）转折与创新
“三三制”是中国共产党对抗日民主政权组成人员的分配方式，即共党、左派进步分子和中间分子及其他分子，在民主政府中大体各占1/3。
（四）恢复与发展
至1933年8月执行了《国家公务员暂行条例》，这标志者我国公务员制度的实施。
第一篇行政主体篇
人——即行政主体在行政管理的各个环节、各个层次都发挥着重要的作用，他是行政管理活动得以进行的物质承担者
第三章行政组织
行政组织是行政活动的主体，是行政管理活动得以展开的物质承担者，行政过程中德一起活动都是以行政组织为基础展开的。
一行政组织的要素及特征
（一）行政组织的涵义
行政组织由广义和狭义之分。
行政学所研究的是狭义的行政组织。
狭义的行政组织是指依一定法律程序建立的、行使国家权力、管理社会公共事务的政府组织机构实体。
行政组织的涵义：
1，静态的行政组织结构2，动态的行政组织过程3，生态的行政组织环境4，心态的行政组织意识
（二）行政组织的要素
构成行政组织的最基本要素可分为物质要素与精神要素两大类
1，物质要素：
（1）人员
（2）经费（3）物质条件
2，精神要素：
（1）组织目标
（2）责权结构（3）人际关系
（三）行政组织的特征
具体表现：
1阶段性2，社会性3，服务性4，权威性5，法治性6，系统性
（四）行政组织的类型
按职权范围和作用可分为：
1，领导机关2，职能机关3，办公机关4，参谋咨询机关5，派出机关
（五）中国的行政组织
我国的行政组织是一个体系完整、职能齐全的行政系统。
我国的最高权力机关是全国人民代表大会，国务院是在其监督和领导下的最高行政机关。
我国的行政组织从纵向层次看有中央政府、地方政府和基层政府三级。
地方政府是指省政府、自治区政府、直辖市政府、计划单列式政府、设区的市政府、县政府和县级市政府、自治州政府、盟政府、旗政府。
基层政府指乡（镇）
二行政组织结构与原则
（一）行政组织结构的涵义
行政组织结构定义：
行政组织结构是指行政组织各要素的排列组合方式，是由法律所确认的各种正式关系的模式。
行政职位是行政组织结构的基本元素，是行政组织结构中的支撑点和联络点。
行政分工是行政组织结构形成的基础。
根据行政分工的方向不同，行政组织可分为纵向结构和横向结构两个部分
（二）行政组织结构的功能
合理的行政组织结构有利于组织目标的实现；
合理的行政组织结构有利于稳定工作人员的情绪，调动工作人员的积极性；
合理的行政组织结构能使行政组织保持良好的沟通与协调关系；
合理的行政组织结构是提高行政效率的前提条件；
合理的行政组织结构是实现行政职能、推行行政计划的物质基础。
（三）行政结构的层级化
行政分工是行政组织结构建立的基础。
行政组织结构中分化表现为两个方面，即垂直分化亦称层级化，水平分化亦称部门化，二者的结合构成行政组织的结构。
行政组织结构的层级化是行政组织内部各级政府上下级之间、职能部门的上下级之间的机构、职位、人员的配备和责任、权力、工作程序的等级划分，也称之为行政组织的纵向结构。
管理层次是指行政组织纵向等级结构的层级数目
我国政府行政组织分为：
中央、省、市、县、乡五级管理层次；
从行政机构设置上划分，可分为部、司（局）、处、科等。
管理层次分为三个层次：
领导决策层、中间管理层、执行实施层。
管理幅度也称控制幅度，是指上级领导或上级部门所能直接指挥监督的部属的数目。
决定管理幅度宽展的主要因素有：
工作性质、领导书评、部属素质、组织模式、管理层次、空间距离、信息沟通手段等。
（四）行政组织结构的部门化
垂直的分化形成的管理层级，水平的分化则界定了行政组织机构的基本部门。
对于行政组织结构部门化的基础有以下几个方面：
1，按行政业务分工2，按行政管理程序分工3，按管理对象分工4，按地区划分
行政组织结构的部门化是层级化的基础。
一般来说，只有当职能部门确立后层级化才能顺利进行。
（五）行政组织的原则
1，服务原则
2，目标原则：
行政组织目标是行政组织设置的根本依据
3，完整统一原则：
完整统一是指一个国家的各层级部门组织是一个有机统一的体系
4，精简原则。
精简原则要求行政组织做到以下几点
（1）行政机构要精简
（2）行政人员要精干（3）办事程序要精简
5，法治原则。
各级政府行政机构设置的数量、性质、地位、职权、编制、隶属关系、行政程序、行为规范等都必须由有关法律予以规定。
三行政组织的体制
（一）首长制与委员会制
根据行政组织中掌握最高行政决策权人数的多寡，行政组织体制可分为首长制和委员制
1，首长制优点在于事权集中，责任明确，指挥灵便，行动迅速，效率较高。
缺点为易使首长独断专行；
加之首长个人能力、经历有限，考虑问题总有不周之处，容易造成决策之误；
权力集中于一人，不易监督，易于营私舞弊。
2，委员会制委员会制，也称合议制，是指行政组织的法定最高决策权由两人以上的人员组成的集体或委员会执掌的一种行政组织体制。
优点能集思广益，使大家同心协力；
能相互监督，防止营私舞弊。
缺点权力分散，个人职责不明，意见难以集中，决策相对迟缓，常出现议而不决，觉而不行，功则相争，过则相诿的现象，造成时间的浪费和效率的低下。
（二）集权制与分权制
根据中央行政组织与地方行政组织的权力分配关系不同，行政组织体制可分为集权制与分权制
1，集权制是指行政决策权集中于上级及机关，下级机关没有或很少有自主权，必须根据上级机关的指示或法令办事的行政组织体制
优点政令统一，标准一致；
力量集中，统筹兼顾；
指挥灵便，运用自如。
缺点下级机关唯命是从，消极等待，不能因地制宜，严重地束缚了下级积极性、主动性、创造性；
上级易趋专制，独断专行。
3，分权制是指下级机关在其管辖范围内有自主决定权，上级机关只做某些重大的方针、政策方面的指示、规定，而不干涉下级权限之内决定的事项的行政组织体制。
优点因地制宜，因时制宜，便于行事；
下级机关有灵性，能激发下级机关的创造精神
缺点过度分权，则政出多门；
上级机关有时不能照顾到下级机关的统筹发展；
容易形成“地方主义”，自谋私立，影响行政管理的整体功能。
（三）完整制与分离制
根据行政组织中同一层级各行政部门所隶属的领导不同，行政组织可分为完整制与分离制。
1、完整制
2、分离制。
基本特征是指行政组织中各个层级，主要指地方政府的行政部门，既受同级政府首脑机关领导，又受上级政府同类部门的领导。
分离制是实行二元化领导的组织体制。
（四）名誉市长制与是经理制
1、名誉市长制
城市的一切立法权与行政权由民选举的市议会或委员行使。
市长仅为名誉性的，并不掌管行政实权。
2、市经理制。
市经理制式指城市的立法权由民选议会掌握，再由市议会聘任一名市经理执掌行政权的行政组织体制。
四、非正式组织
非正式组织理论由美国学者梅奥和罗特利斯伯格等人在霍桑试验中首次提出。
（一）非正式组织的界定及特征
非正式组织可分为社会性的非正式组织和同一组织体系中的非正式组织两种情形。
从行政学角度讲，其内容属于第二种情形，即所谓的非正式组织的成员不依一定计划、法律而基于人际关系自然形成的团体或联合活动。
非正式组织与正式组织的区别，除其无法定位和正式的规定外，还有几个方面的特征：
1、顺其自然2、与正式组织相互依存3、背景上具有共同性4、在形式上具有不稳定性5、以影响力来实现领导6、团体压力
（二）非正式组织形成的原因
形成的主要原因：
1满足社交2、寻求理解和认同，取得保护和帮助3维护、争取和现实既得利益，谋求共同发展4、人际关系是维系非正式组织的基础。
（三）非正式组织的功能
1、非正式组织的积极功能
（1）内聚力功能
（2）信息传播功能（3）调节功能（4）整合功能（5）发泄渠道功能
2、非正式组织的消极功能
（1）不协调功能
（2）传播谣言功能（3）株连功能（4）阻碍功能
（四）非正式组织的运用
1、了解和把握非正式组织的状况2、认知非正式组织的有益性和有害性的特点3、协调好与非正式组织核心的人际关系
第四章行政领导
一、行政领导界说
（一）行政领导的涵义即特征
领导包括领导者和领导行为
领导的含义归纳为：
社会组织中一定的人或人群通过一定的方式，引起和影响另一些人朝着共同目标前进的活动过程。
它既表现为一种关系，又是管理中德一种职能。
行政领导的行为主体是行政领导者，包括个体领导者和群体领导者；
行政领导的行为客体是领导者的部属和行政管理的部分对象，即被领导者；
行政领导者的行为包括决策、指挥、控制、协调、监督等方式、方法和手段。
行政领导是行政领导者依法行使国家权力而从事领导活动。
行政领导与其他领域的领导具有不同的特征
1、行政领导具有时代性。
不同的历史时期不同国家的行政领导的内容、地位、方式亦不尽相同。
2、行政领导具有综合性3、行政领导具有强制性4、行政领导具有执行性
（二）行政领导的本质
行政领导的本质是服务，即为人名服务，这是由社会主义的国家性质所决定的。
行政领导本质的服务的内容主要体现的几个方面：
1、服务于国家行政管理目标，保证国家行政活动能正确、高效的进行2、服务于人民3、服务于国家的经济建设4、服务于行政机关的高效运转。
（三）行政领导的作用
作用的具体表现：
1行政领导在行政活动中发挥核心作用。
核心作用表现：
一方面是行政领导在具体行政事务中发挥着核心作用。
另一方面是行政领导在整个行政活动全局中有核心作用。
2、行政领导决定行政管理活动的方向3、行政领导推动行政活动的发展4、行政领导规范和控制行政行为5、行政领导活动能提高行政管理的适应性和行政效率。
（四）行政领导的基本职能
基本职能;
1、决策职能2、组织职能3、指挥职能4、用人职能5、协调职能
二、行政领导方式
（一）行政领导方式类型评价
1、按行政领导权力运用和控制程度可分为集权式、分权式、放任式
集权式，又称领导自决式。
集权式是指行政领导者将决策权高度集中，独自作出决定，部属只奉命执行领导方式。
分权式，又称部属参与式。
分权式是指行政领导者在决策过程中吸收部属参加，决策执行采取分权方式进行的领导方式。
放任式，又称领导放手式。
放任式是指领导者不把持决策权，对决策的执行以及对工作人员的检查与监督也没有严格的规章制度，领导者只是在执行例行公务，只有当下级部门或工作人员之间发生矛盾或出现重大问题时才出面协调解决。
3、按行政领导决策指挥方式不同可划分为强制式、说服式、激励式、示范式。
强制式。
强制式是指行政领导者依靠职权采取行政命令，要求下级必须执行的领导方式。
说服式。
说法式是指行政领导者在工作中通过启发、劝告、诱导、商量、建议等使被领导者接受并贯彻自己的意图的领导方式。
激励式。
激励式是指行政领导者运用物质和精神鼓励的手段激发被领导者的工作积极性，已达到工作目标的领导方式。
示范式。
示范式是指行政领导者一本人“身教”或者树立榜样、典型，供组织成员效仿、学习的一种领导方式。
3、按行政领导对人工作的不同态度可将领导方式分为：
重事式、重人事与人事并重式。
（一）行政领导方式的运用
1、根据工作性质和内容的不同，采取不同的领导方式。
2、根据工作环境、工作机构的不同采取不同的领导方式。
3、根据被领导者的素质不同采取不同的领导方式。
4、根据上下级关系的不同采取不同的领导方式。
三、行政领导者
（一）行政领导者的涵义及其产生方式
领导和领导者是两个不同的概念。
领导是指引和影响个体、群体或组织来实现所期望目标的各种活动过程。
领导表现的是一种关系，一个过程。
领导者是指担任某项职务，扮演某种领导角色，并实现领导过程的人。
行政领导者是指各级行政组织中承担计划、组织、指挥和协调等领导职能的人。
行政职位、职权、职责是行政领导者从事行政领导活动的基本条件。
行政职责是行政领导者担任某种职务所应承担的具体行政工作责任和法律上应负的行政责任。
职权是尽到职责的手段，职责才是职权的本质内容。
职权和职责表现为权利与义务的统一。
任何行政领导者都是一定的职权、职位、职权的统一体，三者之间相互联系，相互制约，不可偏废。
有职就有权，有权就要尽责，任何将三者分离的状况都将妨碍行政领导者的领导作用的发挥。
行政领导者产生的方式：
1、选举制2、委任制3、考任制4、聘任制
（二）行政领导者的影响力
行政领导者的影响力是指行政领导者在行政活动中影响和改变下属及其他人的心理和行为的能力。
行政领导者的影响力是由权利的影响和非权力的影响构成。
1、权利性的影响
要素包括：
传统因素、职位因素和资历因素三个方面
传统因素：
传统因素是指人们对行政领导的一种传统观念。
职位因素：
职位因素是指行政领导者个人在组织中承担的责任与地位。
资历因素：
资历因素是指行政领导者的资格和经历。
由传统因素、职务因素、资历因素所构成的影响力，都不是领导者的现实行为造成的，是外界赋予的。
这种影响力对被领导者的作用主要表现为被动、服从，它的核心是权利。
2、非权力性的影响力
非权力性的影响力是靠领导者自身的威信和自身的品质、才能、知识、感情以及以身作则的行为来影响他人的。
在现代行政活动中，行政领导者的非权力性影响力在行政领导者的影响力中占有的比重已大大超过权力性影响力
（三）行政领导者的基本素质
政治素质、专业素质、文化素质、管理素质、心理素质和生理素质六个方面
管理素质：
具体内容
（1）观察思考能力
（2）科学决策能力（3）组织指挥能力（4）沟通协调能力（5）快速应变能力（6）开拓创新能力
心理素质：
具体内容
（1）应具备积极主动的性格，以利于带动整个组织积极努力工作。
（2）应具有较强的自信心，决策中避免优柔寡断，增强部属对上级的信赖感（3）具备较强的自制力，遇事不乱，临危不惊（4）具有坚韧不拔的毅力，为追求行政目标的实现百折不挠，有望之前，胜不骄，败不馁。
四行政领导的群体结构
（一）行政领导群体结构及其优化
行政领导群体结构是指行政领导集团中由不同素质、年龄、智能、气质和不同专业、知识的人才的合理排列组合关系
1，知识结构2，年龄结构3，能力结构4，气质结构
（二）行政领导群体优化的原则
1，相互补充的原则2，整体功能的原则3，相对稳定的原则4，自我调节的原则
第五章人事行政
一，人事行政的功能及发展趋向
（一）人事行政的涵义
人事行政是指国家行政机关运用科学的管理手段，凭借一系列法规、制度、措施对国家行政活动中形成的行政事务与行政人员之间的关系以及行政工作人员之间的关系进行的组织、协调、控制、监督等管理活动
1，人事行政是特指政府对其工作人员的管理活动，人事行政的范围仅限于政府系统内部
2，人事行政的内容主要体现为政府的人事管理机构通过相应的人事行政制度，对政府人事问题所做的规划、决策、组织、指挥、协调、控制等管理活动
3，人事行政的根本目的是力求政府中人与事的协调统一
4，人事行政的核心是行政人才问题。
具体表现1）取材2）用材3）育才4）留才
（二）人事行政的功能
人事行政的功能是指国家行政机关在管理行政工作人员的过程中本身具有发挥的基本作用和功效
基本功能包括：
1，人事计划功能2，人事组织功能3，人事开发功能（是指通过一系列人事行政活动不断开发工作人员的工作潜在能力，激发其工作热情和创造力的功效）4，人事保障功能
（三）人事行政意义
1，人事行政在国家行政管理中居于核心地位。
人事是行政之本2，人事行政是促进经济发展、文化繁荣的重要条件之一3，人事行政是开发人才和合理使用人才的重要保证
（四）现代人事行政的主要趋势及特征
主要特征：
1，公平性2，公开性3，超然性4，适应性
二现代人事行政制度：
国家公务员制度
（一）西方国家公务员制度
1，西方国家公务员制度的产生
现代意义上的国家公务员制度首先是在英国确立的
2，西方国家公务员制度确立的标志
（1）常任的职业公务员制的建立
（2）公开考试、择优录用制的建立
3，西方国家公务员制度的共同特征
（1）实行职业常任
（2）公共权力依附于公务职位（3）贯彻功绩主义原则（4）实行功绩考核制（5）对公务员进行统一管理（6）重视专业技术人才
（7）政治中立（8）法规健全依法办事（9）讲究职业道德
4，西方国家公务员制度的
升级会员 