经济适用房共有产权制度研究文档格式.docx

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参考文献……………………………………………………………………………………………………15

致谢………………………………………………………………………………………………………16

1引言

2008年以来，各地纷纷将加快建设保障性安居工程作为保增长、保民生、保稳定的重要措施，向社会公开承诺今后几年廉租房、经济适用房等保障性住房建设量。

政策甫出，就引发了种种担忧，集中于突然加速发展的经济适用房。

江苏省淮安市独辟蹊径，于2007年7月全国首创出让土地共有产权房制度，旨在通过政府资助接轨普通商品住房市场，来缓解城市中低收入群体住房难，并消解传统经济适用房的制度缺陷，无缝连接住房保障体系和商品房市场调控体系，受到社会各界的高度关注，收到了十分良好的效果。

2现行经济适用房制度的现状及存在的缺陷

经济适用房是指具有社会保障性质的商品住宅，是国家为解决中低收入家庭住房问题而修建的普通住房。

经济适用房是我国住房供应体系的重要组成部分，也是实现住房保障的主要内容，对于缓解城市中低收入群体的住房压力，构建和谐社会起到了不可估量的作用。

但随着经济适用房逐步上市交易，政府与购房人之间的收益分配成为影响和制约其上市交易的主要障碍，此问题如果不能得到很好的解决，将会影响经济适用房的建设与管理，甚至会影响到我国城市住房保障体系的建立，而经济适用房的产权是解决收益分配的基础。

2.1经济适用房现行制度的现状

我国现阶段采取的住房制度是：

对于有一定经济能力的人群，住房问题由其自行解决，国家用住房公积金制给予支持；

对于中下等收入的人群，我国政府采取经济适用房制度，包含两大优惠政策：

（1）建设用地由国家划拨，免收土地出让金；

（2）减半缴纳21项行政事业性费用；

（3）将开发商利润限定在3%以内[1]。

其目的是以低于市场的价格供给特定消费者。

对于经济确有困难者，采取廉租房制度。

上述三点综合起来，实现“居者有其屋”的目标。

经济适用房制度在我国经济转轨时期功不可没，对构建和谐社会，保障中低收入者“居者有其屋”做出巨大贡献。

2.1.1保障目标错位

建立社会住房保障体系的目标是保居住还是保拥有？

是解决中低收入家庭的住房难还是买房难？

我们认为应该是前者而不是后者，而经济适用房制度却恰恰选择了后者。

政府为经济适用房购买者提供了免土地出让收益和税费减半的优惠，这实质上是赠送部分房屋产权，保障其买房和拥有产权房，也可以说是部分福利性分配住房，这有悖于住房制度改革方向，违背公共财政和住房保障原则。

如果中低收入家庭买不起住房，政府应该提供部分补贴的话，那么享受低保收入的特困家庭就应该享有全额补贴，也让他们买得起住房，而不需要提供廉租房了。

这显然不妥。

经济适用房与廉租房相比，在社会保障目标和原则方面明显出现偏差。

2.1.2缺乏累积效应

从货币形态看，由于政府用于补贴经济适用房的财政支出放弃了应有比例的房屋产权，财政资金投入住房保障无法及时收回。

尽管规定经济适用房在一定年限后上市转让时，政府要收回一定比例的差价收益，但收回多少、怎么收回差价收益，因缺乏房屋产权依据，难以操作。

从实物形态看，由于政府放弃了经济适用房应有的产权，受助家庭缺乏依法退出的机制，使经济适用房丧失了多次循环用于住房保障的功能，一套经济适用房只能解决一户中低收入家庭的住房困难，即使10年、20年后这户家庭步入中产阶级，甚至到这户家庭的第二代、第三代人都不具备居住经济适用房条件时，这套经济适用房也难以用来解决其他中低收入家庭的住房困难。

可见，不论从货币形态还是实物形态看，现行经济适用房制度都不具备应有的循环累积效应，这导致政府投入相当可观的财力物力建设经济适用房，但始终满足不了社会住房保障的需要，使得住房保障体系难以建立。

2.1.3居住不经济

经济适用房制度的最大优惠政策是行政划拨土地。

由于土地价格的差异，在目前政府财力紧张的状况下，用于经济适用房建设的往往是低价格的土地，因而经济适用房基本上是远离主城区选址集中建设，交通落后，学校、医院、商业等配套设施不完备，周围区域产业欠发达，就业机会少。

中低收入家庭入住经济适用房小区，普遍面临就业难、就学难、就医难等问题，大部分家庭的日常生活与工作需要长距离地往返市区，不仅不方便，而且费用支出增大，居住成本提高。

2.1.4破坏房地产市场的统一性

经济适用房建设采取行政划拨方式供应土地，导致房地产市场供地方式的“双轨制”；

经济适用房价格未计入土地出让费和一半税费，导致房地产市场定价机制的“双轨制”。

土地供应方式和定价机制是房地产市场的两大核心问题，经济适用房制度在这两大核心问题上采取非市场化方式运作，使整个房地产市场形成“双轨制”，如果长期这样下去，统一的房地产市场是难以形成的。

2.1.5滋生腐败

行政划拨土地，减半征收税费，国家提供的优惠使经济适用房升值空间巨大。

尽管政府对经济适用房申购条件进行严格限制，但巨大的利益诱使一大批富人和特权者敢冒道德风险骗购经济适用房；

再加上监管环节多，难度大，在社会诚信体系缺失的情况下，隐瞒住房真相和收入水平，骗取购买经济适用房资格并非难事，因此，各地普遍存在以权谋取经济适用房现象，有大批经济适用房被富人买走，造成经济适用房分配不公和社会住房保障资源的严重流失，对政府声誉与社会和谐极为不利。

2.2经济适用房产权制度存在的缺陷

2.2.1购房者对房屋和土地只拥有部分产权

房地产是房产和地产的总称，完整的房地产产权应包括完整的房屋产权和完整的土地产权，权利主体应能够同时支配房与地。

我国《城市房地产管理法》第三十一条规定：

“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押[2]。

”但目前我国经济适用房建设用地由政府划拨，购房者支付的价款中只包括房屋的价格而不包含土地价格，这就使得经济适用房的地权模糊且不完整，购房者对房屋只有占有、使用和部分处分权，造成了房屋产权与土地产权的分离，购房者对房屋产权的行使受到限制。

2.2.2现有经济适用房产权主体相冲突

根据国际立法上普遍实行的房地一体原则和一物一权主义，在房地产产权制度中，房屋产权和土地产权的权利主体应当一致。

然而在经济适用房的管理体制中，购房者虽拥有房屋所有权证和土地使用证，但其土地使用权却受到较多限制，只有占有权能和使用权能，而收益权和部分的处分权则归政府享有。

因此，这种土地使用权与普通商品房用地的使用权不同，不具有明显的物权特性，政府在某种意义上成为一个重要的权利主体，造成经济适用房产权主体不一致。

2.2.3产权界定存在较大争议

经济适用房的产权界定较模糊，容易引发争议。

一方面，根据土地使用权性质的不同，一般可以分为公益性用地使用权和经营性用地使用权，如普通商品住房用地就属于经营性用地。

但是对经济适用房的土地使用权性质进行划分、归类就出现了困难，这种土地使用权具有明显的商品性，同时又带有较浓的政府福利性，难以进行准确的划分。

另一方面，从土地使用权的权能来看，经济适用房用地均通过行政划拨方式供应，根据我国法律规定，划拨用地使用权的主体不享有完全意义上的收益权，这就使经济适用房的购房者在具有较完整的房屋产权的同时，却没有土地的完全产权，造成经济适用房产权界定的模糊性。

3共有产权经济适用房

共有产权制度是政府用于经济适用房建设的财政性支出（主要是减免的土地出让收益和税费），转化为投资，政府按投资比例拥有房屋产权和相应权利。

共有产权制度的具体形式是，凡由政府提供补贴的住房，均为按份共有住房，由政府和受助购房人按出资比例共同拥有产权，政府和受助者按规定共同申请领取《房屋共有权证》，标明房屋所有人为政府和受助购房人以及两者的产权比例。

政府拥有的产权可以授权住房保障机构持有并行使相关权利。

3.1“共有产权”经济适用房的基本内含与本质

3.1.1“共有产权”经济适用房的基本内含

“共有产权”，也称“产权共有”、“租售并举”，是指政府与购房人共同拥有房屋产权，即将政府用于建设经济适用房的财政性支出（主要包括减免的土地出让金及有关大配套等费用）转化为投资，政府按投资比例拥有经济适用房部分产权和占有、处分、受益等相应权利；

而各个地方符合申购经济适用房条件的购房者则按自己出资多少一次性购买经济适用房的部分产权，余下房屋产权归政府所有；

政府则以比较低的租金形式租给购房者使用。

最终形成购房者与政府合股买房，双方按各自投入资金的比例计算各自的房屋产权面积，形成“共有产权”房。

对受助购房者来说，“共有产权”房自己出资的部分为个人产权房；

政府出资的部分则是享受住房使用权的“使用权房”。

而这双方各自拥有的“共有产权”房，也会随着购房家庭收入的变化而变化，当受助购房家庭收入提高，其收入超过经济适用房申购条件限制、不符合政府补贴标准时，“共有产权”另一权利人——政府，可以依法行使一部分房屋的房屋产权，以收回其投资；

或按市场租金标准收取政府部分产权租金，或使其“共有产权房”成为政府唯一所有产权房，再供应给新的住房困难户；

或向市场公开出售，在缴纳有关土地出让金及税费后，双方按房屋产权比例分配其收益。

3.1.2共有产权制度的内在本质

坚持经济适用房的双重性质，实现保障性与商品性两者的有机统一。

从这一意义上说，共有产权制度在本质上是通过经济适用房所有权具体权能的动态组合，成为经济适用房作为“具有保障性质的政策性商品住房”的新的具体的实现形式。

经济适用房产权与所有房屋产权一样具体在经济和法律关系上主要体现为房屋所有人对房屋的占有、使用、收益和处分的权利，这些权利根据所有人的意志、目标和利益可以统一，可以分离，可以有不同的组合形式。

在共有产权制度下，通过这些权利在不同条件下的不同的组合形式，体现出经济适用房的保障性、商品性及其两者的统一。

3.1.3共有产权经济适用房现状

经济适用房保障性表现在，中低收入家庭在没有能力购买住房全部产权并符合政府提供补贴标准的前提下，尽自己所能出资购买住房的部分产权，而获得住房完全的占有权和使用权；

政府投资获得住房的另一部分产权，但向受助购房者无偿让渡占用权和使用权，并放弃收益权，不计利息，不收租金，这充分体现了住房保障的功能和目标。

在共有产权制度下，经济适用房商品性表现在，政府依据投资比例拥有相应产权，当受助家庭步入中高收入阶段、不符合补贴标准时，政府依法和契约行使收益权和处分权，或向对方转让产权收回投资；

或按市场价格向对方收取租金；

或收购对方产权，收回房屋的全部占用权和使用权；

或在市场公开出售，双方按产权比列分配收益。

这样，既体现了"

谁投资，谁所有，谁收益"

原则和公共财政的公平公正原则，又符合社会主义市场经济规律要求。

3.2“共有产权”经济适用房的特点

3.2.1共有产权制度可以实现住房保障资源的累积倍增，促进有中国特色的住房保障体系的形成

政府将用于经济适用房的投资转化为产权，不仅能够保值而且会增值。

随着经济适用房建设的发展，政府用于住房保障的财力具有累积倍增的效应，能够不断扩大住房保障规模，最终能够建成以共有产权的经济适用房为主、以廉租房为辅的住房保障规模，最终能够建成以共有产权的经济适用房为主、以廉租房为辅的住房保障体系，实现“居者有其屋”。

3.2.2共有产权制度可以实现经济适用房的循环利用，提高社会住房保障资源的利用效率

住房是不动产，具有长期有效性，在正常情况下具有较长的使用寿命，土地更是可以无限期使用的。

而贫困是阶段性的，中低收入家庭的困难状况会因主观努力和社会经济发展而不断改善，因而中低收入家庭是一个动态的群体，不断有受助者脱贫致富，退出住房保障；

共有产权制度将经济适用房作为不动产的长期有效性与受助家庭经济状况的动态性有机对接起来，形成了受助家庭走向富裕而退出住房保障的机制和经济适用房循环利用的机制。

在共有产权制度下，政府投资建设一套经济适用房，不再是只解决这一户中低收入家庭的住房困难，而是可以实现循环使用，为多户中低收入家庭解决住房困难。

3.2.3共有产权制度可以扩大住房保障范围，实现住房保障功能的转轨和升级

现阶段我国住房保障对象主要是新旧体制转轨这一特定历史时期所形成的弱势群体，随着新体制建立和社会经济发展，随着经济适用房积累效应和循环利用机制形成，我国住房保障制度将向更积极的或高级的形态转变。

这一转变的基本标志是，对象至少供应给三类家庭：

一是符合经济适用房申购资格。

当无经济能力购买一套中小户型的经济适用房的家庭，可以按现有资金多少的比例一次性购买此套经济适用房的一部分产权，余下房屋产权则归政府所有，由指定的管理职能部门代为管理：

享有另一半“共有产权”房的住户可以低于市场价租金高于廉租房租金支付。

二是没资格享受廉租房，又连最小户型的经济适用房也买不起，但却有一套小户型旧房的低收入家庭，可以将自己原先旧房置换变现成现金，买下一定比例的经济适用房，余下面积则由政府出资，合股买下“共有产权房”；

三是一些家庭人均住房面积符合申购经济适用房条件，但人均可支配收入略高不符合申购的条件，或者人均可支配收入条件符合，而人均住房面积略多一点不符合条件的，采取共有产权经济适用房形式，适当为这些家庭给以一定政策倾斜[3]。

3.2.4共有产权制度可以更好地发挥政府调控房地产市场运行的功能，推动房地产业持续健康发展

共有产权制度为政府采取建设或购买多种方式供应社会保障性住房创造了条件，从而为政府调节房地产市场的供求关系和价格水平提供了有效工具或手段。

在房地产市场供不应求，房价上涨过快时，政府可以直接组织经济适用房建设。

这一方面可以较快地增加住房供应，缓解供求矛盾；

另一方面可以发挥保本微利的经济适用房价格水平在整个商品房价格体系中基准价格的作用，影响商品房购买者的心理预期和对性价比的判断，抑制商品房的购买冲动，拉低商品房价格的总体平。

当房地产市场供大于求或供求基本平衡、房价比较合理时，政府可以直接向开发商购买住房，作为经济适用房向中低收入家庭出让部分产权，也可以由受助家庭在市场上购房，政府提供货币补贴，较快地增加住房的有效需求，减少商品房积压，促进房地产市场健康运行，同时降低政府在住房保障方面的行政成本。

3.2.5共有产权制度可以推动社会进步

（1）可以促进社会和谐。

在共有产权制度下，经济适用房可以与商品房小区统一规划，按片、按幢相对分散建设，也可以直接在商品房小区按单元、单套分散购买，这样有利于实现不同文化水平、不同收入阶层的群体共同生活在同一社区，相互影响、相互帮助，相互交融，实现社会和谐发展，消除众多社会矛盾。

（2）可以激励公众努力奋斗。

获得完全属于自己的的住房是现代人的人生追求之一，不劳而获，将使中低收入家庭丧失创造财富的巨大动力。

在共有产权制度下，中低收入家庭在享受住房保障时，要不断创业，不断勤奋工作，不断为社会创造财富，走向成功，实现脱货致富，这样才有条件获得住房的完全产权，实现自己拥有完全属于自己的住房的人生理想。

（3）可以抑制腐败。

政府放弃应有的产权这一制度性缺陷所产生的一套住房几万元甚至几十万元的巨大的利益诱惑，是导致经济适用房腐败的根本原因。

在共有产权制度下，政府投资不再成为经济适用房的个人财产，即使暗箱操作骗购到手，也不拥有产权，社会住房保障资源最终也不会流失因而使特权阶层以权谋房的欲望和收益大大降低，再加上严格规范的管理，基本上能够消除经济适用房分配领域的腐败现象。

3.3“共有产权”经济适用房存在的法律基础

按照民法“一物一权”的原则，一处房产法律只承认一个所有权，但一个所有权可由一个民事主体所独有，也可以由两个或两个以上的民事主体所共有，这为共有产权制度奠定了法律基础。

《中华人民共和国民法通则》第七十八条规定：

“财产可以由两个以上的公民、法人共有。

共有分为按份共有和共同共有。

按份共有人按照各自的份额，对共有财产分享权利，分担义务。

共同共有人对共有财产享有权利，承担义务。

按份共有财产的每个共有人有权要求将自己的份额分出或者转让。

但在出售时，其他共有人在同等条件下，有优先购买的权利[4]。

”这条规定有四层含义，基本满足了共有产权制度的法律需求，一是政府作为法人可以成为经济适用房的共有人；

二是政府按投资额可以成为经济适用房的按份共有人，并按自己的份额享有权利，分担义务；

三是政府和受助购房人都可以根据具体情况对自己拥有的经济适用房产权份额作出处分；

四是处分经济适用房时，政府和受助购房人都具有优先购买权

根据民法原则，我国城市房屋权属登记制度也为共有产权制度奠定了法律基础。

建设部《城市房屋权属登记管理办法》（1997年10月发布，2001年8修正）第三条规定：

“房屋权利人（以下简称权利人）是依法享有房屋所有权和该房屋占有范围内的土地使用权、房地产他项权利的法人、其他组织和自然人”。

第十一条规定：

“房屋权属登记由权利人（申请人）申请。

权利人（申请人）为法人、其他组织的，应当使用其法定名称，由其法定代表人申请”，“共有的房屋，由共有人共同申请”。

第三十一条规定：

“房屋权属证书包括《房屋所有权证》、《房屋共有权证》、《房屋他项权证》或者《房地产权证》、《房地产共有权证》、《房地产他项权证》”。

第三十二条规定“共有的房屋，由权利人推举的持证人收执房屋所有权证书，其余共有人各执房屋共有权证书一份”，房屋共有权证书与房屋所有权证书具有同等的法律效力[5]”。

这些规定表明，政府作为法人成为房屋权利人，按投资额成为经济适用房的按份共有人之一，领取《房屋共有权证》，是受法律保护的，操作上简便易行，没有任何障碍。

4共有产权制度存在的问题

4.1共有产权制度实现社会保障功能的高成本

经济适用房，将转移支付凝固在房产这种“实体”上，其实际性质和廉租房等同，但房产的所有权却没有廉租房那样“清晰”，当房产进行交易时，房屋的不同所有者之间会产生利益的博弈行为，甚至有道德风险发生的可能，当事人会极力主张把房屋贱卖给自己的利益相关人，而以自己是产权的部分所有者为名反对政府提出的任何其他解决办法，借此从中牟利，侵吞国家资产。

对于这种做法，政府不可能逐一监管，因此，共有产权制度的实行成本极高，没有实际操作的可我们应该分清共有产权制度经济适用房和廉租房的区别。

4.2个人出资比例过小问题

由于共有产权制度对个人的出资比例没有明确的限制，会导致某些道德风险的发生。

人们会故意隐瞒自己的部分收入，使自己变得更“穷”，其目的是使政府多出资，个人少出资，以达到投入效益最大化的目的。

这种现象的危害还是很大的，一方面会占用大量的国家资金，减少受保障的人数，另一方面由于个人只占房屋产权的极小部分，导致在使用过程中有疏于保护的心理。

4.3国有产权部分的监管问题

共有产权制度中，国有部分的产权很难做到真正明晰。

即原本应该是产权极为明晰的国有资产存在产权不明，权责不清的严重问题，人民与政府之间的“委托——代理”关系的监督成本极高，会面对国资流失的危险。

在我国经济体制转轨期间，这个问题其实是一个系统性风险，几乎每个和国有资产相联系的问题都会涉及这种风险。

廉租房制度同样也有国有资产的流失的可能，我们必须做好长期的，复杂的斗争准备，采取一些相应对策：

（1）加强基础管理，建立健全房屋资产管理制度。

从资产的购置直到出售建立一整套规范化的管理制度。

加强队伍建设，选派责任心强，政策水平高，懂经济，会管理的人员承担房屋资产管理工作。

建议成立专门的国有股份房产监管机构。

（2）加大宣传力度，提高全民保护国有资产的法律意识，把关心和维护国有资产变为每个公民的自觉行动。

（3）明确法律责任。

为保证国有资产的安全与完整，必须建立一套合理的查处体制，明确法律责任。

国家工作人员胆敢违规操作，对其进行行政，甚至刑事处罚。

5经济适用房共有产权制度创新

经济适用房制度创新的基本思路是，坚持公共财政原则，遵循市场经济规律，运用现代产权法则，建立"

政府与受助个人按份共有产权的经济适用房"

制度，简称“共有产权制度”。

5.1共有产权制度的创新要点

（1）改变土地供应方式，经济适用房建设用地由行政划拨，转变为公开“招拍挂”方式供应，与所有商品房开发一样由市场形成土地价格。

（2）改变定价方式，经济适用房价格组成内容由不完全向完全转变，与所有商品房一样，将土地出让金、税费等全额计入房屋成本，形成与商品房价格基本接近的经济适用房价格。

（3）改变房屋建设方式，经济适用房建设由政府选择开发商、开发商选择建筑商，转变为政府直接通过公开招标选择建筑商，减少中间环节，节省开支，仅此一项经济适用房价格至少降低3%以上。

（4）改变房源供应方式，由单一集中建设经济适用房，转变为灵活多样的方式供应保障性住房。

以房地产市场的总量供求状况为导向，建立政府建房与购房并举，以相对分散建房、购房为主，以集中建房、购房为辅的保障性住房供应方式。

（5）改变交易方式，在受助者走向富裕，不再符合受助标准时，应鼓励尽快上市交易。

交易方式有三种，一是经济适用房产权整体出让，由政府和受助者按比例分配售房收入；

二是政府出资收购受助者产权，收回经济适用房的占用和使用权；

三是向受助者出让政府产权，政府收回现金，再投入经济适用房建设。

经济适用房交易时间越早越好，次数越多越好。

（6）改变补贴方式，由免土地出让金和一半税费这一单一比例的补贴方式，转变为多种比例的补贴方式。

中低收入是个较宽泛的概念，不应该一个标准补贴，而应根据具体收入情况，从低到高，采取分级补贴标准，如可分为70%、50%、30%三个等级给予补贴，具体补贴比例可以变化多样，因时而异，因地制宜，同时实现由暗补向明补、由土地税费贴补向货币化贴补的转变，提高政策透明度，为扩大住房保障面创造条件实现经济适用房保障性与商品性的有机统一

5.2淮安市共有产权经济适用房具体实施办法剖析

（1）共有产权比例及价格。

开始推出的共有产权比例为7：

3（即个人拥有70％产权，政府拥有30％产权）或5：

5（即个人、政府各占50％产权）两种，其土