文化体制改革的新制度经济学分析Word格式.docx
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这些弊端包括：
在所有制上，片面追求“一大二公”，全部文化事业由国家直接经营，统包统揽，排斥社会和个人兴办文化事业；
在管理上，与行政管理体制相对应，层层建立专业文艺团体，机构臃肿，人浮于事，文化机构行政化、机关化，严重违背文化事业发展规律；
在分配上，平均主义的“大锅饭”、“铁饭碗”现象严重，干与不干、干多干少一个样，缺少竞争和激励机制，影响了集体和个人积极性的发挥，等等。
[1]
80年代国有文艺院团的改革主要是从流程切入的。
主要采取的改革方法一是承包，二是双轨制。
这显然受到了当初整个国家改革大背景的影响。
以承包而言，其背景就是70年代末引发后来全国大改革的农村“家庭联产承包合同制”，这一承包制在80年代进入城市，承包的方法主要解决的是如何调动积极性的问题，改变“吃大锅饭”、“铁饭碗”、干与不干、干多干少一个样的现象，同时减轻国家的负担。
在1985年文化部《关于艺术表演团体的改革意见》（中办发[1985]20号）下达后，各地普遍进行了承包经营责任制等形式的艺术表演团体体制改革试验。
承包制冲击了统包统揽的旧体制，为建立和发展充满活力的新体制提供了有益的经验。
但是，“艺术表演团体体制改革的步子迈得还不快，许多关系还没有理顺，配套政策还不健全，各种思想阻力还很大，预期的目标还远远没有达到”[2]。
这就导致了双轨制的出现，双轨制直接来自1988年国务院转批文化部的《关于加快和深化艺术表演团体体制改革的意见》。
意见认为，“艺术表演团体应当是独立的社会主义艺术生产的经营实体，允许发展多种所有制形式和经营方式，使艺术表演团体能够依法自主地进行业务活动和经营活动，自觉地完善内部的经营机制和竞争机制，增强自我更新和自我发展的能力”[2]。
《意见》要求在文艺表演团体的组织运行机制上，逐步实行“双轨制”。
“所谓“双轨制”，即一轨为少数代表国家和民族艺术水平的或带有实验性的或具有特殊的历史保留价值的或少数民族地区需要国家扶持的艺术表演团体，实行全民所有制，由政府文化主管部门主办；
另一轨为其他绝大多数的规模比较小、比较分散、演出的流动性比较强的艺术表演团体，实行多种所有制形式，由社会力量主办，自主经营，独立核算，自负盈亏。
实行“双轨制”政策之后，大量民间职业剧团涌现出来并日益活跃。
至1990年，仅福建省漳州市就组建了民间职业剧团50多个。
[1]双轨制的改革也有大的经济体制改革的背景，这一背景就是打破原有的公有制企业一统天下的格局，让体制外的力量成长起来，以最终倒逼原有公有制企业的改革，从而解决当时体制存在的一些问题。
流程的改革没有涉及结构问题，这是同80年代的计划经济体制相关的。
90年代尤其是进入新世纪后，流程改革转向了结构改革，方法就是转制，也就是除了极少部分仍然保持事业单位身份外，其他都由事业单位转向企业建制。
90年代至今，在国有文艺院团的改革方面，有几个中央文件是重要的。
一是中共十四届六中全会提出了促进文化体制改革的一系列重要方针，指出：
“改革文化体制是文化事业繁荣和发展的根本出路，改革的目的在于增强文化事业的活力，充分调动文化工作者的积极性，多出优秀作品，多出优秀人才”。
改革要“遵循文化发展的内在规律，发挥市场机制的积极作用……改革要区别情况、分类指导，理顺国家、单位、个人之间的关系，逐步形成国家保证重点、鼓励社会兴办文化事业的发展格局”[3]。
这里提出了发挥市场机制的积极作用问题，为国有文艺院团的转企埋下了伏笔。
二是2000年10月，党的中央文件中第一次正式使用了“文化产业”这一概念，相比以往把文化只是作为党和国家“事业”的一部分而言，事实上承认了文化的市场属性的一面，与前面的“发挥市场机制的积极作用”是相吻合的。
三是2003年12月31日，国务院印发《文化体制改革试点中支持文化产业发展的规定（试行）》和《文化体制改革试点中经营性文化事业单位转制为企业的规定（试行）》两个文件，对文化体制改革涉及的财政税收、投融资、资产处置、工商管理等10个方面问题提出了明确指导意见，从具体政策上支持和推动文化体制改革。
这在相当程度上拉开了转企的大幕，2004年因而也被认为是体制改革元年。
四是2009年，中宣部、文化部下发了《关于深化国有文艺演出院团体制改革的若干意见》，系统总结了改革开放特别是党的十六大以来国有文艺院团的改革实践经验，明确了改革的“路线图”和“时间表”。
五是2011年5月，中宣部、文化部又联合下发了《关于加快国有文艺院团体制改革的通知》。
转向进行结构的改革，表明以往流程的改革并没有解决问题。
正如中宣部、文化部在2011年5月联合下发的《关于加快国有文艺院团体制改革的通知》中指出的那样，“改革进程仍相对滞后，人员老化、演出少、缺乏活力的状况并没有根本改变，适应市场、服务群众的体制机制还没有形成”。
因此，通知要求“必须以高度的责任感和紧迫感，抓住机遇、攻坚克难，加大力度、加快进度，积极推动国有文艺院团体制改革取得突破性进展，确保在2012年上半年之前完成改革任务”[4]。
2011年《通知》确定的时间表显然加速了改革的进程。
据报道，截至2012年1月下旬，全国文化系统2102家承担改革任务的国有文艺院团，已完成和正在进行转制、撤销和划转的院团1367家；
269家院团已经确定了改革路径；
天津、河北、山西、辽宁、江苏、安徽、湖北、重庆、贵州、陕西、宁夏等11个省区市已经基本完成国有文艺院团转企改制任务。
目前，全国六成省级、五成地市级、四成县级国有文艺院团完成改革任务。
[5]但这一报道语焉不详。
已完成和正在进行转制、撤销和划转的院团1367家，这里没有指出已经完成的有多少，正在进行转制、撤销和划转的有多少，它们能否在6月底之前完成？
即便把1367家全部算上，也只有1/2多一点，情况显然不是很乐观，也表明了改革的难度。
从时间上讲，这一改革已经延续了几十年，但进展缓慢，结果不理想。
改革时间表的确定意味着不能再拖下去了。
那么，为什么长期以来国有文艺院团的改革难有进展，但还是要改？
改革的成功需要解决一些什么样的问题？
这正是本文想探讨的。
二、转企改制的新制度经济学分析
国有文艺院团转企改制的艰难首先与改革的动力有关。
任何改革都需要有动力。
就改革动力的来源而言，改革通常可分自上而下和自下而上两种。
国有文艺院团的转企改制显然是一种自上而下的改革，动力来自上方。
用新制度经济学的观点来看，这是一种强制性的制度变迁。
根据新制度经济学理论，国家推行强制性制度变迁的一个理由是为了减少国家管理的交易费用。
转企改制的原因，官方的说法是“人员老化、演出少、缺乏活力的状况并没有根本改变，适应市场、服务群众的体制机制还没有形成”。
一言以蔽之，国有院团现有的状况无法适应新的形势，无法满足民众的文化需求。
但民间的说法是政府“甩包袱”。
民间的说法，是有道理的。
事实上，官方也完全可以这样说，只是改变一种说法，即让本来是民间的东西回归民间，让本来是市场的东西回归市场。
对政府来说，把本来是属于民间和市场的东西属于自己，就极大地增加了政府管理国家的交易费用。
自新中国成立以来，政府把本来具有市场属性的文艺表演院团变成了国家的事业单位，实行了统筹统包的政策，把这些本来应该在市场上去竞争的表演院团“养”了起来。
如果说在计划经济时代还可以做到这一点（尽管也代价沉重），那么在市场经济的今天，这一做法显然已经行不通了。
且不说国有文艺院团的表现不尽如人意（没有竞争不可能产生出受市场欢迎的文化产品），作为事业单位，国家每年在这些文艺院团投下的财政支出又有多少？
改革的动力事实上正是来自减少这种交易费用的压力，即减少政府在这方面的支出，同时通过将这些事业单位还原为企业在市场上竞争，从而提供社会所需要的文化产品。
从更深层次讲，这一改革背后涉及的是国家、市场和社会三者关系的传统命题。
从公共产品理论来说，文化产品（公益类除外）就其本质来说是一种私人产品，充其量是一种准公共产品，而不是一种公共产品，因为它缺乏公共产品的两个基本属性，即非竞争性和非排他性。
私人产品通常由市场来提供。
比如就文艺院团提供的类似舞蹈、杂技、戏曲之类的文化产品通常是通过文化市场来出售的，市场通过竞争机制留优汰劣，从而促使文艺院团通过提供优质的产品来获得消费者的认可，并在这一过程中发展和壮大自己，从而形成一种良性循环。
另一方面，政府也会从保护和发展国家的一些优秀文化项目或提升品位出发，对一些文化产品提供某种程度的支持（比如一些涉及国家文化传统但缺乏市场的产品，比如昆剧），以弥补市场的不足。
长期以来，我们的一个误区在于把这种文化产品当做应完全由政府提供的公共产品，强调文艺院团的事业属性（即文艺为无产阶级的革命事业服务），而忽略它的市场属性。
我们把文化文艺看作了事业，而不是产业。
事业是同政府连在一起的，而产业是同市场连在一起的。
当市场产生了多元的利益和多元的需求后，完全由政府掌握的、以满足单一意识形态需求的如国有文艺院团之类的“事业单位”事实上也走到了尽头，因为它满足不了市场的多元需求。
这是为什么要转企的更深层原因。
80年代的改革之所以停留在流程的改革，其原因也在于当时并不存在一个真正意义上的文化市场。
从另一个角度讲，国有文艺院团的转企改制也是政府在国家、社会和市场这三者关系中重新给自己定位的一种举措。
在某种程度上也可以说是政府的一种还债之举，因为国有文艺院团的产生首先是在当初的历史条件下政府排斥市场和社会的一个结果。
我们把本来属于市场的和社会的东西都变成了政府的东西，我们不恰当地把私人产品转换成了由政府包揽和提供的公共产品。
因此，当改革要求国家、市场和社会再度分开的时候，国家感受到了巨大的交易费用的压力，改革便由此而起，这也是国有文艺院团改革一改再改的缘起。
强制性的制度变迁事实上也带有诱致性制度变迁的特点。
从制度经济学的理论来看，诱致性制度变迁必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会而引起，换言之，诱致性制度变迁的发生必须要有来自制度不均衡的获利机会。
诱致性制度变迁是否会发生，主要取决于个别创新者的预期收益和预期成本的比较。
正如诺思所言，“如果预期的净收益（即潜在利润）超过预期的成本，一项制度安排就会被创新。
只有当这一条件满足时，我们才可望发现在一个社会内改变现有制度和产权结构的企图”[6]（P274）。
因为对改革者来说，不同制度安排的预期收益和预期成本是不同的。
简单地说，当在现有的制度下无法再获利，而变革现有制度可以做到时，变革就产生了。
国有文艺院团的转企改制表明，改革者发现在原有体制下已经无法再获利，因此必须对原有体制进行改革。
而改革的产生，除了改革者感受到的巨大交易费用压力，还在于改革者考虑到变革有利可图，并且改革的成本会低于改革的收益。
强制性制度变迁的优点在于，“它能以最短的时间和最快的速度推进制度变迁，它能以自己的强制力和暴力潜能等方面的优势降低制度变迁的成本”[7]。
但是，强制性变革有它的局限性。
尽管强制性变革可以降低组织成本，但它可能违背一致同意原则，以至于一些在改革中利益受到伤害的人可能不按照这些制度来规范自己的行为。
这就可能使强制性变迁的有效性受到伤害。
国有文艺院团的改革进展缓慢，对这一点做了很好的说明。
根据新制度经济学理论，初始制度的设计是非常重要的，因为它会形成一种路径依赖。
路径依赖形成的深层次原因是利益因素。
一种制度形成后，会形成某种在现存体制中有既得利益的压力集团，他们力求巩固现有制度，阻碍进一步的改革，哪怕新体制较之现存体制更有效率。
国有文艺院团的改革在如此长的时间里进展缓慢，这是与初始制度的设计相关的。
正如前面指出的，国有文艺院团成立之初是作为事业单位建制的，国家对它实行了统筹统包的政策。
在计划时代，它享受了这一建制给它带来的所有好处。
到了市场经济时代，尽管它受到了市场的冲击，比如地位、收入和一些待遇下降，但仍享受了事业单位的好处，比如，尽管演出等不多，但工资照拿，是铁饭碗，尤其是退休的待遇要比企业好得多。
因此，改革进展缓慢的原因在于，原有制度的得益者或是不想放弃原有制度的好处，或是担心转成企业建制，可能会因为缺乏竞争能力而无法在市场上生存，或是考虑自身的竞争力不够被单位淘汰，如此等等。
正因为这些考虑，尽管他们或许认为新的制度更有效，他们也会反对，因为新的制度有不确定性，他们无法准确地判断改革的收益是否会大于他们付出的成本。
在初始制度改革的路径选择上，走老路通常要比另辟蹊径来得容易。
这在某种程度上也可以解释为什么20世纪80年代以来国有文艺院团的改革一直停留在流程改革的层次上，为什么一直力图以渐进的方式和动荡最小的方式来取得改革的成果。
但是，这一只是从流程上进行边际改革的做法带来的结果是，尽管减少了摩擦成本（但也可以说是对抵制的妥协和退让），却增加了实施成本，使得这一改革一拖就是好多年。
还要看到，强制性变迁的有效性与决策者的自身状况和所处的环境有很大关系。
当决策者发生变化、决策环境发生变化，那么变迁的结果往往也会发生变化。
国有文艺院团最初的承包制和双轨制改革的兴衰显然是与当初的经济改革的起落相关的。
转向企业的改革的背景也是市场经济体制的要求，当然也反映了决策者的与时俱进。
改革一度地转向或停滞，除了被改革一方的不配合或抵制之外，也与决策者的意识形态、改革的决心、策略是否到位、方法是否得当等相关。
改革过程中的上下博弈也可能削弱改革者的信心和决心，使改革无法走向彻底。
路线图和时间表的确定表明了改革者破釜沉舟的决心，但在另一方面也反映了改革者的一种担心：
如果改革无限期地推迟下去，那么改革的成本可能会大大超过改革的收益，而这一点是改革者不愿意接受的。
三、问题与前景
就改革者来说，如果要建立新制度，就必须推进改革，而推进改革就必须克服改革阻力。
根据列温的力场理论，动力大于阻力，改革会往前走；
动力与阻力相等，改革就会停滞；
阻力大于动力，改革就会往后退。
就国有文艺院团的转企改制而言，动力无疑来自上方，但仅凭这一动力无法完成改革的任务。
因此，改革者必须发现并扩大一些改革的潜在得益者队伍，从而形成一股上下合在一起的动力，并最终使动力大于阻力，从而推动改革往前走。
在这方面，改革者需要考虑以下几方面的问题：
第一是对转制过程中利益受到伤害的人的补偿问题。
在这里，帕累托最优是做不到的。
所谓帕累托最优，指的是在不伤害一个人的情况下让所有的人得益。
改革在某种程度上就是一种利益的重新分配过程，在这一过程中，肯定会有一些人的利益受到伤害。
因此，帕累托最优存在于理论中。
但我们可以设法做到帕累托改进。
所谓帕累托改进，指的是在不得不对某些人造成伤害的情况下，必须对这些人进行补偿，补偿的结果最终还是促进了社会效益的增长。
比如在改革过程中需要对老职工和新职工有区别地对待，因为老职工背负了原有体制的所有沉重，而这一体制的始作俑者是国家，国家对他们负有道义上的责任。
因此补偿必须体现出这一道义上的责任。
但是，从改革者的角度来说，这一补偿必须与改革的社会效益的增进联系起来。
也就是说，补偿的结果最终还是促进了社会效益的增进，而不是相反。
这一社会效益就国有文艺院团的转企改制而言，就是改制后的院团能够向社会提供更多更好的文化产品，以满足人们不断增长的文化需求。
如果补偿的结果没有促进、甚至反而抵消了这一社会效益的增进，那么这种补偿是没有意义的，因为它使改革变得毫无意义。
用另外的话讲，改革的成本大于了改革的收益。
比如，在我国的机构改革中出现过一个县级政府中一个局的副局长有20多人的现象，这种对利益的照顾和补偿显然违背了补偿必须使社会效益得到增进这一原则，从而有违改革的初衷——提高政府的工作效率。
不难设想，一个有20多个局长的局做起事来会有什么效率。
第二是改制过程中如何对待转制条件不同的原国有文艺院团，尤其是条件比较差的院团的问题？
有一种观点认为，对于市场发育相对成熟的国有院团，按照“创新体制、转换机制、面向市场、壮大实力”的方针，考虑通过转企改制使其成为市场主体。
而对于介乎公益性经营性两者之间的院团，可以按照“增加投入、转换机制、增强活力、改善服务”的方针积极推进内部机制改革。
对于暂时还不具备相当的市场发育能力的院团，在现阶段暂时保留事业体制，直到市场成熟之后再进行转企改制。
[8]
但问题在于，“保留事业体制直到市场成熟”需要等到什么时候？
这种有区别的对待尽管思路不错，但会延误改革进程，甚至会使改革走不下去。
因为恰恰是体制的改革、结构的改革才真正触到了痛处。
因此，中宣部、文化部在2011年5月联合下发的《关于加快国有文艺院团体制改革的通知》指出，“不具备进入市场条件、不再保留建制的国有文艺院团，可提出注销申请，报同级文化行政部门和编制管理部门批准，依法履行注销手续”。
这种壮士断腕式的改革带有强行进入、不进则退的特点，它反映了改革者的决心，不拖泥带水。
从方法上讲，带有一种比较激进的特点，这也是长期以来采用渐进的改革方式无法最终解决问题带来的一个结果。
激进改革的好处是手起刀落，实施成本减少，但缺点则是摩擦成本会增加，这种改革会有较多的后遗症，它必须有多项配套措施来保证得到实施。
这里，除了要考虑前面讲到的利益补偿问题外，还需要考虑下面的第三点。
第三是政府责任问题。
在改制过程中不可放弃政府的责任，这一责任主要表现在政府对原国有文艺院团的扶持和监管上。
国有文艺院团体制改革的主要困难，在洪永平看来，可以归结为两点：
一是欠账多、底子薄。
文艺院团普遍缺乏有形资产，多年来文化投入不足也使院团没有多少余粮，一些院团转企改制以后资产总量连工商注册要求的最低标准都达不到。
二是包袱重、发展后劲不足。
很多文艺院团能登台的演员不足一半，更有不少院团已经没有多少正式演出，人员储备、文艺创作等都十分匮乏。
[8]事实上，中宣部、文化部在2011年5月联合下发了《关于加快国有文艺院团体制改革的通知》考虑到了这种情况。
《通知》的第二部分专门写到了加大政策保障力度，从政策、资金、人员安排等方面来保证改制的进行。
首先是加大对国有文艺院团转制的政策扶持力度，通知要求各地根据转制的政策，结合实际，制定更具操作性、更加优惠的地方性政策。
积极支持国有文艺院团通过改革，解决长期以来欠账多、底子薄、包袱重、发展后劲不足等突出问题，增强转制文艺院团的发展实力和活力。
其次要求国有文艺院团转制前由各级财政安排的正常事业经费，转制后在一定期限内继续拨付。
国有文艺院团转制前支配或使用的国有资产（含土地），转制后作为其国家资本注入。
工商登记注册时货币出资达不到标准的，财政部门或国有文化资产管理机构应予补足。
再者，鼓励和支持各种所有制的企业以控股、参股、并购、重组等方式，积极参与国有文艺院团改革。
鼓励艺术名家和其他演职人员以个人持股的方式参与转制院团的股份制改造。
最后，积极发展多层次、多业态的演出场所。
加大改造、新建剧场的力度，以配置、租赁、委托管理等多种方式提供给转制文艺院团使用。
鼓励通过建立演出院线等形式整合转制文艺院团的剧场和剧目资源，提高演艺产业的规模化、集约化水平。
人员安置政策上的规定包括，首先，国有文艺院团转制后按企业办法参加社会保险，做好社会保障政策衔接，采取有效措施解决好企业与事业单位退休待遇差问题。
转制前已经离退休人员的离退休待遇标准不变，待遇支付和调整执行国家相关规定。
对转制前参加工作、转制后退休人员的退休待遇差问题，要通过加快收入分配改革、建立企业年金、加发养老金补贴等多种方式予以解决。
其次，国有文艺院团经批准停办退出的，要做好资产财务清算和人员分流安置工作，切实保全国有资产，保障职工的合法权益，确保社会稳定。
充分尊重演职人员的择业意愿，拓宽转岗途径，加强转岗培训，经考核可充实到文化馆（站）、群众艺术馆等公益性文化单位，也可安排其从事城市社区和农村文化辅导以及中小学艺术教育等文化普及工作。
经协商一致自谋职业的，依照国家有关规定支付经济补偿、接续社会保险关系。
临时聘用人员，按照有关规定处理。
尽管有这些方面的规定，但事实上还有一些问题需要解决。
首先，各地能否严格执行是一个问题，尤其对一些财政状况不是很好的地方来说，更是如此。
上方推动的制度变革，其成本在相当程度上却要由地方来支付，这在一定程度上会造成上下之间的博弈，并造成在执行过程中上方的政策受到扭曲和变形。
完全存在这样一种可能性：
一些国有文艺院团无法在规定时间里完成转企改制，或者即便完成，也留下众多后遗症。
而对这些问题的不当处理又有可能使改革达不到它想真正达到的目的。
其次，为了保证顺利转制，转制期的扶持是必需的。
但是，市场的主要推动力是竞争而不是政府的扶持。
扶持只能是暂时的，作为企业，文艺院团未来的发展主要取决于其在市场中的表现。
从政府的角度来讲，必须要看到在未来市场化的运作过程中会出现一些院团倒闭和破产的状况，并对由此产生的后果做好准备。
再者，政府在营造文化市场上需要有所作为。
以往基本上作为政府附庸的名为事业单位的文艺院团改为在市场上独立运作的企业并不意味着政府的卸责。
把国有文艺院团改为企业并非改革的目的本身，目的在于通过这一改革来激活文艺院团的活力，以满足人民群众不断增长的精神文化需求，推动国家的文化发展和繁荣。
因此，政府对维护市场的正常运作负有不可推卸的责任。
比如，政府要考虑如何保证有一个公平竞争的市场环境，对各种不同所有制的文艺院团一视同仁；
如何规范文艺院团的活动，如何对它们的经营加以监管；
如何正确处理自身与这些现已成为企业的文艺院团的关系；
如何去纠正市场的失灵，等等。
道格拉斯•诺思在谈到制度与经济绩效的关系时曾指出，制度决定了经济绩效，一种制度变革能否导致经济的长期有效发展，取决于这一变革能否带来政治组织和经济组织之间的报酬相互增长，以及与此相适应的制度变迁的轨迹。
这里想把这一观点运用到文艺院团转制改革中，并作为本文的结束。
在这一改革中，要产生政府组织和文艺院团组织之间的报酬互相增长的结果，也就是双赢，从文艺院团的角度来说，应当全面超越作为事业单位时期的表现，无论是其在市场当中的表现，还是其内部治理的表现；
从政府的角度来说，无论改制这一减少治理交易成本的举措的最初动机是出于自利还是出于公共利益，改革的结果都应该表现为使整个社会享受更为丰富的文化产品。
政府应在厘清国家、社会和市场三者关系中再次跨出一步，坚守这三者中的自身边界，并充分地履行自己应尽的责任，这是能否实现两者报酬互相增长也可以说是检验这一改制是否成功的关键。
【参考文献】
[1]曹普.20世纪70年代末以来的中国文化体制改革[J].当代中国史研究，2007，（9）
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