杭州西湖风景区管理模式探究Word文档格式.docx
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生态优先，传承历史、突出文化，还湖于民、为民谋利”为指导思想，新建或整治后的公园景点基本上全部实行免费开放。
通过实施西湖综合保护工程及公园免费开放举措，进一步优化整体城市环境，提升城市形象，吸引旅游客源及外来投资、人才进入杭州，推动杭州旅游业等第三产业的发展，进而带动其他产业发展。
可以说，西湖风景区模式体现了“全市一盘棋”的发展理念，是放小抓大、以小换大的发展模式，是杭州城市发展战略的成功体现之
一。
"
西湖风景区模式的成功得益于以下三个方面：
一是进行了管理体制的重大变革，由管委会在托管区内履行准政府的管理职能，这是西湖风景区模式成功的基础环节。
二是财政资金的集中投入，这是西湖风景区模式成功的关键环节。
从2002年开始到2006年，杭州市共投入西湖综合保护工程资金
42."
08亿元，并对西湖风景区内的道路、隧道、桥梁等公用基础设施累计投入
11."
06亿元，两项数据合计为
53."
134亿元。
三是大规模推出免费开放的公园景点。
2002年至2006年，管委会实施了数十项公园景点整治修复工程，扩展了西湖水域的面积，大规模
取消原有公园、博物馆的收费，所有新推出的景点均实行免费开放，“一湖映双塔”、“湖中镶三岛”、“三堤凌碧波”的世纪全景之梦成为现实，西湖形成了“东热、南旺、西幽、北雅、中靓”的新格局。
此举成为西湖风景区模式成功的画龙点睛之笔，它实现了“还湖于民”，受到广大市民和游客的由衷赞许和拥护。
毫无疑问，在全国诸多风景区门票价格“涨”声不断的情况下，杭州连续数年推出免费景点的做法显得格外引人注目。
它不但真正实现了还湖于民、还绿于民，让更多的市民、游客享受到西湖丰富的风景资源，实现了公共资源享用范围最大化、最优化；
而且它为西湖、为杭州赢得了声誉，成为吸引全国、乃至世界“眼球”的亮点。
几年间，来杭的游客量激增，并且游客对杭州、西湖及其整治后的效果都给予了很高的评价，杭州的总体旅游收入自然而然地水涨船高。
（二）西湖风景区模式的效应
1.环境效益。
2001年之前，西湖风景区内的建筑日益增多。
风景区内的农民纷纷以各种名义大量扩建房屋；
一些政府部门和单位借各种理由将自己的办公楼、写字楼、宿舍楼硬塞进西湖风景区；
西湖及周边地区大量宝贵的公共资源，一度被一些单位、个人占有。
据统计，1998年至2001年，西湖风景区内的建筑总量平均每年新增
13."
8万平方米，风景区城市化倾向日益突出。
通过实施西湖综合保护工程，截至2005年底，西湖风景区内累计拆除违法和无保留价值的建筑45余万平方米；
共拆迁住户和单位2500多家；
减少景区人口7000多人；
新增公共绿地100余公顷；
恢复水面90公顷；
还完成了西湖疏浚工程以及引配水工程，西湖平均水深由疏浚前的
1."
65米增加到
2."
5米；
西湖的年配水量达
2亿立方米，是2002年以前的12倍，西湖水由一年一换实现一月一换，西湖水质极大改善，透明度从以前的60厘米提高至120厘米。
同时，对环湖地区保留的单位和住户实行截污纳管，电力、电信等杆线一律“上改下”，彻底改变西湖周边局部生活区“脏、乱、差”和风景区环境污染日趋严重的状况。
2.社会效益。
西湖综合保护工程体现了杭州“精致和谐，大气开放”的人文精神，受到广大市民和国内外游客的拥护和肯定，它带动了杭州市“大旅游”产业的发展，增强了杭州的城市经济实力和综合竞争力，极大地提升了杭州的城市声誉。
2003年以来，授予杭州和西湖的各种荣誉纷至沓来，这些都是难以用金钱衡量的“无形资产”。
2003年底，世界银行发布的《改善投资环境，提升城市竞争力：
中国23个城市投资环境排名》报告中，杭州排名第一，投资环境最好。
2003年度中国城市投资环境排行中，杭州从无到有，排名
第六。
2004年3月，日资企业评价75个城市或开发区，杭州排名第一，十项指标中有八项超过了全国平均满意度。
9月，《福布斯》中国最佳商业城市排行榜中，杭州从660个城市中脱颖而出，排名第一；
当年，西湖综合保护工程荣获2003年度全国十大建设科技成就奖，这也是杭州市首次获得此项殊荣。
11月，国家统计局公布了2003年度全国百强城市，杭州排名
第八。
2006年1月，西湖风景区被中央文明办、建设部、国家旅游局授予首批“全国文明风景旅游区”荣誉称号，成为获此殊荣的唯一一个湖泊类风景区。
2007年5月8日，国家旅游局公告了全国首批66家“5A级旅游景区”名单，杭州西湖风景名胜区榜上有名。
3.经济效益。
实施西湖综合保护工程，取消诸多公园景点、博物馆、纪念馆的门票，从管委会的角度来看，首先是直接减少了门票收入，经济收益减少；
其次，24小时全开放的风景区也增加了大量的日常维护、清卫保洁、安全管理等方面的费用，带来了更大的经济压力。
减收和增支两个因素相叠加，管委会
每年增加的经济负担在8000万元左右。
既然如此，西湖风景区模式的经济效益从何谈起呢？
其实，与环境效益、社会效益一样，西湖风景区模式的经济效益并不仅仅是从风景区自己的角度来体现的，而是从杭州市区旅游经济整体发展的角度来体现的。
西湖风景区模式跳出了“风景区整治美化提高公园门票价格”这种传统的模式，其独特之处在于用更加秀美深厚的自然文化景观和“免费开放”作为亮点，吸引更多的游客，以“门票收入”的损失换来市区整体“旅游收入”的提高，进而吸引投资与创业人才，为其他产业的发展打下资本和智力基础。
大量数据可以证明“公园免费开放”为杭州市区旅游收入带来了巨大的效
首先，利用SPSS软件，说明“杭州市区旅游收入”与“风景区免费景点客流量”呈现为“显著性相关”；
然后借助《相关系数检验表》，进一步说明“杭州市区旅游收入”与“风景区免费景点客流量”之间具有“十分显著”的线性关系。
其次，建立数学模型，计算出杭州市区每人次旅游支出与西湖风景区收费景点每人次票支出的倍数关系，进而计算出“免费西湖”品牌为杭州市区招徕了多少人次的旅游客源。
结论是：
2002—2006年的五年间，“免费西湖”品牌为杭州市区招徕了
2152."
45万人次旅游客源；
同时，我们计算出五年间西湖风景区损失的门票收入为
966亿元，平均每年近6000万元。
再次，计算出五年来“免费西湖”为杭州市区的旅游收入所作出的贡献为312亿元，占杭州市区五年累计旅游收入（
1481."
92亿元）的21%。
最后，计算出西湖风景区模式下财政投入的效益产出：
短短五年间，杭州市财政投入到西湖风景区的建设保护资金（
134亿元），以及公园免费开放为管委会带来的门票损失（
966亿元），不但已经通过杭州市区新增旅游收入（312亿元）所产生的税收（
84."
2亿元）弥补回来了，而且还净赚
28."
1亿元。
五年间的净收益率达到50%，也就是说，2002—2006年的整整五年间，政府财政资金的投入产出率为
8."
45%，比
2007年3月人民银行的五年期的存款利率（
4."
41%）高出4个百分点以上。
因此完全可以说：
杭州市财政资金对西湖风景名胜资源保护建设进行“投资”是“以小博大”的高明之举，实现了环境效益、社会效益和经济效益的“共赢”。
二、西湖风景区模式的现实困境
（一）管理体制调整尚未完全到位
目前，经国务院批准的西湖风景名胜区的红线范围是
59."
04平方公里，管委会受市政府委托管理的区域位于西湖风景区之内，面积为
48."
73平方公里，另外还有
10."
31平方公里的风景区面积仍分别由周边的上城区、西湖区管理，未纳入到托管区范围，依然存在着风景区区界红线和托管区界限不重合的问题。
同时，在两条线之间的区域内，有时还会因为风景区整治和保护、规划和土地管理、公共事务管理、企业分片等问题产生分歧。
到2007年为止，风景区管委会仅有一个受托管理的街道（西湖街道），形成了西湖街道管辖范围与风景区管委会受托管理的范围相当的局面，无法形成若干个街道相互对比、竞争向上的氛围，各级各项检查评比缺乏可比性、表彰
奖励缺少参照系等问题一直存在，甚至已经影响到各级街道干部的正常交流和晋升
此外，在现有“委托管理”的体制下，管委会对西湖街道及其所属事业单位的管理级次调整同样受到限制，譬如无法实现对街道所属的西子湖小学的“教育上收”，也就难以完成国家提出的“县（区）管教育”的目标。
预计，今后的卫生管理体制改革也将遇上类似障碍。
（二）财政管理体制存在先天不足2002年12月，市政府明确对西湖风景区实施分税制财政管理体制，当时确定市对区的定额补助为4235万元、分成收入基数8280万元、增收分成上解比例为40%，其突出的特点是收支基数总量很小、定额补助占体制上解基数（即分成收入基数8280万元）的51%以上，是一种“补贴财政”。
补贴财政的“先天不足”突出体现在：
由于上级财政补助数额不变,所以财政支出的增长需要靠财政收入更大幅度的增长来抵补，而对风景区来说，收、支的增长幅度约达到
5∶1左右，才能实现收支平衡。
对于风景区相对较小的经济总量而言，其难度可想而知，因此我们也就比较容易理解这样一种现象：
风景区财政体制正式运转的2003年以后几年间，财政收入均大幅度增长，到2006年，财政总收入和地方财政收入的年平均增长率均超过45%，其增长率一般均大大高于财政支出的增长率，但财政部门依然感觉可用财力捉襟见肘。
风景区财政管理体制先天不足的另一个突出表现是：
2002年12月，确定风景区财政支出基数的基础主要是2001年度市财政补助给风景区内各行政事业单位运转经费，以及少量从西湖区划转过来的人员支出和社会事务支出基数。
而管理体制调整后，原园文系统由“条式管理”转为西湖风景名胜区“条块结合，以块为主”的管理模式之后，新增的支出内容主要包括社会事务支出、行政管理支出、公安支出、行政执法支出、新增公共绿地和水面的管理养护支出等，类似的新增职能及相应开支在核定支出基数中并没有考虑周全。
从2003年到2006年的四年间，风景区这方面的公共开支近
35亿元，剔除这四年相应的支出基数，2003年到2006年风景区共增加财政负担
485亿元，平均每年3700多万元。
（三）各项收入发展前景并不乐观
受到风景区产业发展传统和《杭州西湖风景名胜区管理条例》等法律的影响，目前风景区的经济结构是：
二产业对风景区财政的贡献较弱，工业、传统农业、房地产等产业被拒之门外；
传统的第三产业相对比较发达，但以现代服务业为代表的新型的第三产业尚处于起步阶段，主导产业仍以传统的餐饮、宾馆等服务行业为主。
我们分析风景区财政的税种结构，一个明显的特征就是：
营业税占据风景区地方财政收入的半壁江山，对风景区贡献最大。
说明风景区的税收收入很大程度上依赖于“客流量经济”，一旦出现公共危机、气候不佳、交通拥堵、环境变化等情况，税源将受到直接影响。
而且，风景区内的餐饮及宾馆等服务型企业发展的软肋是：
一旦达到业务规模的上限，以后就很难通过增加餐桌数量和床位数量获得连续性的快速增长，而其他城区内大量的生产型企业可以依托全省、全国乃至全球市场获得连续快速的效益提升。
相比之下，风景区的税收发展前景就比较黯淡了。
如果按照这种趋势发展下去，西湖风景区的税源经济发展到一定程度，很可能会出现停滞不前，甚至逐渐萎缩的现象。
不仅如此，整个风景区公园景点的门票收入、服务收入等事业收入也具有非常明显的
“靠天吃饭”的特点，很容易受到天气、交通、疫病等外界因素变化的影响。
突出的例子就是
2003年4月，杭州出现SARS疫情后，上半年风景区公园景点客流量同比下降了
442."
58万人次，门票收入同比下降
5575."
52万元，降幅均为
7%，整个第二季度公园景点内都空空荡荡。
纵观2003年全年，虽然出现了“十一”黄金周的客流量“井喷”，但是当年风景区地方财政还是减收881万元、区属各事业单位减收6665万元，合计比预算减收7546万元，以致于当年财政出现了4839万元的赤字。
而且，从2002年开始，不断推出的免费开放公园，从收费景点“拉”走了不少游客，以致于事业单位门票收入呈逐渐萎缩状态，很多单位不得不想方设法增加门票收入，以抗衡“免费景点”对“收费景点”造成的客流量冲击。
此外，商业网点经营权转让收入尚未成为风景区主要的财力来源。
实施西湖综合保护之后，风景区内大部分商业网点实行经营权对外拍卖。
2002—2005年，风景区分别对外推出了处、12处、41处、15处商业网点，每年分别实现经营权拍卖收入542万元、
405."
4万元、
2938."
27万元、
805."
85万元，所以2005年当年计划可收取经营权拍卖收入
4691."
52万元。
即使不考虑纳税因素，该部分收入占整个管委会总支出还是比例比较小，大约只占总支出的
7%左右，并没有成为支撑风景区运转的主要财力来源。
况且，拍卖收入也并非旱涝保收，从2003年开始，已经有经营户提出希望降租或退租等要求，2005年及2006年还出现了个别商业网点租金难以到位的情况，给财政平衡带来一定风险。
（四）人员支出较大且持续增长
风景区管理体制变革后，行政机构相对精简，行政管理人员较少，事业单位人员基数较大，行政管理人员占全部行政事业在职人员的比例约为3%~4%。
在风景区日常运转支出中，行政事业人员经费开支所占比重较大（约为55%）。
随着国家、省、市不断出台增资政策，使得人员支出出现持续、刚性增长的态势。
尽管人员开支已经较高且持续增长，但是现实生活中还是存在个人收入期望值较高与实际收入较低的反差。
随着国家宏观经济形势的快速发展，人民生活水平的提高，住房、教育、医疗等生活成本有所加大，劳动者对个人收入的期望值也水涨船高，但是增加个人工资、奖金、福利待遇等举措，是一项政策性、全局性很强的工作，既有相对于经济增长的滞后效应，更需要从大局出发、综合平衡、审慎落实，因此，出现反差乃至牢骚也并不奇怪。
（五）专业化科学化管理有待提升
风景区内重大保护建设项目告一段落后，管理方面的问题逐渐凸显出来，主要表现在：
一是日常管理任务依然繁重。
在西湖风景区内，依然存在着非法偷钓、乱倒渣土、无证导游、无证兜售、无证营运、滞留乞讨等不文明现象，各单位和街道在“景中村”管理、山林防火、门票管理、规范经营、优质服务、环境保护等方面还有不少需要完善的地方。
此外，风景区内居民、农民的就业门路狭窄，而世代生活在风景区的人们往往抱着“靠山吃山、靠水吃水”的观点，不愿搬出风景区或外出就业，日常活动仍集中在风景区内进行。
于是，有的擅自设摊设点，不规范经营；
有的随意搭建、扩建现有房屋；
有的私挖、翻修坟墓等，与风景区的管理要求格格不入。
可见现行法律与风景区居民生活需求的矛盾还比较尖锐。
二是园林绿化、动植物保护、环保、水文、气象等科技管理未形成系统。
目前，对西湖风景区内的野生动物、植物植被、空气、溪流等方面的基础信息、动态变化数据等还缺乏一整套科学系统的记录、分析、总结和发布机制，所以，目前在研究风景区内的生态环境、保护绩效等问题时往往觉得基础数据不全面、不够系统。
此外，科技人员流失、经费投入不足等问题也需要引起重视。
三、完善西湖风景区管理模式的对策
前面已经证明：
杭州市区旅游收入的增长与西湖风景区“免费景点”客流量密切相关，因此，今后不断扩大杭州的影响力、增加公园景点的吸引力、扩容城区的旅游接待能力，进而吸引更多的游客来杭州旅游、发展，是促进市区旅游收入增长的最直接途径。
在这样的背景下，风景区管委会应当在市委、市政府的领导下，继续保护、管理、经营、研究好西湖，争取让“西湖·
龙井茶”早日成功申报成为世界遗产，不断提升西湖的知名度和美誉度；
而杭州市委、市政府仍有必要继续大力发展旅游业等第三产业，提升杭州的环境魅力，持续地吸引人才、资金进入杭州，为其他产业的发展创造良好的外部环境。
在这个过程中，市委、市政府非常有必要继续支持风景区的发展和壮大，逐步由资金支持为主转向政策支持为主，更好地激发出西湖的环境效益、社会效益和经济效益。
（一）完善管理体制，实现“两线合一”
通过四年多的管理实践，管委会所属部门及单位对风景区的社会管理和专业管理已经有了明确的认识，比较出色地完成了工作，证明管委会能够胜任风景区的统一管理工作，所以，建议市委、市政府在适当的时候，考虑合并现有的“两条线”，即“西湖风景名胜区规划红线”和“托管区界线”，进一步明确管委会的管理职责，为“西湖·
龙井茶”申报世界遗产打好基础，更为西湖的长久保护和有效管理提供更加完善的体制保证。
如果扩大风景区的托管范围，增加近13平方公里的管辖范围，管理面积和社会事务就会增加，但这有利于发挥财政资金的规模效益，也有利于调整现有的街道设置。
增设一到两个街道，形成管委会所管的两三个街道的竞争发展格局，既便于街道领导和干部的交流和调整，调动不同层面干部的积极性，也可以分流一部分原园林文物系统事业单位人员，解决一部分风景区内农民、居民的就业问题，有利于为风景区的社会稳定与和谐发展。
（二）优化财政体制，给予政策支持
1.优化现行财政体制的理由。
“全市一盘棋”的发展理念。
各城区的职能定位不同，工作的内容也不同，这是城区之间的“社会分工”。
风景区管委会的最主要分工就是保护和管理好西湖风景区。
实践证明，管委会较好地完成了这项使命，同时努力克服了免费开放带来的现实困境，为杭州市贡献出了良好的环境效益、社会效益和经济效益。
所以，从统筹各城区发展、彰显公平、共享成果的角度来说，市委、市政府有必要思考和解决风景区持续发展的问题，特别是经济发展上的长效支持机制。
事权与财权相统一的原则。
不同层级政府之间必须要划分好事权与财权，否则很容易出现财力负担不均衡的问题。
但是对于管委会而言，一方面，设定风景区财政体制时，财权的划分就不到位，此后又有不少事权转入风景区，因此出现较严重的财权与事权的失衡状态；
另一方面，现在往往是上级出政策、下级出银子，除了财政部门以外，公安、民政、教育、农业、人事、计生、卫生等职能部门都对各自工作下达任务，要求各区财政安排相关的配套资金，而且一般还要进行考核。
由于事权的落实往往关系到老百姓的切身利益，考核的好坏涉及工作荣誉，所以包括管委会在内的基层政府不敢轻易缺位，但是这时候事权与财权相统一的原则被忽略了，却对风景区财政造成了一定的负担，这种状况应当予以纠正。
资金的时间价值。
随着时间的推移和物价水平的增长，市对区的定额补助存在着实际效用逐年下降的问题，毕竟资金具有时间价值，财政资金也不例外。
因此，有理由在完善杭州市对风景区的财政体制时，修订完善该项条款。
2.优化现行财政体制的路径。
一是根据2002年确立财政管理体制时“财权”划转不到位的实际，每年对未划转的“财权”给予必要的转移支付；
或者将风景区目前承担的“事权”所对应的“财权”一次性划转到风景区，调整提高风景区财政支出基数3700万元。
二是取消现有体制中增收上解40%的政策（2006年风景区增收上解2465万元）。
如果落实这个方法，将体现出杭州市对风景区进行“反哺”的长效机制，每年可以为风景区增加可用财力2000万~3000万元。
三是将现有的“定额补贴法”改进为“定额补贴递增法”（这种方法在20世纪
80年代后期以前，财政部对内蒙古等民族自治地区和青海、贵州、云南等省实施），即在市对风景区的财政体制中，除了明确“定额补贴”的基数，再确定一个定额补贴的“递增比例”。
这个“递增比例”可以是一个具体数值，也可以是一种
与某项数据相联系的机制，可以根据每年某项数据的实际额度计算出来。
具体方案如下：
（1）按照“财政资金的投入产出率”确定递增比例。
本文已经计算出来这个“投入产出率”为
45%。
这种方法相对比较合理。
（2）按照某项经济增长率来确定递增比例。
一种选择是每年杭州市区旅游收入的增长率，第二种选择是每年杭州市区当年地方财政收入或财政总收入的增长率。
这种方法最简便直观。
（3）考虑资金的时间价值，为保证财政补助资金的实际使用效益不降低，参照国家每年的通货膨胀率确定递增比例。
这种方法相对比较保守，效果可能不明显。
3.安排农民、居民外迁专项资金。
《杭州西湖风景名胜区管理条例》第四十七条规定：
市人民政府应当严格控制并逐步减少风景区内的常住人口和暂住人口数量，并依法将农村居民建制转为城市居民建制。
毫无疑问，这既是一项细水长流的任务，又是一项耗资巨大的工程，需要市政府制定周密规划，从长远考虑，分期分批安排实施外迁的专项资金。
（三）立足自身发展，拓展财力来源
1.继续大力发展税源经济。
针对风景区的产业限制和环保要求，在招商引资过程中应
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