浅谈国际金融危机后十年监管变革考Word格式.docx
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十年过去，在这期间这些监管变革有了怎样的发展，这些金融监管变革又表现出哪些特征呢？
一、美国颁布《多德弗兰克法》强化监管
在应对危机时美国政府采用了财政政策和货币政策并用的应急措施。
但怎样长期保持美国的金融领先优势、对金融监管体系实行结构性改革已同时列上日程。
经过对证券化产品中的监管套利、产品嵌套、衍生品市场缺乏监管、机构大而不倒以及其他监管漏洞的深刻反思，《多德弗兰克法》于2010年7月21日签署。
该法案基本着眼点在于监管缺位、监管套利，而争论的焦点仍在于政府监管权力和市场纪律的边界，并预示着之后的持续博弈和反复。
面对危机暴露出的各种问题，法案首要考虑的就是新的监管结构如何补充这些漏洞，重点从监管主体、权限以及监管内容这两大方面提出了力度较大的改革方案。
核心内容主要包括：
1.预警体制：
设立金融稳定监管委员会（FinancialStabilityOversightCouncil,FSOC）。
委员会的宗旨有三个方面：
对威胁美国金融系统稳定的风险提供预警；
增强市场纪律；
作出快速反应。
〔2〕为实现上述宗旨，法案作出了细致的制度设计：
该委员会包括了联邦层面主要金融监管，共有9名拥有投票权的委员；
委员会拥有收集信息的广泛来源；
经三分之二多数票决，委员会得以确定某个美国的或外国的非银行金融公司是否存有“实质性的财务危机”。
如被认定存有，则委员会可向美联储建议适用更高级别的审慎监管标准。
鉴于绝大多数事务都通过美联储实施，法案也明确规定了美联储对银行控股公司和非银行金融机构在该领域的管辖权，并通过如“加利福尼亚饭店”条款等规定来保证管辖权的确定性。
2.设立消费者金融保护局（ConsumerFinancialProtectionBureau,CFPB）根据《多德弗兰克法》第1011款要求，美联储在其系统内建立了一个全新的消费者金融保护局。
在保护消费者利益方面，CFPB具备培训教育、研究、收集并受理消费者投诉等功能，可要求金融机构增加产品信息披露，监管金融机构向消费者提供金融服务时的具体行为，以消除金融市场的欺诈、滥用等侵犯消费者权益的行为。
CFPB在2012年推出催化剂计划，旨在促动对消费者友好的金融创新。
根据该计划，如果创新产品可能面临合规的不确定性，CFPB能够出具不行动函以降低对消费者利益的潜在重大影响。
〔3〕年9月14日，CFPB对美国P2P网贷平台Upstart出具“不行动函”，这是其第一次颁发此函件；
〔4〕2014年8月，CFPB就比特币等虚拟货币的风险发出警告，包括成本不明、汇率波动，以及易受黑客和垃圾邮件攻击等，并表示已收到消费者对虚拟货币造成的问题的投诉；
经过五年调查研究，CFPB于年10月5日出台新规，限制发薪日贷款（paydayloans，中国与之接近的概念是现金贷）和车贷（autotitleloans）债务“陷阱”，该规定要求出借人放贷前评估借款人是否有水平还款，并制定了小额借贷上限标准；
同月，为给银行和金融科技企业设立个人信息使用原则以保护网络安全，CFPB公布了美国首份个人消费者数据分享与聚合指导文件。
〔5〕
3.增强银行监管法案将美国储蓄管理局废除，进一步明晰了各主要银行监管机构包括美联储、联邦存款保险公司、美国货币监理署以及CFPB的监管权限。
提升系统重要性金融机构的监管要求。
对美联储指定的美国银行持股公司、合并资产超过500亿美元的外资银行持股公司和FSOC指定的系统重要性非银金融机构，由美联储施加严格的监管要求。
在资本金、流动性、集中度、负债率上设定具体要求；
重要金融机构定期向其递交“生前遗嘱”。
〔6〕制定沃尔克规则。
危机使美国理解到格拉斯-斯蒂格尔法案（以下简称《法案》）对隔离商业银行和投资银行的重要作用，希望能以某种形式重新制定。
不过金融市场的混合经营已深度发展多年，利益之深必将深刻影响着任何会引起重大结构调整的改革。
经过艰难博弈，最终在法案的第619章通过了沃尔克规则，其核心是禁止接受联邦保险的存款机构、具有美联储贴现窗口渠道的机构及其附属机构从事自营交易业务。
〔7〕沃尔克规则被认为是法案中对美国银行业影响最大的、争议也是最大的部分，即使比原有提案的内容已经弱化了很多。
4.增强衍生品、互换和证券化监管法案第一次增加了衍生品和互换交易的规定。
根据法案，原则上所有衍生品和互换都应该报告并即时向公众披露，其市场参与者也必须实行注册。
在法案第7章，明确定义了SEC和CFTC各自的监管范围。
SEC对“基于证券的互换”（Security-basedSwaps，SBS）具有监管权，CFTC对其他的互换如能源互换负有主要监管权。
第七章要求符合条件的互换都需纳入到中央清算。
〔8〕中央对手方制度是此次改革的重点之一，也直接影响了我国的中央对手清算制度的建立。
2014年10月，法案第941章公布该细则，这就是著名的证券化风险留存的最后规则，该章同时也被补充入《1934证券交易法案》。
风险留存规则的核心内容是资产证券化发起机构必须对其发起的资产支持证券留存不低于5%的信用风险，且对于这个5%的留存不得实行对冲。
在规定留存的同时也定义了具有相当空间的豁免条款。
〔9〕资产证券化发起机构必须实行充分信息披露和尽职调查。
此外，法案还包括了在清算、支付以及清偿活动、投资者保护、评级机构改革、限制管理层薪酬和强化公司治理等很多方面的内容。
总体来说，这部长达848页法案的目标很明确，即为了防止下一场金融危机的出现。
所以法案着力点就放到了提升市场透明度、防止银行过度承担风险、保护金融消费者权益和防止金融欺诈。
〔10〕这部繁冗而严厉的法案是多方博弈后的结果，这个博弈结果反映了美国危机治理和金融监管思路的重大转变，是当时各方在危机之后对存有问题、市场发展以及自身利益综合考量之后达成的妥协。
这些转变不但深度影响着其国内金融体系和金融监管的发展，因为美国在国际金融市场中的核心地位，也迅速影响着其他国家和国际金融市场监管体系的变革。
二、英国、欧盟和国际金融市场监管变革
（一）英国、欧盟危机之后的金融改革
英国金融业深受次贷危机重创。
以前评价颇佳的英国金融监管体制也面临了多方批评，成为两党角力的重点，结果则是废除原有三方监管体制，废除FSA，彻底实行系统化改革。
具体来说，第一，2013年4月英国新《金融服务法案》正式生效。
根据新法案，英国在金融监管改革中放弃了其传统的“统合监管”模式，改为采纳“双峰监管”。
〔11〕英格兰银行被赋予全面监管职责，内设金融政策委员会（FPC）负责宏观审慎监管，附属机构审慎监管局（PRA）和金融行为监管局（FCA）则共同组成“双峰监管”模式，分别负责微观审慎监管和金融机构行为。
法案赋予了这些部门新的监管方法和手段。
第二，新法案吸取原三方监管框架协调机制缺位的教训，重在增强不同监管职能部门之间的有效沟通。
所以法案对如何协调作了大量细致规定。
第三，增强银行业监管。
和美国制定沃尔克规则类似，英国通过“围栏规则”实施“结构性分离监管”，将传统商业银行零售业务成立独立子公司，与自营、做市等投行业务隔离，防止风险跨部门、跨业务传递。
响应巴塞尔协议Ⅲ的要求，设立风险缓冲资本。
同时也采取了如完善问题金融机构处置机制、对系统重要性银行实行干预、完善存款保险制度等措施，进一步增强银行业监管。
〔12〕第四，对对冲基金实施监管。
英国成立了对冲基金标准管理委员会，推出《对冲基金管理委员会标准》，明确了对对冲基金在信息披露、基金资产估值管理、风险管理以及基金经理管理等方面的要求。
欧盟的经济和金融体系相继受到2008年金融危机和2009年欧债危机的冲击，促使欧盟加快了进一步金融监管改革的进程。
2001年《拉姆法鲁西报告》在推动欧盟监管一体化建设上具有重要意义。
危机后欧盟金融监管改革的主要内容包括：
第一，监管架构改革。
根据《德拉鲁西埃报告》提出的“泛欧金融监管改革方案”，设立欧洲系统风险委员会，负责宏观审慎监管；
建立欧洲金融监管体系，由欧洲金融监管局负责微观审慎监管，具体机构包括欧洲银行业监管局、欧洲证券市场监管局和欧洲保险和养老金监管局。
〔14〕第二，增强衍生品交易监管：
（1）欧盟于2014年6月公布《金融市场工具指令Ⅱ》（MiFIDⅡ），对MiFIDⅠ作出大幅修订，与同年5月颁布的《金融市场工具规定》（MiFIR）共同形成对衍生品的交易平台和交易活动实行规范的法律框架；
（2）为落实2012年世界金融市场基础设施新准则———《金融市场基础设施原则》，〔15〕欧盟《欧洲市场基础设施条例》于2012年8月实施，规定了标准化场外衍生工具的集中清算要求、不经集中清算的风险缓释措施、向TR报告交易信息的要求、风控制度等内容；
〔16〕（3）提升金融业资本要求。
欧盟框架下执行《巴塞尔协议》银行监管要求的指令是《欧盟金融业资本要求指令》。
从2009年起，欧盟连续做出三次修订，对银行从事高风险交易活动提出更高资本水平要求。
2012年的CADⅣ要求对在合格CCP和不在合格CCP清算的交易分别规定不同的资本需求。
（4）将对冲基金纳入监管。
2010年11月欧洲议会通过《另类投资基金经理指令》，规定了准入的注册制，按照更严格标准来审查银行和对冲基金的关系，推广“管理账户”模式，同时增强了数据报送和投资管理的透明性要求。
第三，建立以单一监管机制、单一处置机制和存款保险计划为三大支柱的银行业联盟。
〔17〕欧盟市场80%的资金来源于银行市场，金融危机和欧债危机暴露出应对各成员国不同监管规则时欧盟层面协调的不利，对统一监管的需求大大增强。
欧洲央行被赋予直接监管银行的职能。
第四，对信用评级机构增强监管。
《欧盟信用评级机构条例》确立了统一注册的原则，督促信评机构强化内控。
ESMA负责对信评机构的注册、监管、调查和处罚。
（二）危机后国际金融市场监管改革内容
金融危机发生后，国际层面的监管改革在FSB和BCBS的主导下迅速推动，推出了一系列的监管标准和建议。
这些成果重点涵盖三个方面：
微观审慎监管、宏观审慎监管、完善金融基础设施。
微观审慎监管的改革由BCBS主导，后两个方面都由FSB会同三个重要的国际金融标准制定组织即BCBS、IOSCO以及IAIS（国际保险监管者组织）共同推动。
BCBS从成立以来发布了众多针对单个银行机构安全的监管标准、核心原则，涉及商业银行各类风险管理、流动性、合规、公司治理、跨境监管、存款保险、透明度、金融集团以及会计审计原则等各方面内容。
〔18〕巴塞尔协议Ⅰ正式将资本充足率作为商业银行监管的国际标准，并在巴塞尔协议Ⅱ和巴塞尔协议Ⅲ中持续将对不同风险的资本衡量予以改进，当前已经覆盖了银行的信用风险、市场风险、操作风险、对手方信用风险和资产证券化风险的资本计量。
在巴塞尔协议Ⅲ的资本框架下，美国、欧盟、英国都纷纷展开了各自的压力测试，以检测经济极端下行情况下银行的资本充足状况。
针对危机中暴露出来的问题，巴塞尔协议Ⅲ进一步完善监管指标，除了对资本充足率指标在质和量上都显著增强，〔19〕还重点强调了流动性、杠杆率、大额风险集中度、风险管理以及公司治理等指标。
〔20〕宏观审慎监管主要包括系统重要性金融机构（SIFIs）监管、逆周期监管以及影子银行监管这三个方面，主要是防范风险的顺周期累积和跨部门、跨市场传染，以及风险因监管真空导致的传导。
（1）在对SIFIs的监管问题上，从2009年11月发布《金融机构系统重要性评估指引》到年7月的《处置中机构进入金融市场基础设施持续性之指引》，FSB共发布了20份标准性文件，包括SIFIs的识别指引、监管有效性的强化建议、减少SIFIs引发的道德风险建议、SIFIs有效处置策略、有效处置核心要素、东道国与母国信息共享指引、处置方案跨境有效性原则、整体损失吸收水平原则、世界系统性重要银行有序处置短时融资指导原则、中央对手方处置方案指引等，内容覆盖了从SIFIs的识别到为其制定恢复和处置计划的整个过程。
〔21〕巴塞尔协议Ⅲ则专门提升了SIFIs的资本要求。
（2）鉴于对危机的反思，国际层面将逆周期监管作为转变监管思路的重要内容。
2009年FSB-BCBS联合工作组发布《减少金融体系顺周期性的监管建议》，建议监管机构在银行资本框架、贷款损失备付金、杠杆和估值这几个领域减少顺周期性的风险累积效应。
〔22〕巴塞尔协议Ⅲ中增加了逆周期资本缓冲的要求。
（3）影子银行游离在监管体系之外，如果出现过高杠杆率、过度的期限错配和流动性错配，同样会给金融市场带来系统性风险。
FSB在2011年颁布增强影子银行监管的建议，之后通过对证券贷款和回购、非中央清算证券融资折价、世界证券融资数据收集、资产管理业务结构脆弱性矫正、非现金担保再使用等具体领域发布标准和建议，持续实行细化和完善。
〔23〕
三、利益博弈、市场力量与后危机金融监管发展
十年间各国以及国际金融监管改革都取得更进一步发展。
这些监管变革和发展表现出三个明显的特征：
（一）特朗普政府与《多德弗兰克法》修改
美国《多德弗兰克法》被认为是在金融市场稳定、公平与自由之间作出的权衡与妥协，一些条款已远离其初衷。
例如沃尔克条款中给出的例外规定给禁止银行从事自营性质投资业务留下了空间；
最初法案设计由银行缴纳190亿美元税费以支付金融监管改革的成本，但最终被删除；
关于信用评级机构民事责任的焦点问题并未得到解决，等等。
不过总体来说，因为金融危机的背景，《多德弗兰克法》增强监管、维护金融安全的立场仍是鲜明的。
从实施效果来看，资本市场的整体表现、金融市场的稳健水准以及金融市场对实体经济的支持水准这三大方面都能够对法案作出有利支持：
美国标普500指数和道琼斯指数在危机之后保持长期持续增长，至今已超过次贷危机之前水平；
银行业的盈利性指标净资产收益率（反映自由资本使用效率）已从危机中恢复，稳健性指标核心资产比率（反映银行吸收损失的水平）已稳定地高于危机前水平，问题金融机构数量稳步下降；
从对实体经济的支持来说，根据全美独立企业联盟2016年报告，从危机发生至今，小企业信贷可获得性环比稳步上升。
〔24〕不过与此同时，也在一些方面暴露出多德弗兰克法的局限性。
例如带来了银行业结构的马太效应、有些规则难以实施等。
特朗普就任之后，签署了一列涉及面较广的行政命令，其中金融监管方面的行政命令被认为是特朗普对《多德弗兰克法》修改甚至废除的开始。
年2月3日，特朗普签署行政命令，提出七大核心原则，〔25〕授权美国财政部对现有金融监管法规实行审核。
同一天，美国议会通过一项《多德弗兰克法修正案》，将原来法案中要求上市公司在海外交税和各种费用必须明确披露的规定废除。
财政部在审查美国金融监管制度是否符合这些核心原则的基础上，于6月12日、10月6日和10月26日先后发布了评估报告《创造经济机遇的金融体系：
银行和信用社》、《创造经济机遇的金融体系：
资本市场》和《创造经济机遇的金融体系：
资产管理和保险》。
第一份报告针对银行和信用社，提出建议包括：
削减监管重叠；
减少中小银行监管负担；
放松社区银行监管要求；
对重大决策实行成本收益分析；
根据外资金融机构在美国资产适用监管标准；
简化并明确沃尔克规则的具体适用；
限制CFPB资金来源和监管权限。
〔26〕第二份报告针对资本市场，建议包括：
减少监管重叠，协调确定CFTC和SEC对衍生品的监管边界，降低互换衍生品的保证金要求；
增强投资、融资便利性，改善股票、公司债和回购的二级市场流动性；
放松对证券化限制；
给予CFTC和SEC自由的豁免权授权，改善行业自律组织的作用。
〔27〕第三份报告针对资管和保险市场，建议包括：
SEC应将ETFs批准程序标准化和简化；
基金信息披露电子化和现代化；
梳理基金信披要求以消除监管重复；
建议在各州层面统一和标准化保险产品的批准；
建议重估州保险公司资本要求等。
〔28〕年6月，美国众议院通过了《金融选择法案》，新法案提出：
废除沃尔克规则等防碍资本市场便利化的规定、重组CFPB以减少其对业务的干预、取消FSOC对系统重要性金融机构的认定权、限制美联储和联邦存款保险公司的金融机构处置权、为符合高资本标准的银行提供放松监管选择权、监管部门需实行成本收益分析并公开等。
〔29〕新法案的主张与美国财政部的评估建议方向一致，被视为从立法层面迈向修订《多德弗兰克法》的第一步。
《多德弗兰克法》需要各金融监管部门制定最终规则才能落地。
据GAO的统计，截至2016年年末，由GAO监督的所有最终规则中，行政部门尚有约25%的规则没有完成或尚未开始制定。
年年初至7月底制定的规则仅有14个，不及2016年全年的三分之一，法案最终规则的制定进程明显减缓。
特朗普政府还通过调整金融监管主管部门的人事任命，来实现法案执行层面的调整。
〔30〕年10月2日，FSOC会议宣布取消对AIG的系统重要性机构认定，意味着金融监管当局在执行上已经开始逐步调整《多德弗兰克法》。
〔31〕从历史经验来看，金融危机总是为增强监管提供一个良好的契机，市场和政府的角力暂时有利于后者。
不过金融市场的各方参与者，无论是危机还是繁荣时期，他们为着自身利益而实行的博弈一直都在，只不过是随着时机的不同，表现出或进或退的特征。
应对危机的金融监管改革给市场究竟会带来怎样的影响，面临着不同的评价。
一方面增强对银行业、衍生品市场、系统性风险的监管，从长远和本质来看被认为夯实了金融业安全稳健运行的基础，有利于各国和国际金融市场和经济的健康发展，但另一方面，也被认为会加重监管成本、影响市场流动性、影响中小金融机构的生存进而威胁实体经济发展。
这些评价在不同阶段被不同主体用来维护自身的利益，从而影响着金融监管改革方案的制定和后续发展。
特朗普政府的监管改革折射出随着经济的复苏金融利益集团放松监管的诉求。
但是，特朗普政府通过金融监管改革完全废除《多德弗兰克法》的可能性并不大。
该法案签署通过已有7年，包括美联储在内的多家监管机构已根据法案要求建立了相对应的风险控制制度，制定了较为繁复的监管细则。
如果将其废除再立新的监管框架，意味着这些监管机构将付出巨大成本。
而且无论对《多德弗兰克法》的修改还是对这些监管细则的修订都需要经过冗长的程序、复杂的研究，过程极为缓慢。
较大的可能是适度放松对社区银行等小机构的监管、适度减少监管和削减监管成本以及对部分条款作出有限调整。
〔32〕
（二）市场是监管创新和完善的连续自变量
欧盟的金融监管完善过程反映着欧盟根据市场情况持续作出的动态调整。
危机之后欧盟根据《德拉鲁西埃报告》重构了包括宏观审慎和微观审慎监管的监管架构。
欧债危机蔓延将长期存有的问题暴露的更为彻底：
单一市场、单一货币和单一货币政策促动了欧盟金融一体化，金融一体化则显著提升了风险跨境传染的可能。
不过欧盟层面却缺失对金融服务单一市场的统一监管，包括统一监管者、单一清算制度和存款保险制度。
〔33〕所以就出现了大量银行已经跨境经营，但监管机构、措施仍停留于成员国层面的碎片化现象。
当危机发生时，便产生了极为严重的后果。
从2013年起欧洲银行业监管和问题机构处置的制度框架发生了根本性的变化，推出银行业联盟单一监管机制（SSM）。
首先，SSM赋予欧央行银行监管职能，对欧元区成员国银行和自愿参加的非欧元区成员国银行实行监管。
从2014年11月开始欧央行直接监管资产约占欧元区银行总资产82%的120家重要性银行。
其次，SSM建立了单一处置机制（SRM），通过“银行恢复和处置指令”（BRRD）将各国银行处置机制实行统一。
为达到统一效果，SRM设立了单一处置基金（SRF），当成员国问题银行通过股东和债权人自救仍然偿付不足时，能够动用该基金。
第三，修订1994年的《存款保险计划指令》，要求各国建立拥有存款保险基金的存款保险计划，统一各国建立存款保险计划的标准。
〔34〕从这些措施不难看出，欧盟从最初的宏微观审慎监管架构的改革已经转入了更深层次的结构性考虑。
《德拉鲁西埃报告》所建立的欧盟银行业监管机构为欧盟银行业监管局（EBA），是欧洲金融监管体系的一部分。
其职责是在欧洲银行业建立单一的监管规则，保持欧盟金融稳定。
不过欧盟实行的单一货币政策却对市场提出了要求。
如果缺乏统一的金融市场和统一的监管，银行体系一旦发生问题，快速的跨境传导会带来大面积的银行危机，由此欧央行调控宏观经济的统一货币政策传导渠道会阻塞，货币政策对实体经济的影响和效果都会被极大削弱。
所以统一监管的确定符合欧盟统一金融市场的需求。
欧央行直接行使银行监管权，源于其专业性、法律地位的独立性以及货币政策职能与监管职能的相互独立。
市场力量对金融监管创新需求的另一个重要体现是英国的监管沙箱试验。
如何应对FinTech带来的监管挑战，各国及国际组织都在实行观察、研究和推出自己的监管实践。
英国率先对其金融监管体制实行了相对应变革，提出监管沙箱理论，首次推行沙箱监管，并获得了澳大利亚、新加坡、泰国以及我国台湾和香港地区的效仿。
根据英国FCA2015年11月发布的文件，创设监管沙箱是为了提供一个“安全空间”，在此空间里，金融机构能够测试创新性产品、服务、业务模型以及交割机制等，但不会立即引发正常监管状态下的后果。
FCA认为监管沙箱能够减少市场创新的时间和成本，促使更多产品通过测试进入市场，并且通过与创新者合作确保新产品或服务已采取适当消费者保护措施，所以能够在有利于消费者利益的前提下促动有效竞争。
〔35〕英国政府科学办公室在2015年3月发布的报告中，提出了10条关于促动FinTech发展的建议，其中第8条指出，“新系统的开发应受到金融监管部门的监管，如同医药行业很多新想法能够被先行试验一样，新技术和消费主张应能够在不影响金融体系稳定或危及消费者保护的虚拟和真实情况下实行测试”。
不但如此，第10条建议提出：
“监管机构应将FinTech机构纳入监管和合规的自动化，创立在国内先进的监管报告和分析基础设施，即RegTech”。
〔36〕从这两份报告中不难发现，英国极为重视科技和金融部门的融合对经济发展的作用，对FinTech的发展从监管、技术、工作、人员、政策、商业模式、世界化等多个方面实行了
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