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1861年，冯桂芬（1809－1874）最先主张效仿西洋地方自治之意，并融合古代的乡官制度。
“三代上固自有善取众论之法，经传文简不可考，而孟子之言，独彰明较着，则其事可会意也。
新唐书赵憬传：
憬曰：
宜采士誉，以誉多先用。
即此意。
道在以明会推之法，广而用之；
又以今保举之法，反而用之。
会推必重臣之贵，今广之于庶僚；
保举为长吏之权，今移之于下位。
”
冯桂芬批评当时的县治及保甲制徒有其名、没有实效。
他提倡乡以下应该行使自治，仿效宋明乡约宗法之制，以乡族为政治之基础，理由是“以亿万人自养则有余，以一人养千百人则不足”。
他认为乡自治的实践，“真能亲民，真能治民，大小相维，远近相连。
无事而行保甲，必有循名责实之功；
有事而行团练，更得偕作同仇之力。
风俗有不日新，教化有不日上哉。
冯桂芬还将地方自治的理想制度化。
在『复宗法议』一文中，他建议民间每姓立一庄为荐飨、合食、治事之地。
庄设养老、抚恤、育婴、医疗各室，凡“无力者”分别入之。
又设严教室，子弟不肖者入之。
庄之效用有四个，一是人无饥寒失所者，故可免盗贼；
二是教治严明，故邪教不兴；
三是争讼械斗得息；
四是保甲社仓团练易行。
庄立族正族约，皆由族人公举，以治诸事。
另外，他在『复乡职议』文中，建议乡级行政人员应由“里中人”直接选出，而非由上级指派、任命。
“满百家公举一副董，满千家公举一正董”。
但是正董、副董“不为官，不立署，不设仪仗，以本地土神祠为公所”。
正董和副董的选举，由“里中人各以片楮书姓名保举一人，交公所汇核，择其得举最多者用之”。
也就是说，得推举票最高的候选人当选之。
正、副董的任期一任三年，“正董薪水月十金，副董半之。
”正、副董与县级官员间不是长官和下属的关系，而是平等的关系，“见令、丞、薄、尉，用绅士礼，文用照会。
”这种地方官吏的任用和铨选，近似于普选制度，“就数千年来由上官察举的办法言，这该算是一种最大的革命了。
至于正董、副董的义务包括处理民间争讼，指引协助官方缉捕罪嫌，以及劝导百姓纳税缴粮。
其中，特别强调正副董是处理民间争讼的必经关口，不可以越诉。
副董作为第一道关的把门人，会同当地的老人当众一起处理纠纷。
当“民有争讼，副董会里中耆老，于神前环而听其辞，副董折中公论而断焉。
理曲者责之、罚之，不服则送正董，会同两造族正公听如前。
又不服送巡检，罪至五刑送县。
其不由董而达巡检或县者，皆谓之越诉不与理。
2、地方自治思想的成熟
19世纪90年代提出地方自治主张的人多起来，地方自治思想渐趋成熟。
理论上大致有两种角度，一是地方自治机构的设置及其选举，一是开民智、兴民权、人民自治。
留日学界异军突起，提出“民治为主”等较进步的地方自治主张之外，还制定了办法，尝试在当地实行。
陈虬较早提出建立地方议院及议员的选举办法。
光绪16年（1890年）陈虬在『治平通议』中提出，先在各州县设立议政院，然后再成立国会。
同年，陈虬向山东巡抚张建议，建立州县议院。
1890年汤震的『危言』一书，也提出成立中央议院和地方议会，并提出先从兴办学校培养人才开始。
陈炽在1896年的『庸书』一书，主张设议院，还提出采用乡官制度的具体办法。
『乡官』一文，提出各府州县应仿西洋议院制度，由百姓选乡官，每乡二人，一正一副。
“置轨通衢”，公开投票，规定候选人资格，等等。
何启和胡礼垣也提出省府县的议会和议员选举办法，并提出各级自治的顺序应该是由小到大。
何启、胡礼垣提出省府县三级地方议会，议员人数都是六十。
选举办法别出心裁，各级地方议会的议员，分别从科举考试不同的功名等级中来选举。
另外，他们还提出一个普选意味的公举法。
“县设六十议员，是谓县议员；
府设六十议员，是谓府议员；
省设六十议员，是谓省议员。
县议员于秀才中选择其人，公举者平民举之，而凡不愿为议员之秀才，可以举愿为议员之秀才也。
府议员于举人中选择其人，公举者秀才主之，而凡不愿为议员之举人，可以举愿为议员之举人也。
省议员于进士中选择其人，公举者举人主之，而凡不愿为议员之进士，可以举愿为议员之进士也。
天子之命官，以三年为任；
公举之议员，以几年为期，随时酌定。
遇有缺出，则以公举法择人补之。
公举法：
凡男子二十岁以上，除喑哑盲聋以及残疾者外，其人能读书明理者，则予以公举之权。
1901年张謇在著名的《变法评议》中，对地方议会赞赏倍至。
“国有兴革何以使民不疑，国有征敛何以使民不怨。
兴革视民之俗，何以杜其疑而使之和。
征敛视民之力，何以平其怨而使之服。
权衡枢纽，必在议会。
”提出的办法是仿日本设立府县议会，并介绍了日本议会议员选举和开会情况。
提出地方自治是“自存立、自生活、自保卫”。
1902年康有为曾撰指出，中国最大的毛病是“官代民治，而不听民自治。
”要救中国，必须实行地方自治。
1903年康有为『康南海官制议』一书中，『公民自治』和『析疆增吏』两文，提出“立公民”，公民的资格，及公民自治，用地方自治改变官代民治的弊病。
主张采英德法日制，主要是日本的，再斟酌传统的乡官制，拟出一套中国可行的制度，并主张立即推行。
他设计的地方自治机构可谓全面，而且一直到乡级。
“请略以万人以上，地方十里者为一局，或名曰邑，不得过多阔矣。
每局立局长一人，总任局事，兼理学校。
设判官一人审讼狱，用古名曰士曰啬夫皆可，或名乡平。
警察官一人，巡铺奸尻盗贼非常。
税官一人，收赋税完户籍。
邮官一人，主通信兼印花，邮官或专人或兼摄，皆由议员中公举。
设议事会，五官共之，而长官为议长决焉。
其长官之下，设文案杂役数人，酌其地之大小立焉。
下为议例会，众议员聚议，决一乡之政制赋税大事，上以应国事，下以增公益为义务。
其议员视其地之大小，民之众寡，以三四百人举一人，由公民举之，凡公民中有学识及能捐助贫民、有行未尝犯罪乡里不齿者，曾办过乡国之事，实有阅历及身家富厚者，皆得充焉。
1902年后，报刊杂志介绍地方自治的文字日多，留日学界在各省创办的刊物很突出，除了提倡，并要指导本地实行，提出了具体办法。
湖南的1903年魏肇文『与邑人书』一文详细介绍日本的地方自治制度后，为该邑拟定了实行办法，“立地方自治局，四乡各设分局；
调查户籍，区划疆域，审查一切形势，量地为治。
”同年，『湖南自治论』一文提出，民治为主，官治为辅，办法是立府民自治会、县民自治会、乡民自治会、里民自治会、村民自治会，选举各级会员。
一般人民可质询村民自治会会员，下级自治会会员可质询上一级自治会会员。
并设省民自治会，按各县人口大小选1－3个会员。
在浙江，1903『国魂』提出平民参政，『敬告我乡人』提出必须实行地方自治。
有学者概括清末这种局面，“一边倒的称许是20世纪初地方自治宣传的特点，不论是欧美日本，还是中国历史上或许有过的‘地方自治’因素，都受到了赞扬，这是与国民政治意识的初步觉醒、民权思想的同步传播相关联的。
与以往提出民权、议院而备受责难不同，这一时期地方自治理论的提出和传播，却是获得了一片赞扬声，或许，意味着中国确已进入大张民权、自治的新世纪20世纪,改专制为民主共和、改集权为分权三权分立、改中央集权为地方自治，这是清末思想界最强音，一切新言论，能为世人所警知、所吸引的，莫不由此而发。
地方自治更由其实在与己关系较大而更能引起注意。
3、清政府筹备立宪、行地方自治
清政府迫于形势严峻和民意，开始进行政治改革。
为了筹备立宪，搜求各国成法，在光绪31－34年之间多次派大臣出洋考察政治体制，其中最瞩目的一次是光绪31年至32年五大臣去日本、欧美考察政治制度。
1906年五大臣（李盛铎、载泽、戴鸿慈、端方、尚其亨）考察回国，他们的立宪主张及地方自治主张可以载泽等光绪31年底的奏折为代表性的材料。
这份奏折首先从功利的角度，提出宪政对君对民都有利--“立宪政体，利于君，利于民，而独不便于庶官”。
宪政对于君主的好处是，“考各国宪法，皆有君位尊严无对，君统万世不易，君权神圣不可侵犯诸条，而凡安乐尊荣之典，君得独享其成，艰巨疑难之事，君不必独肩其责。
”对人民也有五大好处，“民间之利，则租税得平均也，讼狱得控诉也，下情得上达也，身命财产得保全也，地方政事得参预补救也。
”对于官有不利之处，因为“臣工则自首揆以至乡官，或特简，或公推，无不有一定之责成，听上下之监督，其贪墨疲冗、败常溺职者，上得而罢斥之，下得而攻退之。
”结论是，认为清廷立宪“万不可缓”，“保邦致治，非此莫由”。
他们奏请五年内实行立宪政体，并提出实施地方自治是立宪的三件要事之一。
这分奏折促成了清政府于光绪32年（1906）7月13日颁布预备立宪的谕旨。
这份以光绪皇帝的名义发布的上谕，先是总结了载泽等对各国宪政的评价。
“现载泽等回国陈奏，皆以国势不振，实由于上下相暌，内外隔阂。
官不知所以保民，民不知所以卫国。
而各国之所以富强者，实由于无不实行宪法，取决公论，君民一体呼吸相通，博采众长，明定权限，以及筹备财用，经划政务，无不公之于黎庶。
”随后公布了朝廷的决定，“时处今日，惟有及时详晰甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。
至于地方官制怎么改，朝廷没有具体办法，令与各省督抚共同商议。
“兹当改定官制，州县各官，关系尤要。
现在国民资格尚有未及，地方自治一时难以遽行。
究应如何酌核办理，先行预备，或酌改佐治员缺，并审定办事权限，严防流弊，务通下情。
着会商各省督抚，一并妥为筹议。
二、直隶试办地方自治
就在光绪颁布预备立宪谕旨的同一年6月，政务处在奏覆御史顾瑗请设立乡官的奏折中，令奉天、直隶两省先行试办地方自治。
当时袁世凯任直隶总督兼北洋大臣，对地方自治的认识相当先进。
他认为，“盖地方自治，分之则为各地方之利益，合之则为全国宪政之精神。
其关键，则在公民选举，自无豪霸者滥列其间。
其职务，则为教育、救济、道路、卫生、收税、警察等公共事宜。
”“自治制度皆以法律限制所称，以本地人办本地事”。
直隶在袁世凯的统筹领导下，有计划、有步骤地进行了一次地方自治的试验。
筹办的过程，大致经历了培养人才，成立自治研究所，设立筹办自治机构天津府自治局，自治宣传，设立制定地方自治制度的机构自治期成会，试办县议事会选举，试办董事会选举，确立自治事项等。
最突出的成就是以天津县为试点，举行了首次普选，这在中国是空前的创举。
1．天津府筹办地方自治的过程
一是于1906年设立天津府自治局，委任天津府知府凌福彭、翰林院检讨金邦平任督理，负责主持筹办地方自治，当年7月正式开局。
二是开民智，宣传地方自治。
在天津府设立宣讲处，派留日法政速成班毕业人员讲演法理及其益处，并推及四乡。
编印白话讲义，每月1册，由自治局印送，以便家喻户晓。
又编印法政官报，分发津属各州县。
三是成立自治研究所，培训士绅为自治人才，地点在天津初级师范学堂。
自治研究所正式学员共50人，从各县绅董中选出，大县8人，小县6人。
并招热心自治和法政的旁听生59人。
科目包括自治、选举法、户籍法、宪法、地方财政论、教育行政、警察行政、法学通论。
正讲员由法政专业毕业生担任，副讲员由法政速成班毕业生选派。
培训时间4个月。
第1期学员在1906年底毕业。
他们都回籍办自治学社，研究法政，培养议事人才，讲求地方公益。
除湖南的南学会之外，天津地方自治研究所的开办，这可能是官方有计划训练自治人才之始。
四是成立自治期成会，制定自治制度。
天津地方自治最主要的章程称为《试办天津县地方自治公决草案111条》，1906或1907年初颁布，由天津自治期成会制定。
天津自治期成会是为制定自治章程特别成立的组织，仿照日本期成会办法成立。
会员除自治局成员，还由自治局公举绅士12人，学会公举20人，商会公举10人，及委派本省有经验的官吏4人为咨议。
章程的具体制定办法是“先由自治局草拟自治章程，于开会时拟稿员宣述理由，诸会员逐条驳诘，多数赞成，方为决议。
”计开会19次，议定章程111条。
五是选举天津县议事会和董事会。
2．天津县议事会的选举
天津县议事会的选举，分为初选和复选两个阶段。
初选大致过程如下:
1、选民登记时间、办法、结果
自治章程经袁督批准后，开始筹划选举。
规定选举人资格。
1906年2月按巡警区域划为8个选举区，并设立25个分课，挑选28名自治研究所毕业学员到分课。
分课负责调查选举人和被选举人名单。
（有关分课设置及办公地点，见表一）1906年5月6日至8日，举行城内初选投票。
办法是凭选举执照换取选票，各写所选1人投入票箱。
5月16日至18日，举行四乡初选投票。
5月24日，完成初选，将票箱带到河北学会开票。
计合格选票5997张，废票427张，选出初选当选人135名。
初选城乡投票率达70％。
6月15日举行复选。
复选是由初选当选人互选。
当天投票者127人，投票率为90％。
每人投30票，共得3810票。
当选者最多200票，最少者13票。
选出议员30名。
7月10成立议会，开会选举议长、副议长，并由议长筹议董事会。
表一:
天津县选举分课地址
第1区分四路，4分课
分东路、南路、西路、北路，用宣讲所
第2区东乡，4分课
用巡警局，大毕庄、南程林庄、范家庄、何家庄
第3区南乡，3分课
用巡警局，蔡家台、张家窝、大寺村
第4区西乡，3分课
用巡警局，杨柳青、三河头、大稍直口
第5区北乡，3分课
用巡警局，北仓、双街村、朱塘庄
第6区海河一局，2分课
用巡警局，土城、灰堆
第7区海河二局，4分课
用巡警局，咸水沽、白塘口、下郭庄、八里台
第8区海河三局，2分课
用巡警局，葛沽、邓善沽
2、候选人的确定、公布
选举的组织。
设立选举总课、分课，负责调查有选举权与被选举权的人数及情况。
总课由自治局人员兼任，分课由自治研究所毕业的士绅担任。
散给选举人、被选举人格式纸，令其逐项自行填注后，送还选举课换给选举执照。
计给照者12461份，其中有被选举资格的2572人，即候选人的总数。
3、投票准备：
票箱、投票场等的布置、宣传
“布置投票事宜，先制成投票箱，箱上粘贴前次府县会衔告示，晓谕此次选举绝与加税征兵无涉……城厢各处高搭彩门，四乡亦均悬红挂旗。
4、投票日期、地点、投票过程、结果
票分城厢和四乡按不同时间进行。
（光绪33年）“5月初6日起至初8日止，为围墙以内投票日期。
”“其投票场仍设于各分课”。
“场中分三处，一为收执照换票处。
有选举执照者，令其于执照后自写姓名，给以初选举票。
一为写票处。
此处贴有被选举人姓名表，令其于表上择一人写之。
一为投票处。
由写票人亲自投入箱中。
三日之中，投票者只1300余人。
其不投票之原因，有疑表上既无名可以不投者，有疑表上既有名可以不投者，此外则不知选举为何事而观望者。
复为登告白，贴广告，展限两天。
投票者又增400余人。
”四乡选举投票，“5月16日起至18日止，为四乡投票日期。
各种催劝方法较城内为简易，计投票者共7000人。
”投票结果，“合城乡投票实数共8759人。
5、开票时间、地点、布置、办法（唱票、记数、分拣）
“5月24日借河北学会处举行开票。
先时函请司道及期成会会员，并登告白，遍告天津住民同来参观，并通知巡警局派巡警兵到场照料。
场中设坛，坛下设桌，桌上置票箱，再下设计数座，其两旁一为管箱处，一为拣票处。
其法由第一区至第八区顺次开箱。
由唱名者按票唱名，一面由记数人于记数单上唱一票即盖一选字，一面将票交拣票处按名分拣。
”“先按被选举人所住区域，划成8区，分拣各本区得票最多者4人，共32人。
复将所余各票，合拣得票最多者103。
以上135人为初选当选人。
”“是日上午6钟开票，下午7钟开毕。
”主持天津试办自治的主要官员凌福彭、金邦平、天津知府、天津县令，终日在场。
“来参观者不下二千人。
“此次被选举当选票数计5997张，未当选票数计2339张，废票计427张，共合8763张。
与前次报告城乡会计投票8759张之数相差4张。
此因票数众多，检点时所误者。
“此次初选举当选人，有实因疾病事故不能到场则是出于无可如何，故准其以亲笔信连同复选举投票凭照，并选定人名单，倩人代书”。
6、公布选举结果及复选的准备
“当日即将初选举当选人姓名并得票数榜示，并造初选举当选人姓名及得票表，又简明履历表，又复选举投票凭照，并并编成复选举注意事项单，具函通告当选人。
天津县议事会选举复选大致过程如下:
1、复选的时间、地点
6月15日仍借（河北）学会处举行复选举。
先由职局通告当选各绅士，务于13、14两日先到职局取齐。
是晨辰时，除杨培之、穆兴俊、李树德、祁永昌、李金魁、吕岐祥、王富魁、王官未到外，余皆先后齐集复选举场。
选举投票时间，辰时开始至酉末闭场。
2、复选的投票和计票办法
“由初选举当选人，先将投票凭照缴还，即凭此照发给复选举票。
领票后，各就写票席写票。
毕，亲投入票箱。
”“凡初选举当选人各互举30人记于一票，投入票箱，当众公开。
分拣每区减为1人，共8人。
合拣减为22人。
以上30人为当选，即议事会之议员。
3、复选结果及其公布
“次晨（6月16日），即将复选举名次表榜示。
复经局员将票数详细复核，统计票数3711票，有短票9票，废票90票，合计3810票。
与当日到场127人每人投30票之乘数相符。
遂刊复选举名次表，前列30名为当选议员。
此外，遇有缺出，挨次推补。
并照章将分拣当选之杨绅培之等8人，合拣当选之李绅士铭等22人，分别通告。
旋据杨绅培之援本章程第15条第3目，年在60岁以上事项，函告本局，遵章可以辞职。
经职道等查核属实，应将复选举名次表第31名之宋绅春霖递补，仍照章通告。
4、议事会正、副议长的选举及议事会正式成立
议事会成员选出以后，“所有当选议员，经该员备函通告，并赁定议事会地址。
于光绪33年7月初十正式成立，距天津符自治局成立，整整一年时间。
当日举行开会式，互选议长、副议长。
其议长为在籍度支部郎中李士铭，副议长为分省补用知县王劭廉。
此后即由该议事会自行筹设董事会，各按章程办理。
”
3．天津县董事会的选举
自治章程中规定董事会设会长1人，副会长1人，会员8人。
均为有薪职，不得兼任其它有薪水的职务。
副会长、会员在任职期间不经议事会许可不得辞职。
会长以本县知县兼任，副会长、会员均由议事会选举。
符合该章程11条和12条有选举权和被选举权的选民，均有资格成为候选人。
选举由议事会议长会同本县知县公开。
副会长的选举，由议事会议长、副议长、议员，以匿名的方式各举1人。
会员的选举，由议事会议长、副议长、议员也以匿名的方式各举8人，记于一票，所举少于8人也行。
以得票最多者当选。
但以8票为及格，如果及格的人数不够应选人数，则补选。
如果没有人得票够8票，则重新选举。
如果当选人数够了，又有2人以上得票相同，则就得票相同的人中再投票，以得票多的当选。
（54条至57条）董事会经议事会决议，可设常任干事和临时干事。
由副会长指定会员1人，为干事长。
干事的员额由议事会议定，并就议员中选举半数，另外半数由董事会就有被选举权者中选举。
若员额不能平分，奇数的一人也由董事会就有被选举权者中选出。
干事在办公经费外，可受酬金。
（63条）
天津县议事会在一份公文中，提出因缓解经费紧张，筹设董事会的变通办法。
对董事会的设置，有的规定与自治章程的规定不同。
一是“拟暂先举会员6人，副会长仍照章选任”。
也就是说，会员人数由8人减为6人，而且由“选”该为“举”。
二是原定副会长月薪银150两，会员月薪80两，改为“暂按7成实银支发，一俟经费筹足再照条例所定支给。
董事会选举日期，可能仍是光绪33年，紧接着天津县议事会成立之后。
“议定本月初8日下午，遵章会同县尊，举行选举，当众公开。
15日行开会式”。
4、天津试办自治的结果和影响
光绪33年7月20日（1907年8月28日），袁世凯在《奏报天津试办地方自治情形折》奏折中报告天津办理地方自治的情况，“一年以来，惨淡经营，规模略具。
”天津试办的县议会选举，从程序上来看,是相当严谨周详的。
另外,当时选民不了解投票的意义，参与意识不强，官方的重视、推动和倡导，起到了很大的作用。
它也是“中国第一次创行投票选举”和“普选的首次试行”。
经过对直隶地方自治试行的评估和检讨，清政府在光绪三十四年（1908）颁布了两项地方自治的法令，《城镇乡地方自治章程》和《城镇乡地方自治选举章程》，这是中国历史上政府颁布的最早的地方自治法令。
次年又颁布《府廰州县自治章程》。
在全国实行两级地方自治。
光绪34年8月1日清廷颁布预备立宪逐年应行事宜，规定了地方自治分期进行的程序，开始设立推动机关和培训人才，预备用7年的时间逐步完成地方自治。
待地方自治实现后，则根据宪法召集议院，实行君主立宪。
后来几年的宪政和地方自治，基本上是按照这个计划努力。
全国大多数地方“或从开民智着手，或以筹设议事会为准备，或成立自治会、公议局、会议所，地方自治之花遍地开放，影响及于全国。
”
然而清末地方自治的花朵后来并没有结果。
虽然当时清廷推动宪政和地方自治的方向是正确的，然而已阻挡不住革命的洪流，挽救不了其覆亡的命运。
民国成立后，北洋政府、北京政府、南京政府、虽然都曾推行自治，都有选举地方议会的制度和实践。
但总因政权更迭或战争打断，一次次重来，每次都没有机会持续发展，结果都不理想。
梁漱溟在1935年时感叹道，“中国提倡地方自治差不多有30年的历史，而总不成功，”“在清末民初
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