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通过制定公务员法，对公务员的义务、权利和管理作出全面具体的规定；
通过对公务员的严格要求、严格管理、严格考核，提高公务员的素质，规范公务员的行为，加强对公务员的监督，保障公务员的权利，使公务员为社会提供优质高效的服务。
二、公务员法的制定过程。
公务员法的起草制定，大致经过了三个阶段：
第一阶段是2000年8月到2004年3月，研究起草阶段。
2000年8月，中组部、人事部在深入调查研究，总结暂行条例实施经验的基础上，着手研究起草公务员法，组建了一个实际部门和专家学者相结合的起草班子。
起草工作中，认真总结暂行条例颁布实施的经验，深入研究近十年来干部人事改革的新成果，广泛比较研究世界各主要国家公务员制度发展的情况，经反复研究论证，形成了公务员法草案送审稿，由人事部于2004年3月报送国务院。
第二阶段是2004年3月到2004年12月，国务院审查提出议案阶段。
国务院法制办收到草案送审稿后，立即征求了各中央部门和各省、自治区、直辖市人民政府以及有关民主党派的意见。
在此基础上，法制办会同中组部、人事部对送审稿作了反复研究修改，形成公务员法草案，并报国务院常务会议讨论通过。
第三阶段是2004年12月到2005年4月27日，全国人大常委会审议通过、国家主席签署公布阶段。
2004年12月25日，第十届全国人大常委会第十三次会议将公务员法草案列人议程，人事部部长张柏林受国务院的委托，在常委会全体会议上作关于公务员法草案的说明，随后常委会分组会议对草案进行了审议。
会后，法制工作委员会将草案印发中央有关部门、各地和法律教学科研单位征求意见；
法律委员会、内务司法委员会和法制工作委员会还联合召开了三个座谈会，听取中央有关部门和部分专家的意见。
法律委员会于2005年4月先后两次召开会议，根据各方面的意见，对草案进行了逐条审议，提出了修改意见。
2005年4月25日，全国人大常委会第十五次会议召开，法律委员会副主任委员胡光宝在全体会议上作关于公务员法草案审议结果的报告，随后会议对草案二次审议稿进行了分组审议。
会议期间，根据常委会组成人员的审议意见，作了进一步的修改完善，4月27日由常委会全体会议表决通过。
当日，国家主席胡锦涛签署主席令予以公布，自2006年1月1日起施行。
三、制定公务员法的指导思想与宗旨。
立法的指导思想和宗旨是一部法律的基点，它为立法活动指明方向和提供理论依据，对于确定法律的原则、设计法律制度、起草拟订条文、处理解决分歧意见等具有重要的指导意义。
制定公务员法的指导思想是，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻党的十六精神，坚持党管干部的原则，体现现行干部管理体制的要求，改革和完善公务员制度，为全面建设小康社会提供组织保证和人才支持。
公务员法的立法宗旨有以下四个方面：
一是规范公务员的管理。
从制定该法的直接目的来看，就是为了使公务员的管理有法可依，有章可循。
也就是说，总结长期以来党和国家干部人事管理的经验，借鉴国外人事行政管理中有益的、科学的管理原则和管理办法，形成科学合理的公务员管理规范，以保证公务员管理的科学化和法制化。
二是保障公务员的合法权益。
权益包括权利和利益。
在实践中，公务员的权益受到各种不法的侵犯的肯定时有发生，比如：
有些地方长期拖欠工资，没有按时足额地发给工资、退休金等；
有的公务员在职务升降、考核等工作中受到不公正待遇等。
这些肯定严重影响和挫伤公务员工作的积极性，需要努力避免和克服。
因此公务员法把保障公务员的合法权益作为立法宗旨之一。
三是加强对公务员的监督，促进勤政廉政。
公务员是国家的公职人员。
为了防止公务员滥用手中的权力，对公务员的义务、纪律需要特别的要求。
对公务员的这种特别要求不同于对普通公民的要求，也不同于对一般的在国有企业、事业单位工作的公职人员的要求。
为了加强对权力的监督和制约，需要加强对公务员的监督。
四是建设高素质的公务员队伍，提高工作效能。
在新形势下，加强党的执政能力建设，推进民主法制建设，做好经济调节、市场监管、公共管理和社会服务等工作，需要造就一批高素质的人才，需要有一套公务员从事公务活动的科学、民主的行为规范。
这就需要在制度和机制上吸引优秀人才加入到公务员队伍，在他们加入到公务员队伍后，通过培训、缎练等各种形式提高公务员队伍的素质；
需要进一步完善公务员的行为规范，强化公务员的服务意识和效率意识，以最少的投人争取最大的管理效益，不断提高管理水平，提高工作效能。
四、制定公务员法的依据。
本法的立法依据是中华人民共和国宪法。
宪法对国家机关的工作制度、国家机关工作人员的权利义务，以及中央和地方各级政权机关的职权与组织制度等作了规定。
宪法确立了人民代表大会制度为国家的根本政治制度，规定了国家机构实行民主集中制的组织原则。
宪法第二十七条还规定：
“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和效率，反对官僚主义。
”“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。
”这些规定都是制定立法的直接依据。
第二条本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。
【释义】本条是关于公务员范围的规定。
一、国外公务员范围的一些情况。
从世界各国的情况来看，各国公务员的范围不尽一致，大体说来有三种类型：
第一种是以英国为代表的小范围，即公务员仅指中央政府系统中非选举产生和非政治任命的事务官，不包括由选举或政治任命产生的内阁成员及各部政务次官、政治秘书等政务官。
许多英联邦国家也基本属此类型。
第二种是以美国为代表的中范围，即中央政府机关中的所有公职人员，包括政务官与事务官都称为公务员，但适用于国家公务员法规的只是事务官。
第三种是以法国为代表的大范围，把从中央到地方行政机关的公职人员、各级立法机关、审判机关、检察机关、国立学校及医院、国有企业等部门的所有正式工作人员都统称为公务员。
其中又将公务员分为两大部分：
一部分是不适用公务员法的公务员，如议会的工作人员、法院的法官、军事人员等；
一部分是适用于公务员法的公务员，如中央政府和地方政府机关中从事行政事务管理的公职人员、外交人员、教师、医务人员等。
日本也属此类型。
总的来看，各国公务员范围各不相同，都是根据本国的政治制度、文化传统以及人事管理的实际情况确定的。
二、对公务员范围的不同意见。
公务员法草案第二条曾规定：
“本法所称公务员，是指依照法律规定管理国家事务和履行社会公共事务管理职能、使用国家行政编制、由国家财政负担工资福利的机关中除工勤人员以外的工作人员。
”按照草案说明，草案规定的公务员范围包括中国共产党和民主党派机关的工作人员、法官、检察官等。
对此，在审议和征求意见过程中，主要有三种不同意见：
一是认为草案规定的公务员范围过宽。
其主要理由是：
政党机关工作人员以及法官、检察官在工作性质、职责权限、工作方式、权利义务、管理体制等方面都不同于行政机关工作人员，不加区别地纳入公务员的范围，会淡化公务员制度的特点，也会给科学设定公务员的纪律、义务、管理规范等带来诸多不便。
从国际上看，公务员范围通常是指政府机关工作人员。
建议按照分类管理的思路，分别立法、分别管理。
二是认为草案规定的公务员范围应再扩大。
有的建议参照法官、检察官的模式，将中国人民解放军军官纳入公务员范围；
有的建议将交通海事工作人员、教师等纳入公务员范围。
三是认为草案关于公务员定义的规定与所要调整的一些公务员的性质和职责不对应。
三、公务员的界定标准与范围。
针对公务员范围的各种不同意见，全国人大法律委员会经反复研究认为，干部管理制度正处在改革过程中，公务员的范围需要同民主政治发展进程相适应，同我国现阶段干部管理体制相符合，草案的规定符合实际情况，建议维持草案规定的范围；
同时，建议对关于公务员定义的表述作修改完善，以符合所要规范的公务员范围。
最后，立法机关接受了这个建议。
公务员法规定：
“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。
”按照上述规定，是否属于公务员，必须符合三个条件：
一是依法履行公职。
即依法从事公务活动的人员，他不是为自己工作，也不是为某个私人的企业或者组织工作或者服务。
这里所依的“法”，是广义的“法”，包括宪法、法律、行政法规、地方性法规等。
宪法确定了中国共产党和国家政治生活和社会生活中的领导地位,中国共产党是执政党，各民主党派是参政党。
因此，政党机关及其工作人员以不同方式参与对国家政治、经济和社会事务的决策及实施的活动也是一种履行公职行为。
二是纳入国家行政编制。
仅以履行公职为标准，还不能作出明确的界定。
有一些在国家举办的事业单位中工作的人员，他们从事的也是公务活动，但并未纳入国家的行政编制序列，因而不能认定为公务员。
必须是纳入国家行政编制序列、履行公职的人员。
对于“编制”一词，实践中有多种用法，除使用行政编制外，还有政法编制、国家编制、机关编制等。
这里的“编制”系指各种纳入国家编制管理机关管理的机构序列及人员，不仅限于行政机关编制。
三是由国家财政负担工资福利。
也就是由国家为他们提供工资、退休和福利等保障。
公务员属于国家财政供养的人员，但并不是财政供养的人员都是公务员。
财政供养人员的很大一部分，如公立学校的老师、科研院所的科研人员等，虽然由国家负担其工资福利，但不属于公务员，因为他们不具备另外两个条件。
根据公务员法草案说明、全国人大法律委员会关于公务员法草案审议结果的报告，按照上述界定标准，公务员的范围主要是以下七类机关的工作人员：
1．中国共产党机关的工作人员。
包括中央和地方各级党委、纪委的专职领导成员；
中央和地方各级党委工作部门和纪检机关的工作人员；
街道、乡（镇）党委机关的工作人员。
2.人大机关的工作人员。
包括全国人大常委会委员长、专职副委员长、秘书长、专职常委，地方各级人大常委会主任、专职副主任、秘书长，专职常委乡（镇）人大专职主席、副主席；
各级人大常委会机关工作人员；
各级人大专门委员会专职组成人员及其办事机构工作人员。
3．行政机关的工作人员。
包括各级人民政府的组成人员，各级人民政府工作部门及派出机构的工作人员。
4．政协机关的工作人员。
包括政协各级委员会主席、专职副主席、秘书长；
政协各级委员会工作机构的工作人员；
政协专门委员会办事机构的工作人员。
5．审判机关的工作人员。
包括最高人民法院、地方各级人民法院的法官、审判辅助人员和行政管理人员。
6.检察机关的工作人员。
包括最高人民检察院、地方各级人民检察院的检察官、检察辅助人员和行政管理人员。
7.民主党派机关的工作人员。
包括8个民主党派中央和地方各级委员会主席（主委）、专职（驻会）副主席（副主委）、秘书长；
中央和地方各级委员会职能部门和办事机构的工作人员。
四、确立公务员范围的依据。
公务员法确定公务员的上述范围，其主要的考虑：
一是我国政治制度的特点。
坚持中国共产党的领导是我国宪法确定的基本原则之一。
中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度。
中国共产党是执政党，各民主党派是参政党，中国人民政治协商会议是具有广泛代表性的统一战线组织。
中国共产党机关、各民主党派机关、政协机关同人大、政府、法院、检察院等国家机关都是我国政治制度中不可缺少的部分，各自依法发挥着特定的作用。
这是我国政治制度的基本特点，也是确定我国公务员范围必须考虑的重要因素。
二是我国干部人事管理的现实情况。
改革开放以来，围绕建立了同社会主义市场经济体制相适应的人事管理新体制，我国积极推行以分类管理为重要内容的人事制度改革，对过去大一统的“国家干部”队伍进行合理分解，将党政机关干部与企业、事业单位的干部区分开来，分别建立各具特点的人事制度。
原则上，机关干部实行公务员制度，国有企业实行劳动合同制，国有事业单位实行聘用制和岗位管理制度。
实践证明，这种人事管理制度符合我国当前国情的人事分类管理体制，也是确定公务员范围的基础。
三是国际上通行的做法。
尽管各国因国情不同，公务员范围大小不一，但各国对公务员范围的确定有三条共同标准：
一是职能标准，公务员是从事国家公务活动的人员；
二是编制标准，公务员严格执行国家编制限额：
二是经费标准．公务员的工资、福利、保险都由国家财政支付。
我国公务员法对公务员的界定标准与国际上的做法是基本一致的。
五、参照公务员法执行的范围。
公务员法草案曾规定两类人员参照公务员法执行：
一类是人民团体、群众团体中除工勤人员以外的工作人员；
一类是行使公共管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照公务员法执行。
在审议和征求意见过程中，有的提出，人民团体、群众团体属于非政府组织，规定参照适用公务员法，不利于其作为非政府组织开展活动。
同时，群众团体的数量很大、情况复杂，也不宜笼统规定参照公务员法进行管理。
人民团体、群众团体工作人员管理中的实际问题可以由国家或者中央有关部门另行规定解决。
因此，立法机关最终删去了人民团体和群众团体中的工作人员参照公务员法执行的规定。
从现实管理需要来看，在有关人民团体、群众团体工作人员管理的专门性规定出台前，作为过渡，需要区分不同情况，由中央有关部门规定哪些团体参照以及如何参照公务员法执行。
对于行使公共管理职能的事业单位中的工作人员，公务员法明确作了规定。
这类事业单位中的工作人员参照本法执行，必须具备三个条件：
一是经法律、法规授权，二是具有管理公共事务的职能，三是经有权机关批准。
六、在机关工作而不属于公务员范围的人员。
机关中的工勤人员不属于公务员范围，主要原因：
一是，工勤人员的工作纯属后勤服务性质；
他们使用的是事业编制，而不是行政编制；
他们的工资福利，不是完全由财政承担，有一部分来源于为机关提供服务获得的费用。
二是，从历史延续性来看，工勤人员过去也不属于机关干部范畴，对他们是按劳动法规进行管理的；
公务员的管理办法对他们不适用，他们的录用不需要经过公务员录用考试，他们的考核、奖惩、职务升降等等都与公务员不同。
三是，通过改革，机关后勤工作将逐步社会化，从这方面看，工勤人员也不宜列入公务员范围。
第三条公务员的义务、权利和管理，适用本法。
法律对公务员中的领导成员的产生、任免、监督以及法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的，从其规定。
【释义】本条是关于本法适用范围的规定。
一、公务员法是关于公务员义务、权利和管理规范的法律。
本法的内容主要是三个方面：
一是公务员的义务、纪律和监督。
义务是法律关系的主体必须做出或不得做出某种行为。
公务员的义务是与其公职身份密切联系的义务，公务员法规定公务员必须履行的义务是：
模范遵守宪法和法律；
按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率；
全心全意为人民服务，接受人民监督；
维护国家的安全、荣誉和利益；
忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令；
保守国家秘密和工作秘密；
遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；
清正廉洁，公道正派；
以及法律规定的其他义务。
义务在公务员工作中的具体化就公务员的纪律。
公务员法规定了公务员不得散布有损国家声誉的言论，组织或者参加旨在反对国家的集会、游行、示威等十六项纪律。
为保证这些义务、纪律得到严格的履行，法律还专门规定了惩戒，以确保义务得到履行。
二是公务员的权利及保障。
权利是法律关系的主体可以做出或者不做出一定行为的资格。
公务员的权利是因其担任公务员而取得的，与公务员身份密切联系。
公务员法规定公务员的权利主要有：
享有获得履行职责应当具有的工作条件；
非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分；
获得工资报酬，享受福利、保险待遇；
参加培训；
对机关工作和领导人员提出批评和建议；
提出申诉和控告；
申请辞职；
以及法律规定的其他权利。
为了保障公务员的权利，还规定了公务员的申诉控告制度、工资保险制度和退休制度等。
三是公务员的管理制度，如职务与级别、录用考核、职务升降和任免、培训等。
有关公务员的义务、权利和管理都要按本法规定办理。
二、法律对领导成员的产生、任免、监督另有规定的，从其规定。
根据公务员法附则关于领导成员的解释，领导成员是指机关的领导人员，不包括机关内设机构担任领导职务的人员。
如国务院各部委的部长、副部长和秘书长等，省级人民政府各委办局的正职领导人、副职领导人等即属于领导成员的范围。
对于领导成员中的一部分人员，特别是国家机关的领导人员的产生、任免和监督，宪法、全国人大组织法、国务院组织法、地方各级人大和政府组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法等作了相应规定。
宪法第六十二条中规定：
全国人大选举中华人民共和国主席、副主席；
根据中华人民共和国主席的提名，决定国务院总理的人选；
根据国务院总理的提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选；
选举最高人民法院院长；
选举最高人民检察院检察长。
宪法第六十七条中规定：
全国人大常委会在全国人大闭会期间，根据国务院总理的提名，决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选；
在全国人大闭会期间，根据最高人民法院院长的提请，任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长；
根据最高人民检察院检察长的提请，任免最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长，并且批准省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的任免；
决定驻外全权代表的任免。
地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第八条规定：
县级以上的地方各级人民代表大会选举省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，县长、副县长，区长、副区长；
选举本级人民法院院长和人民检察院检察长；
选出的人民检察院检察长，须报经上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。
第九条规定：
乡、民族乡、镇的人民代表大会选举本级人大主席、副主席；
选举乡长、副乡长，镇长、副镇长。
第四十四条还规定：
县级以上的地方各级人大常委会在本级人大闭会期间、定副省长、副市长、副州长、副县长、副区长的个别任免；
根据省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长的提名，决定本级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的任免，报上一级人民政府备案；
按照人民法院组织法和人民检察院组织法的规定，任免人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，任免人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员，批准任免下一级人民检察院检察长；
省、自治区、直辖市的人大常委会根据主任会议的提名，决定在省、自治区内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院院长的任免，根据省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的提名，决定人民检察院分院检察长的任免。
领导成员同其他公务员的管理，除了产生和任免明显不同以外，其他管理事项也不尽相同，如考核办法等。
按照我国立法法的规定，同一个机关制定的法律，一般规定与特别规定不一致的，适用特别规定。
因此，法律对领导成员的义务、权利和管理另有规定的，从其规定。
三、法律对法官、检察官的义务、权利和管理另有规定的，从其规定。
法官、检察官与人大、政府、政协等机关的工作人员具有共同点。
他们都是国家公职人员，他们在素质要求、工资福利、退休保障等方面具有相同的一面。
特别是法院、检察院从事行政管理的人员，其性质与其他机关的工作人员相同。
因此，公务员法将法官、检察官纳入到调整范围。
同时，考虑到我国已经颁布法官法、检察官法，对法官、检察官的义务、权利和管理等作了具体规定。
如法官法针对法官职业的特点，规定法官审判案件必须以事实为根据，以法律为准绳，秉公办案；
依法保障诉讼参与人的诉讼权利等。
法官依法审判案件不受行政机关、社会团体和个人的干涉。
检察官法也有类似的规定。
这些规定与公务员法关于公务员的义务和权利的精神一致，但更具有针对性。
为了使法官法、检察官法与公务员法衔接起来，对于法官法、检察官法对法官、检察官的义务、权利和管理另有规定的，从其规定。
法官、检察官的义务、权利和管理与公务员相比，其不同点主要是因为其职业特点不同而产生的，更具有针对性。
此外，人民警察法对人民警察的义务与纪律也有专门规定，具有较强的针对性。
人民警察法对人民警察的权利、义务等另有规定的，要按照上述原则来处理。
第四条公务员制度坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻社会主义初级阶段的基本路线，贯彻中国共产党的干部路线和方针，坚持党管干部原则。
【释义】本条是关于公务员制度原则的规定。
一、公务员制度以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导。
马克思列宁主义揭示了人类社会历史发展的规律，具有强大的生命力。
以毛泽东同志为代表的中国共产党人，把马克思列宁主义的基本原理同中国革命的具体实践结合起来，创立了毛泽东思想。
毛泽东思想是马克思列宁主义在中国的运用和发展，是被实践证明了的关于中国革命和建设的正确的理论原则和经验总结，是中国共产党集体智慧的结晶。
党的十一届三中全会以来，以邓小平同志为代表的中国共产党人，带领全国各族人民，总结历史的经验教训，解放思想，实事求是，逐步形成了建设中国特色的社会主义的路线、方针、政策，阐明了在中国建设社会主义、巩固和发展社会主义的一系列基本问题，创立了邓小平理论。
邓小平理论是马克思主义的基本原理同中国实践和时代特征相结合的产物，是毛泽东思想在新的历史条件下的继承和发展，是马克思主义在中国发展的新阶段，是当代中国的马克思主义。
党的十三届四中全会以来，以江泽民同志为主要代表的中国共产党人，高举邓小平理论伟大旗帜，准确地把握时代特征，科学判断我们党所处的历史方位，围绕建设中国特色社会主义这个主题，集中全党智慧，对马克思主义理论进行创新，形成了“三个代表”重要思想。
“三个代表”重要思想同马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论是一脉相承而又与时俱进的科学体系，是马克思列宁主义在中国发展的最新成果，是面向21世纪的中国化的马克思主义。
公务员法以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，进行制度创新和设计，致力于
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