从经济政策到社会政策的历史性转变Word格式.docx
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城镇集体单位减少了2698万人，下降了76%。
两者合计减少6606万人,下降了47.5％。
在人类历史上，也许还没有过一个国家在如此短的时间里这么大规模地裁减正规部门的就业人口。
随着大量人员下岗失业，城市贫困问题凸现出来。
在农村，九十年代后期粮食和其它各类农产品都出现供过于求的情况。
“谷贱伤农”，由此造成农民收入总体增长缓慢。
在相当多的地区，农民收入不是增长，而是下滑。
与此同时，长期困扰中国农村的“三乱”问题进一步加剧，多如牛毛的苛捐杂税压得广大中部农村居民透不过气来，激化了农民与政府之间的矛盾。
以上问题是在中国经济快速增长的背景下出现的。
从1979年到2005年二十六年间，中国国内生产总值年均增长9%以上。
这么大的经济体能连续这么多年保持高速增长，在人类历史上还没有过先例。
2005年中国的国内生产总值已经达到182321亿元，人均近14000元，大大超过了当年邓小平设定的人均八百美元的小康标准。
为什么在综合国力大大增强的同时，会出现如此严重的不平等问题呢？
机械地坚持“效率优先”大概是一个重要原因。
不错，邓小平曾鼓励一部分地区、一部分人先富裕起来。
但他说得很清楚，“社会主义的目的就是要全国人民共同富裕，不是两极分化。
如果我们的政策导致两极分化，我们就失败了”。
他还警告过，“如果搞两极分化……民族矛盾、区域间矛盾、阶级矛盾都会发展，相应地中央和地方的矛盾也会发展，就可能出乱子”。
到九十年代末期，出乱子的迹像越来越多。
在这种大背景下，中国政府的政策导向出现松动，在坚持“效率优先”的同时，开始花更大的气力来“兼顾”公平。
如果以前的“兼顾”只是说说而已，这时的“兼顾”终于有了些实质内容。
到2004年召开十六届四中全会时，执政党最终放弃了“效率优先，兼顾公平”的提法。
社会矛盾的凸现是出现社会政策的背景，它只能说明，社会政策迟早会出现，但不能解释为什么社会政策出现在新世纪之初。
社会政策不是政府表表态就算数的，每项社会政策都需要雄厚的财政资金支撑。
没有财政资金支撑的社会政策不过是空中楼阁而已。
另外，政治学里通常讲政策的“惯性”，政策的“路径依赖”。
从经济政策到社会政策的历史性跨越决不是几个领导人拍拍脑瓜就能完成的，它必然涉及政治体制方面的深刻变化。
因此，为了理解这个历史性的跨越，我们需要考察中国政府的汲取能力与政策过程发生了什么样的变化。
汲取能力的加强
在新世纪里，为什么中国政府开始将更大的注意力转移到社会政策上来呢？
这首先是因为财政体制的变革大大提高了国家的汲取能力，使得政府有可能将更多的资源投入这个领域。
从八十年代初开始，中国政府的汲取能力一路下滑，到九十年代初已跌入谷底。
不要说支撑社会政策，当时连维持国防、治安和政府日常运作的经费都严重不足，到了政治上十分危险的地步。
有鉴于此，中国政府不得不在1994年对财政体制作出重大调整。
回顾过去十年，很明显分税制取得了巨大的、超乎预料的成功。
图一表明，1994年以来，政府的综合财政收入（这里定义为预算内收入、预算外收入与社保基金收入之和）飞速增长，在短短十年中从不足8000亿猛增至近37000亿，翻了近五倍。
图二描绘了综合财政收支占GDP比重的变化。
在1978－1995年间，这两个比重从30-40%跌至16－17%。
1994年财政体制变革见效后，情况迅速改善。
到2004年底，这两个比重回升到27%左右。
2005年，全国财政收入超过30000亿，社保基金收入接近7000亿，预算外收入估计在5000亿左右，三者相加约42000亿，约相当于GDP的30％，又上了一个新台阶。
另外，据财政部企业财务快报统计，2005年，全国国有企业实现利润9047.2亿元。
如果平均分红率是50%（OECD国家的股份公司平均分红率是50%）,那就会给国家财政带来4500亿元额外收入，是一个相当可观的数字。
虽然与很多发达国家和东欧转型国家比，中国财政收入占GDP的比重还不算高，但至少与一般发展中国家相比已表现不俗。
如果说九十年代中国政府未能在社会政策方面有所作为是因为“巧媳妇难为无米之炊”，那么今天政府汲取能力方面的问题已大致解决了，为社会政策的出现奠定了财力基础。
图一：
财政收入与社保基金收入的增长速度（亿元）
数据来源：
国家统计局，《中国统计摘要，2005》，北京：
中国统计出版社，2005年，第68－69，192页。
2004年的预算外收入和支出是估计数。
图二：
综合财政收支占GDP的比重
公共政策议程设置模式
不过，汲取能力的提高只是社会政策出现的必要条件，不是充分条件。
社会政策的出现，还有赖于政策导向的变化。
如果“效率优先”的政策导向不转变，政府完全可能把增长的财政收入投放到发展经济的项目上去，而不是用到与民生相关领域。
因此，我们需要从公共政策议程设置的角度去探讨中国政策导向变化的内在动因。
表一：
议程设置的模式
议程提出者
决策者
智囊团
民间
民众参与程度
低
I关门模式
III内参模式
V上书模式
高
II动员模式
IV借力模式
VI外压模式
议程设置是指对各种议题依重要性进行排序。
任何一个社会都面临着各种各样的挑战，但政府应付挑战的资源是有限的，这些资源既包括财政资源、人力资源、信息资源、时间资源，也包括注意力资源。
换句话说，在具体决策之前，政府不得不作出抉择，对处理哪些挑战有所取舍。
议程是如何设置的？
谁参与了议程的设置？
为什么有些事情被提上议事日程，而另一些问题却被排斥在外？
这些便是研究议程设置要解答的问题。
依据议程提出者的身份与民众参与的程度，我们可以区分出六种议程设置的模式（见表一）。
过去，在中国，议程设置主要采取前五种模式，即关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式；
只是到了最近几年第六种模式―外压模式－才浮现出来。
社会政策的出现在很大程度上是议程设置模式转变的产物。
与其它五种模式相比，外压模式有以下几个特点。
第一，只有在初始阶段，外压模式里的议案倡导者是可以确定的。
随着议案影响力的扩大、议案支持者的增加，谁是倡导者已越来越难分辩，他们的身份已变得越来越模糊。
这时的关键是议案的民意基础到底有多宽厚，是否对决策者构成足够的压力。
说到民意，我们应该区分两部分民众。
一部分是所谓“关切的民众”（attentivepublic），一部分是一般大众（generalpublic）。
前者在数量上永远是总人口的一小部分，但他们对公共议题不仅十分关心，而且相当了解。
他们对议案的支持有助于防止议案滑出舆论的焦点圈。
后者是大多数人，他们对多数公共议题的注意力往往是短暂的；
一般大众很少长期、执着地卷入某项争议。
正是因为如此，一旦一般民众支持改变旧议程、接受新议程，对决策者的压力之大是可想而知的。
在这种情况下，公共议程最可能变为正式议程。
第二，外压模式产生作用的前提是少数人关心的议题变为相当多人关切的公共议程，否则压力便无从产生。
而这个过程需要时间。
即使某个议题已经提上了公共议程，如果它最终得以进入政策议程的话，同样也需要时间。
因此，外压模式的一个特点是所需时间一般比其它模式长。
第三，由于头两个特点的存在，研究者往往很难准确地断定外力究竟通过什么方式最终影响了议程的设置。
他们所能做的无非是在时间的先后顺序上将外部压力的形成与政府议程的变动联系起来。
上述三个特点是在一般情况下外压模式具备的特点。
但也有特殊情况，即突然出现所谓“焦点事件”（focusingevents），引起社会普遍的关注，进而迫使决策者迅速调整议程。
焦点事件一般都是坏事，如灾难、事故等，它的发生对某一群人的利益造成现实的伤害、对其他人的利益可能产生潜在的伤害。
这类事件的发生使得利益群体、政府官员、大众传媒、以及广大公众对现存问题有更深切的认识，希望纠正明显的政策失误。
注意焦点的集中有助于打破已往的权力平衡，使争取议程转换的意见在公众舆论里占据上风，形成强大的民意压力，迫使决策者在短时间里调整政策取向。
因此，有学者把焦点事件引发的反应阶段称之为“政策窗口”（policywindow）。
由于焦点事件的影响是直接的、快速的、容易确定的，不少研究议程设置的学者都把注意力集中在它上面。
外压模式出现的背景
过去，在中国议程设置一般采取的是上面提到的五个模式，外压模式比较少见。
尽管早在80年代中期，中央领导人就在提出决策科学化的同时，提出了决策民主化的主张，直到90年代后期以来，带民主色彩的外压模式才越来越常见。
之所以会出现这样的变化，可以在两方面找到原因，一方面是压力从何而来？
另一方面是压力为什么会产生影响议程设置的效果？
先看压力的根源。
上面提到，虽然中国经济在过去四分之一个世纪高速增长，但不息一切代价追求GDP高增长率也带来一系列严重的问题。
这些问题也许在改革初期并不凸显；
但随着时间的推移，它们变得越来越引人注目；
到90年代末，有些问题已变得令人触目惊心，包括环境危机、贫富悬殊（地区差距、城乡差距、居民收入差距）、缺乏经济与社会安全（大规模下岗失业、就学难、就医难、各类事故频发）等。
人们切实体会到经济增长不等于社会进步。
与此同时，社会分化程度越来越高。
在改革初期，由于社会分化程度低，人们容易形成共识。
那时，哪怕某些人必须为改革付出代价，他们往往愿意为了长远的利益而牺牲短期利益，因为他们相信，改革最终会使所有人受益。
随着社会日益分化，曾经让人充满希望的“改革”变得可疑起来。
改革的金字招牌脱落了，有关改革的共识破裂了。
那些在前期改革中利益受损或受益不多的阶层对新推出的改革不再毫无保留的支持；
恰恰相反，他们对凡是带有“改革”标签的举措都疑虑重重，生怕再次受到伤害。
这些人仇视滥用权力、中饱私囊的官员，敌视一夜暴富、挥金如土的新贵，蔑视巧舌如簧、发“改革”财的学者。
更重要的是，他们普遍感觉到中国的改革已经步入歧途，到了改弦更张、强调经济社会协调发展的时候了！
这就是政府面临的社会压力所在。
那么潜在的压力是如何转化为现实的压力呢？
四个个领域的变化发挥了关键性作用：
利益相关者的施压、非政府组织的卷入、大众传媒的转型和互联网的兴起。
利益相关者的施压
先看利益相关者的施压。
当社会分化不太严重时，各利益相关群体往往处于“自在”阶段，缺乏“自为”意识，也不大会为自身的利益向决策者施压。
随着社会分化程度提高，各利益群体对自身利益变得更加敏感；
随着各利益群体对自身利益变得更加敏感，他们便会产生向决策者施压的冲动。
当然，冲动是一回事，能在多大程度上施压是另一回事。
这里的关键是利益相关群体的动员能力。
在所有利益相关群体中，拥有政治和组织资源的地区无疑最强。
区域政策是利益相关群体施压的一个例子。
80年代中期以前，中国存在地区差距，但问题并不突出。
“七五”期间（1986－1990年）提出了所谓“梯度发展理论”，1988年更明确提出了“沿海地区发展战略”。
这种非均衡发展战略反映了邓小平“两个大局”的构想。
他说：
“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个大局。
内地要顾全这个大局。
反过来，发展到一定时候，又要求沿海拿出更多的力量来帮助内地发展。
这也是个大局。
那时沿海地区也要服从这个大局”。
由于国家政策明显向东部倾斜，结果导致东西部差距从80年代末起迅速扩大。
90年代初，学者与政策研究者就地区差距展开了一场争论，当时的主流要么认为中国地区差距没有扩大，要么认为地区差距不算太大，不必大惊小怪。
邓小平也主张“现在不能削弱发达地区的活力”，应等到“本世纪末达到小康水平的时候”，再“突出地提出和解决”地区差距问题。
不过，落后地区不愿再等了。
这时，在每年3月召开的全国人民代表大会上，都有来自内陆的代表公开表示对中央政策倾斜的不满。
面对内陆省份越来越大的压力，1996年八届人大四次会议上通过的“九五”计划及2010年远景目标纲要指出：
要坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区差距。
可惜，大部分政策措施力度不够，对于缩小东西部差距没有产生明显的效果。
因此，90年代后半期，对政府区域政策批评的声音不绝于耳。
在这个背景下，1999年3月，当时的总书记江泽民承诺，要研究实施西部大开发战略，加快中西部地区的发展。
6月，他又提出，要把加快开发西部地区作为党和国家的一项重大战略任务。
2000年1月，党中央对实施西部大开发战略提出了明确要求，国务院成立了西部地区开发领导小组，才真正进入西部大开发的实施阶段。
其后，在全国人大上，面临巨大转型困难的东北三省人大代表纷纷投书，强烈要求中央实施东北振兴战略。
2003年9月，“振兴东北地区等老工业基地”终于正式也成为中国政府的“战略决策”。
非政府组织的卷入
再看非政府组织的卷入。
在过去20年里，中国目睹一场前所未有的社团革命。
截至2004年底，全国共有各类在民政系统注册的社会团体近15万个。
很多研究中国社团的国内外学者把注意力放在注册社团上，误认为它们代表了中国整个社团领域。
但事实上，在民政部门登记注册的组织仅仅是这个版图的很小一块。
大量应该在民政部门注册的组织选择注册为商业机构，或者干脆不注册而开展活动。
例如，许多为人熟知的民间环保组织就没有在民政部门注册。
更容易被忽略的是，按照中国法律，县以下的草根组织根本无需在民政部门登记注册，比如那些企业、机关、学校、街道、乡镇和村落内开展活动的社团。
把注册与未注册的社团加在一起，总数至少在50万以上。
大多数社团也许对公共政策毫无兴趣，但有一类社团最大的关注点便是公共政策。
它们是倡导性社团（advocacygroups）。
人们习惯于把这类社团称为“非政府组织”或“NGO”。
在中国各类NGO中，环保NGO最为积极。
90年代以前，中国也有的环保社团，但绝大多数是自上而下组建的、半官方的环境科学研究团体。
那时中国的环境污染问题还不太突出，民众对此不太关心。
因此，那时的环保社团要么研究多于行动，要么干脆没有什么行动。
90年代以后，生态环境恶化日渐显著，人们的环保意识也逐步高涨。
在这个背景下，1994年3月31日，中国首家民间环保NGO—“中国文化书院·
绿色文化分院”在民政部注册在北京成立，简称“自然之友”。
此后，北京又涌现出一批民间环保NGO，如“地球村”、“绿家园”等。
进入新世纪，民间环保NGO（尤其是高校学生团体）开始在各地大量出现，遍布安徽、四川、山东、福建、重庆、广东、河北、云南等省、市、自治区，并呈逐年增加的趋势。
据不完全统计，全国现有2000多家环保NGO。
它们经费主要靠自筹（相当大比重来自境外捐赠），不依靠政府财政拨款。
除了开展环保教育、配合政府编制环保计划、担任有关机构环保顾问外，这些环保NGO还竭力呼吁改善生态环境，并动员各种力量干预破坏环境的行为、工程和计划，对政府形成巨大的压力。
在“上书模式“里提到的怒江水电工程便是一例。
大众传媒的转型
环保NGO数量不大，但能量巨大，原因之一是很多组织与大众传媒有千丝万缕的联系，要么其发起人、负责人和主要成员在传媒机构任职，要么它们在传媒机构有大量支持者和朋友。
传媒把环保NGO的声音以放大的方式传播出去，无形中加大了它们的影响力。
中国的大众传媒不仅充当了环保NGO的“扩音器”，而且近年来在公众议程设置方面扮演着越来越积极主动的角色，进而影响到正式议程的设置与调整。
传媒的议程设置功能有三个层次，第一是大众传媒报导或不报导哪些“议题”，第二是大众传媒是否突出强调某些“议题”，第三是大众传媒如何对它强调的“议题”进行排序。
我们这里说的不是指某几家传媒机构的某几次报导，而是指整体大众传媒在较长时期里的报导活动。
很显然，不进入第一个层次，民众对一些议题就不会感知。
例如，研究表明，80年代的煤矿事故比现在更普遍、更严重，但当时矿难并没有成为一个公共议题。
90年代中后期以来，矿难成为国人关注的焦点之一，主要是因为大众传媒对它进行的广泛报导引起了公众的重视，不仅进入了第一个层次，还进入了第二个层次。
在一个较长时期里，进入第二个层次的议题当然不止一个，这时，如果大众传媒对一系列“议题”的报导如果呈现一定排序的话，也会影响公众对这些议题的重要性的判断。
近几年来，中国民众对三农、农民工、生态环境、公共卫生、医疗保障、贫富差距等问题的关切，在很大程度上是传媒强调的结果。
在中国，媒体的角色一直被定位在“宣传机器”上。
例如，新闻出版署1990年颁布的《报纸管理暂行规定》第7条讲得很明确，“我国的报纸事业是中国共产党领导的社会主义新闻事业的重要组成部分，必须坚持为社会主义服务、为人民服务的基本方针，坚持以社会效益为最高准则，宣传马克思列宁主义、毛泽东思想，宣传中国共产党和中华人民共和国政府的方针和政策；
传播信息和科学技术、文化知识，为人民群众提供健康的娱乐；
反映人民群众的意见和建议，发挥新闻舆论的监督作用”。
那么党的喉舌为什么近年来会变得越来越具有公共性，成为连接政府与民众的双向桥梁呢？
这是因为媒体的数量和性质都发生了巨大的变化。
在量方面，与改革初期比，电台的数量增加了三倍，电视台、报纸、杂志的数量都增加了十倍左右。
质的变化更为深刻。
从80年代开始，中国的传媒便开始市场化，这个进程在90年代以后加快了。
现在，虽然国家仍掌握电台、电视台、报纸和一些刊物的所有权，但传媒机构失去了国家财政拨款，必须在激烈的市场竞争中求生存。
一旦追求利润成为传媒机构的主要驱动力，其日常运作的逻辑便改变了：
它们必须考虑如何吸引读者或观众？
如何扩大自身的影响力？
当然党和政府的机关报、机关刊物自由度比较小，但这些传媒机构在转向传媒产业的过程中，都增设了自由度相对大得多的附属报刊，例如《人民日报》属下的《环球时报》，新华社属下的《瞭望东方周刊》，上海文汇新民联合报业集团属下的《新民周刊》和《外滩画报》，广东省新闻出版集团属下的《新周刊》，以及南方报业传媒集团属下的《南方周末》、《南方都市报》、《新京报》、《21世纪经济报导》等。
本来就不属于党报系统的《中国新闻周刊》、《财经》、《商务周刊》、《中华工商时报》等报刊相对独立性也不小。
在这些著名报刊的带动下，全国几百家报刊（例如《江南时报》、《大河报》等）纷纷开辟或增加新闻评论和公共事务讨论的版面，不断试图拓宽的言论边界。
影响所至，已经波及到了某些广播和电视媒体。
在竞争的压力下，媒体往往会主动“三贴近”：
贴近群众，贴近生活，贴近真实，不时报导敏感的新闻事件，评论敏感的时政话题。
正是在这种背景下，大众传媒开始更积极主动地为各种利益诉求开辟表达的空间，促使某些民众关心的议题变为公共议题，进而推动国家政策、法律、体制的变革。
互联网的兴起
大众传媒面临的竞争不仅来自传统媒体内部，还来自新兴网络媒体，如互联网、手机短信等，尤其是互联网的兴起迫使传统媒体不得不改变以往新闻和信息的传播格局，并且为公众讨论公共事务提供更开放的空间。
如果从1994年4月20号中国正式进入互联网之日算起的话，中国进入网络时代不过10年之余。
然而，如图三所示，互联网发展可以用“爆炸型”来形容。
1997年初，全国的互联网使用者不过区区62万人；
到2005年7月，这个数字已经暴增至1.03亿，而且增长的势头仍没有放缓的迹象。
2000年前，由于网民数量低于1000万，真正意义上的网络媒体还没有形成。
随着网民在2001年突破2500万，情况开始发生变化。
2002年，当网民超过4500万时，网络舆论急遽升温。
2003年，当网民达到7000万时，网络舆论风起云涌，“黄碟”案、刘涌案、黄静案、宝马案、日本人珠海买春案、京沪高铁案、孙志刚案在虚空间掀起一个又一个巨大的舆论浪潮。
难怪这一年后来被人称作“网络舆论年”。
此后，互联网成为公众传递信息、表达意见、评论时政、释放情绪的一个主要渠道，网络舆论对公共议程设置的影响越来越显著。
图三
资料来源：
中国互联网络信息中心，《中国互联网络发展状况统计报告》，历年。
与传统媒体比较，互联网最大的特点是人人都是潜在的信息发布者，信息多向（而不是单向）传播，信息传播范围扩大到全世界，信息可以瞬时传遍地球每个角落。
这些特点使控制信息难上加难，使普通网民拥有了前所未有的话语权，也使公共权力不再可能完全在暗箱中操作。
出现具有公共性、开放性、交互性、多元性、瞬时性的网络媒体后，公共议程的设置逻辑也开始发生变化。
在传统媒体时代，议程说到底是由屈指可数的传媒机构设置的；
而政府通过控制传媒机构来影响议程设置相对来说比较容易。
进入大众网络时代，情况就不同了，网民可以通过互动，将他们认为重要的问题（而不是传媒机构认为重要的问题）变为公共议程的一部分。
例如，在官员腐败、下岗失业、贫富悬殊、处女卖淫、宝马车撞人、孙志刚被打致死、农民负担过重、农民工讨取欠薪、教育乱收费、医疗体制改革失败、朗咸平批评国企改革等一系列网上讨论活动中，网络舆论都显示出设置公共议程的力量，因为所有这些问题都触犯了民众十分关心的公平正义原则。
由于网络已成为反映民意的渠道，中国的最高决策层对它也越来越重视。
在2003年“非典”肆虐期间，国家主席胡锦涛和国务院总理温家宝都透露，他们也曾亲自上网，了解舆情。
2004年9月举行的中共十六届四中全会指出，“要高度重视互联网等新型媒体对社会舆论的影响”。
为此，在传统内参报告以外，国务院办公厅秘书一局信息处最近开始定期编辑《互联网信息摘要》，报送国务院领导。
《互联网信息摘要》反映的社会问题非常广泛，最近不少大案如安徽阜阳假奶粉案、广州农民工讨薪遭打、湖南嘉阳违法拆迁案等都是通过这条渠道迅速上达国务院的。
从高层对网络舆情的高度关注，可以看出网络媒体的影响力之大。
当然，网络媒体与传统媒体并不是相互对立的，它们的作用完全可以是互补的。
当某个议题引起网民广泛关注时，传统媒体往往会马上介入，进行采访和深度报导，黄静案、日本人珠海买春案、京沪高铁事件都是这样的例子。
反过来，某
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