行政公益诉讼制度构建4docWord文档格式.docx
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和一般行政诉讼不同的是，行政公益诉讼并不以行政行为的违法性为前提。
只要其在客观上对公共利益造成损害或者将有可能造成损害。
第三，公益诉讼的目的是为了维护公共利益。
与传统诉讼立足于个案救济不同的是，行政公益诉讼指向的是公共利益而非特定主体的个人利益。
第四，公益诉讼有很明显的预防性质。
行政公益诉讼并不需要侵害的实际性为要件，这里指的是对公益的侵害不需要显示的发生，只要求根据合理的情况判断其具有发生侵害的可能即可以提起诉讼。
第五，公益诉讼判决的拘束力不仅仅限于诉讼当事人。
行政公益诉讼的案件中，原告往往是不特定享有原告资格多数人中的某个人或者某些人。
从这个层面来说，法院的判决则不仅仅约束了诉讼的双方，同时还影响了未直接参加诉讼的其他人。
（三）立法基础
1、宪法基础
从人民主权角度来看，我国的宪法明确表示：
中华人民共和国一切权利属于人民。
人民将自己的权利让渡出一部分交给政府来行使，那么政府必须对全体的民众来负责；
另外一方面来讲，人民在享受政府提供的各种便利时，也应当体现主人翁地位。
积极地参加到国家和社会公共事务的管理中来。
行政公益诉讼则符合这一宗旨，有利于促进人民主权的实现。
在一个行政法膨胀的年代，由于公民和行政权相比，公民处于被支配的弱势地位。
行政诉权的扩张对当今的时代有很重要的意义。
而行政公益诉讼不仅仅丰富了行政诉讼的类型，更加保障了公民权利有效而无遗漏的救济，也吻合了宪法保障人权的主旨。
2、诉讼法基础
根据修正后的民事诉讼法中的第十五条：
“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。
”这里作为支持起诉的主体包含了机关、社会团体、企事业单位并非不一定是权益上受到损害的人。
但是，这些主体却可以为了维护国家，集体和个人的利益来支持特定的受损单位和个人来向人民法院提起诉讼。
这和行政公益诉讼有着异曲同工之妙。
二、国外基本规定以及对我国启示
（一）美国的相关规定
美国的行政公益诉讼真正的确立是在20世纪的40年代。
其中桑德斯兄弟广播站控诉联邦委员会的案件。
在这一案件中，桑德斯兄弟广播站对于联邦委员会颁发给另一家无线电广播站营业执照的行为异议。
联邦委员会则主张原告没有诉讼主体资格，并且射性利益不值得保护。
最高法院做出了判决表明：
桑德斯兄弟广播站和被颁布营业执照的广播站是竞争对手关系。
所以，其权利本质上受到伤害。
就起诉资格一说，充分发挥了私人检察总长理论，赋予了私人基于维护公共利益提起诉讼的权利。
私人检察长理论就是指为了防止公务员从事违反法律所赋予的权限或者范围的行为，联邦议会可以根据宪法将此类案件的起诉权授予检查总长等公务员。
联邦议会还可以不指名检察总长或者其他公务员进行此类诉讼的提起人。
根据宪法，以立法的形式来赋予非公务员的个人或者非公务员的组织诉讼提起的权利。
（二）日本的相关规定
日本的《行政诉讼法》，把行政诉讼的案件分为了四类：
一是机关诉讼；
二是抗告诉讼；
三是当事人诉讼；
四是民众诉讼。
抗告诉讼和当事人诉讼的主旨在于保护公民个人的利益为诉讼目的的，民众诉讼和机关诉讼的目的的主旨在于维护法律客观的秩序。
“所谓的民众诉讼是指：
纠正国家或者公共团体机关不符合法律法规行为的诉讼，并且是以作为选举人资格
或者其他同自己没有法律上的利害关系的资格来提起诉讼。
”
在司法实践中，民众诉讼则有两种代表性的案例。
第一种是：
请求营业许可无效的诉讼。
如这一个案例：
一位浴室经营者起诉行政机构。
基于行政机构颁发给了其附近的竞争者营业执照。
违反了浴室设置的距离必须保持250米以上的规定。
日本最高法院采纳了原告的观点：
承认与依该营业许可成立的新澡堂营业者有竞争关系的当事人具有诉讼资格。
另外一种案例则是：
日本秋田县教育官员召开了六次座谈会，而这几次座谈会的费用支出非常大。
当地的居然就去法院起诉
该县的教育长官。
诉由是这样没有意义的座谈会的开支造成了政府巨大的浪费。
当地法院对此作出了判决：
责令被告将超过规定的开支归还给县政府。
可见日本提起诉讼的主体资格也得到了应有的扩张。
（三）法国的相关规定
在法国，行政诉讼有越权之诉和完全管辖之诉这两种类型。
其中，越权之诉更加着眼于公共利益，主要目的在于保证行政行为的合法性。
其是针对越权行为的本身，而不在于谁提起了诉讼。
该诉讼的主旨在于纠正违法的行政行为，保证公权力良好的运行和良好的行政秩序，而不限于保护起诉人的主观权利。
越权之诉的判决发生对事的效果，不以申诉人为限。
法国的最高法院认为：
法律中排除一切申诉的条款都不能剥夺当事人提起诉讼的权利。
仅仅只有在法律明确规定当事人不得提起越权之诉的前提下，当事人的诉求才能收到限制。
而法国为了鼓励人们提起这一诉讼，来维护公共利益。
对于违反行政决定提起的越权之诉，不要求申诉人的权利受到侵害，只要申诉人利益受到行政行为的侵害就可以。
这里的利益包括下列三种涵义：
第一，利益主体即越权之诉的申诉人是多元的。
不但受到行政行为的行政相对人可以提起越权之诉。
而且，第三人因为基于违法的行政行为受到侵害时，也可以提起诉讼。
第二，申诉人的利益不仅包括物质利益，还包括精神上的利益。
如个人尊严、荣誉感等。
第三，申诉人的利益不局限于现实利益。
如果将来的利益却是存在，并且必然遭遇侵害，还是可以提起越权之诉。
（四）各国公益诉讼对我国的启示
第一，行政公益诉讼的出现源自于维护公共利益的需要，反映了现代行政法治对公民权益不断深化和对实质平等的不懈追求。
传统诉讼作为私益救济的手段，其往往具有必须受到实质的经济的侵害为前提。
同时也是事后并且被动的。
因此引入行政公益诉讼制度。
第二，各国公民、法人和其他组织提起行政公益诉讼仍然受到一定限制，尽管尺度有所不同，但是扩大参与行政过程的利害关系人范围是当今行政法学发展的重要趋势之一。
不管是直接受到行政行为影响的直接行政相对人或者间接受到行政行为影响的间接行政相对人都可以提起诉讼。
第三，随着公益诉讼原告资格的扩宽，为了防止滥诉的发生。
行政公益诉讼的提起需要符合法律的规定或者要受到一定的程序限制。
日本的《行政案件诉讼法》规定，民众诉讼只有在具体的法律中有明确规定时，方能够提起；
美国的公民诉讼则是通过设置前置程序来防止可能出现的滥诉行为。
法律规定，起诉人在向法院提起诉讼之前，应当首先将书面形式的“起诉意愿通知”送交到将要被提起诉讼的行政机关。
第四，受案范围的不断扩大。
行政诉讼法已经不只局限在对人身权利或者财产权利的保护，而是延展到对环境、生态等大多数人共同享有的利益的保护。
受案范围在具体行政行为之外，还包括了一些抽象的行政行为。
德国在《联邦行政法院法》中规定，对于那些不属于宪法范围内的公法争议，如果联邦法院并没有将其交由其他法院处理，那么都可以向联邦法院提起行政诉讼。
三、建立行政公益诉讼的障碍
第一，公共利益具有不确定性，无法清晰地界定行政公益诉讼的范围。
对于
公共利益的法律界定，历来是法学中的一个难题。
何为公共利益、谁又有权来认定公共利益，这些问题也是我国法学界近年来重点讨论的问题。
遗憾的是,这些讨论并没有产生一个让我们满意的结果。
在学者们的讨论中：
国家主权、个人的平等、自由、社会安全、经济发展、环境保护等都可以成为公共利益的内容；
国家、社会、自治团体、种群、族群都可能成为公共利益的享有者。
既然我们无法给公共利益一个明确的界定，那么在行政公益诉讼制度中，我们就无法对行政行为是否违反公共利益进行实质性判断。
第二，行政公益诉讼原告的起诉资格不明确。
行政公益诉讼制度的原告资格问题直接关系到法院司法审查权对行政权力制约的力度，所以原告资格的界定直接影响到行政公益诉讼制度设立目标的实现。
中国《行政诉讼法》缺失了行政公益诉讼制度，自然也没有行政公益诉讼原告资格的相关规定。
《行政诉讼法》中关于原告资格的规则主要在该法第2、24、41条中且较为原则。
最高人民法院关于行政诉讼的司法解释将这些规则解释为“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。
”最高院这一司法解释使得中国行政诉讼原告资格的范围从只限于直接相对方起诉的“合法权益标准”扩大到与被诉行政行为有利害关系的第三人、相邻权人、公平竞争人的“法律上的利害关系”标准。
虽然这样的解释已经大大拓展了行政诉讼原告资格的范围，但是，“法律上的利害关系应当理解为切身的利害关系、现实的利害关系、直接的利害关系”其诉讼的性质依然是私益诉讼。
对于公共利益遭受到的损害，我国法律尚未赋予公民权利对其加以防范与制止。
这就形成中国构建行政公益诉讼制度的最大障碍。
第三，现行行政诉讼法中，公益诉讼不在诉讼的受案范围之内。
行政诉讼受案范围是指人民法院受理行政诉讼案件的范围。
其所揭示的是在法治环境当中司法机关对行政行为拥有的司法审查权限的大小。
对于行政公益诉讼，一个关键性的问题是依据现有的法律，法院是否可以受理。
依照中国《行政诉讼法》有关行政诉讼受案范围的规定，最高院有关行政诉讼的司法解释将行政诉讼法的受案范围规则进一步具体化，其通过列举的方式明确排除了“对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，即只有当行政行为对相对人的权利、义务发生实际影响时方可成为法院的受理对象。
法院无权受理那些尚未实际损害环境公益但却有损害之危险的行政行为案件。
而行政公益诉讼的重要特征，正是侵害并不一定已经发生。
可见，这一规定直接限制了作为客观诉讼的行政公益诉讼制度的存在。
第四，行政公益诉讼的诉权，缺乏足够的制度制约。
行政公益诉讼制度中，存在着一对特殊的矛盾。
那就是诉权的滥用与保障问题。
权利容易被滥用，这是一个无法回避的问题。
行政行为往往关系到多个利害关系人的实际利益，如果放开诉讼权利，允许利害关系人随意地提起公益诉讼，必然会导致诉权的滥用。
特别是在相互竞争的企业中，这种权利的滥用是可以预见的。
例如甲、乙两企业存在竞争关系，甲企业获得了行政机关的某项许可，在竞争中取得了有利的地位。
乙企业则可利用行政公益诉讼制度，阻止甲企业顺利地获得行政许可并实际生产。
在诉权滥用的情形下，公益诉讼制度会变成为一种方便且有效地竞争手段。
四、建构行政公益诉讼制度
（一）原告资格
我国行政公益诉讼必须将原告资格的类型适当扩宽，可以分为下面几种：
1、公民、法人或者其他组织
依据我国现行宪法和法律为基础确定公民对行政机关及工作人员享有广泛的监督权力为依据，来不断拓展公民、法人或者其他组织提起行政公益诉讼的范围。
因为这种广泛的权利本身就包括了对侵犯公共利益的行政行为起诉权；
同时对利害关系以及行政行为对起诉人的权益损害进一步拓展，使其只要具备事实上的损害关系就可以认定为其有利害关系，进而拥有原告资格。
2、具有公益性质的团体和组织
“为防止可能出现的滥诉，保证诉讼的严肃性，行政公益诉讼必须依据法律的规定才能提起”。
社会组织具有一定的经济实力和人力资源，能够支付行政公益诉讼的基本成本，这有利于诉讼的顺利进行。
赋予社会组织行政公益诉讼的原告资格，除了具有公民提起公益诉讼的优点外，其最大的优点在于可以避免公民个人提起行政公益诉讼时因诉讼费用和受到的压力等高昂成本，从而发挥社会组织在维护公共利益方面的优势。
3、检察机关
鉴于我国检察机关法律监督机关的宪法定位和基本职能，绝大多数学者主张应赋予检察机关提起行政公益诉讼的权力。
关于由检察机关代表国家提起行政公益诉讼的理由，农工党中央在十届五次政协会议上的提案比较有代表性，认为主要有三：
其一，检察机关是直接对人大负责的司法机关，由其代表国家提起诉讼有法可依；
其二，检察机关作为法定监督机关，法律地位超脱，不易受干扰；
其三，检察机关拥有一支长期从事法律工作的专业队伍。
根据上述考虑，我们认为，行政公益诉讼提起权应由检察机关和特定的公益社团共同享有。
与检察机关提起行政公益诉讼不同，公益社团提起行政公益诉讼不是当然的，而是需要有法律法规依据的。
而公民、法人或者其他组织发现行政行为违法需要提起行政公益诉讼的，可申请上述两个主体提起。
赋予公民针对检察机关的申请起诉权，建立检察机关对公民起诉申请的审查反馈机制。
（二）受案范围
第一，损害公共利益的无特定受害主体的行政不作为。
行政不作为是指负有法定义务行政机关，在应当并且可能履行义务的情况下。
不履行或者拖延履行都是行政不作为的一种形式。
可以将最突出的几种列入审查如：
违法不征收税款、严重破坏市场经济秩序并且影响广泛的行为。
对于社会影响重大涉及公共安全的违法不作为。
地方为了地方税收利益放任污染企业排污的行为。
在上述案件中经过当事人举报，但是行政机关任然不查处。
则举报人则可以提起行政公益诉讼。
第二，损害公共利益无特定受害主体的行政作为行为。
在这类案件中，行政机关通过损害公共利益，使得涉及的行政相对人从中获取利益。
由于在这种情况下没有特定受害人，受益人自身获益更加不会提起诉讼，就会造成无人起诉的情况。
因此，出于对公共利益的保护，此类行为应当被规定在受案范围之中。
这种行为主要有三种情况：
第一，损害环境的行政作为行为。
行政主体为了追求短期的经济效益或者所谓的政绩，在批准建设用地、开发利用有限的土地资源时，违法出让土地的使用权，对一些重度污染但是可以带来税收等经济利益的企业，违反相关法律，颁发生产经营的许可证，过度发放砍伐林木的许可证以及开采矿产资源的许可证，进行城市规划时，没有经过合理地论证，破坏了自然环境以及文化古迹；
第二，违法减免税的行为。
税收是国家财政收入的主要组成部分，是公
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