应对突发事件的能力.docx

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应对突发事件的能力

第一节　突发事件管理的基本概念

　　一、突发事件的界定

　　国际上研究危机管理的学者把危机定义为：

对一个社会系统的基本价值和行为准则产生严重威胁，并且在时间压力和不确定因素极高的情况下，必须对其作出关键决策的事件。

　　从具体的危机管理角度出发，危机是指因不可抗力或突然袭来的严重自然灾害、公共卫生事件、社会冲突以及战争、恐怖袭击或其他极端行为引发的各类事件。

　　对于危机事件或状态的分析，可以从事件的危害程度、事件的影响方式、事件的影响范围等三个维度考虑。

（1）灾害和灾难主要是指自然因素、人为因素或由二者共同作用所引起的对人类生命、财产和（或）人类生存环境造成破坏损失的现象或过程。

（2）突发事件和紧急状态更加强调的是事件的影响方式是突如其来的，事先难以预料，需要紧急处置。

　　（3）危机是全过程、全方位地来描述那些突发的有可能产生较大破坏损失的事件。

　　二、突发事件的特点

　　突发事件事件一般具有以下四个特征：

（一）突发性和紧急性

（二）高度不确定性

　　（三）影响的社会性

　　（四）决策的非程序化

　　三、突发事件管理的内涵

　　突发事件管理指的是为避免或减少危机所造成的损害而采取的危机预防、事件识别、紧急反应、应急决策、处理以及应对评估等管理行为，目的是为了提高对危机发生的预见能力、危机发生后的救治能力以及事后的恢复能力。

　　危机管理需要面对三个事实要素：

（1）事件的发生、发展具有突发性和破坏性。

（2）可供管理者利用的时间、信息等资源非常有限。

　　（3）事态发展的后果很难预料。

　　危机管理是一种特殊类型的管理，具有显而易见的不可逆转性，它要求在相当有限的时间里作出重大决策和反应。

　　危机具有特定的生命周期，需要在危机发生的每一阶段制定出相应的对策（包括危机管理的准备、预警、处理及恢复等几个阶段）。

　　从某种角度上说，危机管理的过程就是组织维护、巩固或重新设计、重新塑造自身公众形象的过程；同时，获得了良好形象的组织又反过来强化组织危机管理的能力。

第二节　突发事件的分类分级与分期

　　一、突发事件的分类

类型

危机事件例示

自然灾害

水旱灾害，台风、冰雹、雪、高温、沙尘暴等气象灾害，地震、山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，森林火灾和重大生物灾害等

事故灾难

民航、铁路、公路、水运、轨道交通等重大交通运输事故，工矿企业、建筑工程、公共场所及机关、企事业单位发生的各类重大安全事故，造成重大影响和损失的供水、供电、供油和供气等城市生命线事故以及通讯、信息网络、特种设备等安全事故，核辐射事故，重大环境污染和生态破坏事故等

突发公共卫生事件

突然发生，造成或可能造成社会公共健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒、重大动物疫情，其他严重影响公众健康的事件

突发社会安全事件

重大刑事案件、涉外危机、恐怖袭击事件以及规模较大的群体性突发事件

经济危机

资源、能源和生活必需品严重短缺，金融信用危机和其他严重经济失常、经济动荡等涉及经济安全的危机

　　二、突发事件分级

　　美国五级国家威胁预警系统

颜色

威胁程度

采取的行动

红

严重

动员紧急救护队，并布置工作人员评估紧急需要

橙

很高

地方、州和联邦机构开展协调工作，加强在公众实践中的安全工作

黄

较高

加强对重要地方的监视活动及对威胁的评估工作

蓝

警戒

检查紧急程序，通知公民所要采取的必要措施

绿

低保

维持安全培训和准备状态

　　在我国，根据危机事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般可分为四级：

Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）。

根据分级管理原则，特别重大、重大、较大和一般危机事件，分别由发生地省级、市级和县级政府统一领导和协调应急处置工作。

　　三、突发事件分期

　　危机事件通常遵循一个特定的生命周期。

每一个级别的危机事件，都有发生、发展和减缓的阶段，需要采取不同的应急措施。

根据社会危害可能造成的威胁、实际危害已经发生、危害逐步减弱和恢复三个阶段，可将危机事件总体上划分为预警期、爆发期、缓解期和善后期四个阶段。

第三节　突发事件管理的重要性和必要性

　　一、加强突发事件管理是构建社会主义和谐社会的重要内容

　　在当前和今后相当长一段时间内，我国经济社会发展面临的矛盾和问题可能更复杂、更突出。

　　面对复杂多变的国际形势和高度聚集的国内矛盾，我们要有力应对来自内外部的各种挑战和风险，要抓住和用好重要战略机遇期、实现全面建设小康社会的宏伟目标，就必须增强公共安全和防范风险的意识，建立健全突发公共事件应急预案和应急机制，花更大力气妥善协调各方面的利益关系，正确处理各种社会矛盾，大力促进社会和谐。

　　二、必须清醒地认识我国公共安全面临的严峻形势

　　我国是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一，加上经济的快速发展和改革的不断深化，自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全暴露的不和谐问题日益突出。

（一）重大自然灾害频发

（二）重大、特大安全事故频繁发生

　　（三）重大传染性疾病形势严峻

　　（四）影响国家安全和社会稳定的因素仍然存在

　　（五）传统道德文化体系的失稳

　　（六）全球化的冲击与挑战

　　三、我国突发事件管理存在的问题

　　我国在原有体制下形成的传统危机管理模式还存在不少问题：

（一）法律框架脆弱

（二）综合协调机构缺乏

　　（三）危机应对网络松散

　　（四）社会应对能力薄弱

　　（五）社会预警体系不完善

　　（六）专家咨询队伍薄弱

第四节　我国突发事件管理体系建设

　　一、突发事件发展周期管理

　　根据危机的发展周期，危机管理过程可以划分为以下几个阶段：

危机预警及准备、识别危机、隔离危机、管理危机以及善后处理阶段。

　　每一个具体的阶段都要求危机管理者采取相应的应急管理策略和措施，准确地估计形势的发展变化，尽可能把事态控制在某一个特定的阶段，以免进一步恶化。

（一）预警及准备

　　危机预警及准备是整个危机管理过程的第一个阶段，目的是有效地预防和避免危机的发生。

　　第一，防范和避免危机的发生。

　　第二，建立应对预案。

　　第三，建立组织系统。

　　第四，开展社会演习。

（二）识别危机

　　识别危机的关键工作，是监测系统或信息监测处理系统是否能够认识和辨别出危机潜伏期的各种症状。

　　搜集信息。

　　多维度识别。

　　（三）隔离危机

　　为了避免事态的逐步升级，要求危机管理组织必须发挥启动危机管理机构“防火墙”的作用，控制突发事态的蔓延，保证组织其他部门的正常运转。

　　第一，构筑“防火墙”。

　　第二，确立取舍原则。

　　第三，做好内部沟通。

　　（四）管理危机

　　为危机深化到一定的程度，将使组织结构和运行机制遭受严重破坏，社会秩序趋于严重瘫痪和混乱，组织及其成员的生产、生活受到严重影响。

　　第一，人员调度应当合理。

　　第二，决策模式应当适时。

　　第三，媒体沟通应当及时有效。

　　（五）善后处理

　　管理阶段的结束，并不意味着危机管理过程已经完结，只是危机管理进入了一个新的阶段——危机善后处理。

　　第一，及时处理善后。

　　第二，开展独立调查。

　　第三，诊断“危机后遗症”。

　　第四，进行组织变革。

　　二、我国突发事件管理体系建设

（一）我国突发事件管理体系所面临的挑战

　　第一，纵向关系体现了上下级政府之间的集权和分权程度。

　　第二，横向关系体现了不同政府职能部门之间的分工协作和责任分担问题。

　　第三，机构设置体现了在危机的预防、爆发、恢复的各阶段中危机管理机构的功能定位问题。

　　第四，政企、政社关系体现了政府与其他参与组织在危机管理中的合作关系问题。

（二）突发事件管理的基本原则

　　第一，完善体制：

分级响应、重心下移。

　　第二，健全法治：

完善制度、加强立法。

　　第三，明确责任：

分类管理、职责分明。

　　第四，整合资源：

预防为主、平战结合。

　　第五，公私合作：

政府主导、社会参与。

　　第六，标本兼治：

职能转变、管理创新。

第一节　突发事件的法律体系建设

　　一、突发事件法制概述

（一）突发事件法制的含义和特点

　　突发事件法制属于非常态法制，是关于突发事件引起的公共紧急情况下如何处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的各种社会关系的法律规范和原则的总和。

　　作为预防、调控、处置危机的法律手段，突发事件法制是整个国家法律体系的重要组成部分，是一个国家或地区在非常规状态下实行法制的基础

　　突发事件法制相对于正常状态下的法制所具有的不同特点：

　　第一，内容和对象上的综合性、边缘性。

　　第二，适用上的临时性和预备性。

　　第三，实施过程具有很强的行政紧急性。

　　第四，立法目的上更强调对权利的保障性。

　　第五，法律制裁具有更大的严荷性。

（二）突发事件法制化的必要性和意义

　　首先，突发事件需要法制，一个直接的意义在于法制作为应对危机的手段更为有效与有序。

　　其次，突发事件需要法制，更为深远的意义在于它是避免法治危机、保障人权所必需的。

　　二、我国当前突发事件法制状况及其不足

　　我国现有的有关危机管理的立法还存在不足。

　　第一，立法不全面，宪法依据不足。

　　第二，立法比较发散、不统一。

　　第三，权利保障不够。

　　三、突发事件法律体系的健全和完善

（一）“紧急状态”退款入宪

（二）综合性的《中华人民共和国突发事件应对法》

　　（三）修正和健全各项专门和相关立法

第二节　依法行政与突发事件

　　一、突发事件中的政府职责

　　积极应对各种公共危机，保护人民生命财产安全、维护公共利益和社会秩序，是作为公共利益代表的政府责无旁贷、义不容辞的天职，是各国危机法律中赋予行政机关广泛的行政紧急权力的目的所在。

　　在理解危机管理中政府的职责时应注意两点：

　　一是为了应对危机，政府不仅有权力、有责任依法限制公民的权利、增加公民义务，更有责任有义务采取各种救助、保护和保障措施以及事后恢复重建措施。

　　二是突发事件中政府的各项职责跟其他常态事务的管理职责一样，具有法定性、不可随意处分性。

　　二、突发事件中依法行政的必要性和可能性

（一）依法行政的内涵

　　依法行政包括以下几项原则：

　　1.职权法定

　　2.法律优先，或称法律优位

　　3.法律保留

　　4.依据法律

　　5.职权与职责的统一

（二）突发事件中依法行政的必要性和可能性

　　依法行政是法制的具体体现，法治或依法行政的实质在于行政的权力要受到法律的约束。

　　紧急行政权及其运用不断地被纳入法治的轨道，原因在于：

　　1.行政权的强化是一把“双刃剑”。

　　2.紧急行政权如果没有合法的权力来源，就不会具有普遍的、持久的感召力；紧急行政权如果没有不要的规范和约束，就难以取得法律强制力的支持；紧急行政权如果没有不要的自律和他律，就得不到国民的普遍认同和支持。

　　3.紧急事件的不断出现以及各国之间的相互学习，使人们逐步认识到了处理紧急事件的一些规律，从而为紧急状态下的法治化创造了条件。

　　三、行政紧急权力及其法律规制

　　行政紧急权力在运行中主要受到的法律规则：

　　第一、范围限制

　　第二、程度规制即比例原则的约束

（1）适当性或妥当性原则

（2）必要性或最小侵害原则

　　（3）均衡或相当性原则

　　第三、程序规制

　　第四、目的和条件规制

第三节　突发事件中的公民权利保障

　　一、突发事件中公民权利保障的必要性及意义

　　应对现代突发事件以法治为原则，以保障人权