财政预算体制改革与西部经济转型Word文档格式.docx
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下面再说一下西部经济转型这样一个概念。
西部经济转型也是我们国家经济转型的一个组成部分。
要想知道什么叫西部经济转型呢？
首先要解释一下经济转型的概念。
其实经济转型并不是我们国家特有的一个概念，它应该是引渡自西方经济学或者说现在西方发达国家和一些新兴经济体，什么叫经济转型？
它是指一个国家或者一个地区经济结构和经济制度在一定时期内发生的一些根本性的变化，具体地讲，经济体制的更新，经济增长方式的转变，现在我们更多提的是经济发展方式的转变，还有经济结构的提升，支柱产业的替换，以及国民经济体制的结构发生了一个由量变到质变的这样一个根本性的变化过程，我们称之为经济转型。
西部经济转型就不言而喻了，应该是特指着我们西部12个省市、自治区的经济转型。
在西部大开发刚刚提出的时候就已经界定了西部地区一共是12个省市、自治区。
地域面积占全国地域面积的70%以上，人口占到28%，接近30%这样一个数据。
在界定完这几个概念之后，我们就进入今天的主题环节。
财政预算体制改革，近几年，尤其是1994年实行分税制财政体制改革以来，尤其是“十一五”以来取得了哪些成效。
财政预算体制改革取得的这些成效对于西部经济社会的发展起到了哪些推动作用，现在还存在哪些问题，西部地区亟待解决的问题是什么？
下一步如何通过进一步的财政预算体制改革和完善来继续地支持西部经济转型。
这是我们今天讲课的一个主要内容。
当然，中间我可能会穿插一些我们国家目前面临的一些宏观经济形势，如果有时间的话我会在里边穿插着讲。
一、1994年以来我国财政预算体制的沿革与进展
（一）不断完善财政体制，推动区域协调发展
首先，我们看一下第一部分。
1994年实行分税制财政体制改革以来，我们国家财政预算体制的沿革与进展。
沿革，我想就不用太多说了，因为大家都知道，1994年我们国家实行的是分税制的财政体制改革，一直沿用至今，已经有接近20个年头了，当然中间分税制的财政体制改革历经了很多的调整，当然无论它怎么调整，还是在分税制的财政体制改革框架下。
从1994年实行分税制体制改革以来，发生了哪些变化和进展，我们用数据来说话。
因为我们这一期的讲座主要是涉及财政预算体制和西部经济转型这样一个话题，有关税制改革和西部经济转型我们将在第三期有专门的老师来与大家互动、交流。
所以，我这里对税制改革的一些问题就一带而过，不再做重点讲述。
主要是讲财政预算体制改革。
这里我们用数据说话，也是分两部分。
第一财政体制，第二预算制度。
经过1994年分税制的财政体制改革，解决了原来财政包干制下一省一制的这样一种中央与地方间的财政分配关系，应该说是调动了中央与地方的两个积极性。
从1994年到2011年的财政收入的数据来看，我这里是从1993年到2011年的数据，因为1994年已经实行了分税制，看一下实行分税制以前的财政收入的数据，1993年全国财政收入当时只有4349个亿，到了2011年已经超过了10万亿元。
具体数据是103740亿元，这18年应该是增长了23倍，年均增长率都是在20%以上。
其中中央财政收入从958亿元增加到了2011年的51306亿元这样一个数据。
地方财政收入也从1993年的3391亿元增长到了2011年的52434亿元，这应该说是一个突飞猛进的进步。
我们从PPT的第一个图上也能看出来，从1993年全国财政收入占GDP的比重，比较长的蓝色的柱子是GDP的数据，底下紫红色的数据是国家财政收入的数据，上边黄色曲线图就是国家财政收入占GDP的比重，从1993年到现在，可以看出来是一路攀升，只有在1995年、1996年有一点略微的下降。
全国财政收入占GDP的比重从1993年的12.3%一直到2011年的22%，政府的宏观调控能力是大大地提高了，也为发挥政府在促进经济社会发展、保障民生等各方面的作用提供了坚实的财力保障。
这是财政实力，我们用数据说话了。
接下来，我们看一下中央财政的调控能力。
1993年到2011年，中央财政收入占全国财政收入的比重也是显著提高，由22%提高到了，去年是占到了50%。
在2006年、2007年、2008年、2009年，中央财政收入占全国财政收入的比重都是超过50%的，最高的年份达到了55%，财力的适度集中大大增强了中央政府的宏观调控能力，为促进区域协调发展和实现全国范围内的一种基本公共服务均等化提供了财力基础。
中央集中的这部分财力是绝大部分都用到了中西部或者是财政比较困难的地区。
通过转移支付的方式。
我们也有一个数据，分税制体制改革以来，中央对地方的转移支付是由1994年的550亿元增加到了2010年的27347亿元，增长了也是近50倍。
第三点，财政支出结构不断优化，转移支付制度不断地完善。
我们看一下第三张PPT。
近年来，在财政收入不断增加的基础上，我们国家的财政支出的规模也是不断地扩大，财政支出规模的扩大的同时，财政支出的结构也是在不断地调整，也可以说是不断地优化。
财政应该是一种叫“以政控财，以财行政”的分配方式。
近年来，我们财政也是按照“有保有压，有促有控”这样一种节奏变化来改变了计划经济条件下大包大揽的这样一种局面，逐步地退出了对一般性竞争性领域的直接投入，不断地加大的是公共服务领域的投入。
近几年表现比较明显的是加大了民生的投入，民生支出的投入。
我这里也有一个数据：
“十一五”时期，国家财政用于教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化等与人民生活密切相关的支出超过了9.8万亿元。
比“十五”时期增加了6万亿左右，增长了1.6倍。
转移支付制度，我们从第三图也可以看得出来，转移制度不断地完善。
首先，财政转移支付体系经过1994年到现在运行了18年之后已经是逐步形成了。
我们知道最初的转移支付是从1995年开始的，运转到现在也有17年的时间了。
转移支付，我们现在知道，它是分为一般性转移支付和专项转移支付，一般性转移支付里面又分为均衡性转移支付、政策性转移支付和激励性转移支付，截至目前为止，我们初步形成了一种财政转移支付体系。
第二点，财政转移支付的机制也是不断创新的。
中央从所得税收入分享改革中集中的收入应该说是全部用于了对地方的一般性转移支付，应该说形成了比较稳定的增长机制以及中央财政的自我约束机制，对地方的补助力度也是明显地增加了。
第三点，转移支付的办法这几年也得到了很多的改进，透明度也是逐步地提高了。
我们现在的一般性转移支付主要是选择总人口、可居住面积、GDP、海拔、寒冷程度等等一些地方的客观因素来计算各地的标准收入和标准支出，对于标准支出大于标准收入的省份进行补助。
财政越困难的地区补助系数也越高，这是我们转移支付办法的一个改进。
此外，中央和地方财政其实就转移支付系数问题还是进行了一些经常性的交流来沟通地改革和完善一般性转移支付的测算办法。
对这种办法也是不定期地进行一些探讨。
第四，经过这几年的完善和挑战之后，转移支付的均衡效果初步显现了。
刚才我们也有一个数据，中央对地方的转移支付由1994年的550亿元增长到了2011年的决算数据是27347亿元，增长了近50倍，其中一般性转移支付是13235亿元，占到了接近一半左右。
按2011年的预算数据或者说预算初步统计数来看，实际上一般转移支付已经超过了专项转移支付，略微超过了一点，现在还是对半开的这样一种分配格局。
但是不管怎么说，现在的转移支付体系，我们国家经过从1995年试行到现在运转了17年年财政转移支付制度和体系确实是在不断地完善。
第四张图我们就可以看出来讲的是省以下的体制改革取得了积极的成效。
省以下财政体制，不言而喻就是指省以及它下属的几个层级的财政体制。
我们知道，预算法规定是一级政府一级财政、一级预算。
有几级政府就会有几级财政，就会有几级预算。
我们国家因为行政体制实行的是五级政府，中央级就只有一级，就是中央。
地方一级，它有四级，最高层是省级政府。
再往下是市级、县级，还有乡镇。
我们在1994年实行分税制财政改革以来，所谓的中央对地方的分税、分级的财政体制，大多数讲的是中央对省级财政形成了分税、分级的财政体制。
而省以下的财政体制一直没有得到很好的理顺。
但是经过1994年到现在的不断的调整和完善，我们国家的省以下的财政体制改革还是取得了很大的成效，这里面就包括2005年实行了“三奖一补”的政策，所谓“三奖一补”是去改变县乡财政困难的局面设定的这样一种政策。
在2003年的时候，我们这里也有一个数据，全国财力不够保工资、保运转的困难县有791个。
到了2007年，县乡政府保工资保运转的问题已经解决了。
从2005年一直到现在以来，我们还实行了“省直管县”的这样一种财政体制改革以及“乡财县管”的这样一种财政管理方法的创新。
“省直管县”财政体制不言而喻，就是说由省来直接管理县，可能就是越过了市财政这样一种层级，也是我们参照国外的通行做法做出的一种改善的办法，它严格意义上讲，应该不能叫做财政体制的改革，应该叫财政管理方式的创新。
我们都知道，其实国外，尤其是西方发达国家，大部分的财政体制它实行的是三级，那就是中央一级，省一级，县一级，当然这和它们国家的财政管理体制的设置是有莫大的关系。
因为在国外，西方国家基本上也就三级政府，所以它也就三级财政，这是很正常的事情。
我们国家刚才讲了有五级政府，因此它现在对应的是五级财政、五级预算，这样一个五级财政运行下来可能效率上来讲是比较低下的，我是指相对于国外的三级财政来说，所以，我们实行了这样一种“省直管县”和“乡财县管”的财政管理方式的改革。
也是像国外三级财政来靠拢的一种改革的方式。
运行下来，已经运行了几年的时间，我们说“省直管县”还是发挥了很大的作用。
比如说在省级财政直接调控省域内的财政资源方面，帮助困难县解决财政运转困难方面，减少财政管理级次，降低行政成本方面还是发挥了很大的作用。
因此，我们可以说省以下的财政体制改革还是取得了积极的成效。
第四张PPT是地方收支规模及其比重。
也可以看出来，其实从1994年以来，地方财政收入和支出的一个规模变化情况。
这是在1994年实行分税制财政改革以来，财政体制方面取得的一些成效。
（二）健全预算管理制度，财政管理水平明显提高
下面我们看一下预算管理制度方面取得了哪些成效，这个相对比较简单一些，因为可能数据上会比较少一些。
第一，政府预算体系框架初步建立了。
我们知道一个完整的政府预算体系应该是包括政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算在内的这样一种复式预算体系，这是一个完整的政府运算体系的框架。
经过这几年的运转，我们国家的政府预算体系的框架已经初步形成。
当然，我们现在的社会保障预算并没有建立，我们现在试点的是社会保险预算，但是无论怎么说，社会保险预算也好，社会保障预算也好，它都是往符合型的政府预算体系框架，构建完整的政府预算体系迈步出了监视的一步。
我们现在基本上可以得出结论，现在包括政府公共财政预算，政府型基金预算，国有资本经营预算和社会保险预算的政府预算体系框架初步形成。
第二点，预算管理制度的改革逐步深入。
我们知道从2000年我们开始实行部门预算的改革；
2001年又开始实行的“收支两条线”以及国库集中支付；
2003年实行的是政府采购制度的改革；
2006年建立了中央预算稳定调节基金；
2007年还有一个比较大的动作，实行政府收支分类的改革；
2008年编制了中央级的国有资本经营预算；
2009年又深化了地方非税收入的收缴与支出管理改革。
从2003年一直到现在，我们还在实行政府预算绩效管理的改革。
这个我一会儿会在第六点专门去说。
从1998年建立公共财政或者说提出公共财政的建立这种概念以来，我们国家经历了这几年的变迁和改革之后，预算管理制度的改革是逐步深入的，并且取得了非常大的成效。
我相信在座的各位，应该也都有深刻的体会。
第三点，预算编制管理水平是逐步地提高了。
第四点，预算执行管理继续强化。
在预算编制方面，我想就不再多说了。
预算执行方面我想强调几点，因为在预算执行方面，这里面一是包括税收的收入，二是包括非税的收入，大的范围内可以这么划分。
我们这几年运行下来，税收收入肯定是由税务机关、海关等部门依法征收，应收尽收，这一点越来越完善了。
在强化非税收入管理方面，我们国家这几年，尤其是从2009年到现在还是取得了很大的进展。
它是全面实施了政府非税收入的国库集中收缴，及时地分析预算的执行进度，并且定期进行考评的通报，努力提高预算支出执行的这样一种均衡性，在这方面还是取得了积极的成效。
第五点，预算公开的工作加快地推进。
这一点在座的各位也都有很多的切身的体会。
预算公开，这几年，从2008年国务院下发了《政府信息公开条例》以来，财政部2010年也引发了《关于进一步做好预算信息公开的指导意见》，这几年提得比较多的一个名字叫“三公经费”，“三公经费”就是预算公开的一个部分，只不过“三公”是民众关心得比较密切的，“三公经费”的公开也是预算公开的一个部分。
这几年提得确实是比较多。
作为财政部门来讲或者说部门预算的角度来讲，这几年的预算公开工作都是在加快推进的。
第六点，我想强调说一点，这几年的预算绩效管理逐步深入了。
预算绩效管理是从2009年我们才开始用的这样一种术语，在这之前，大家应该有这个印象，叫绩效评价，应该说是中央财政从2003年开始探索实行绩效评价，这是一种自上而下、自下而上相结合的一种工作方式。
因为在财政部的层面是到2009年才成立的机构，也叫预算绩效管理处，现在整个机构是设在财政部的预算司是一个处级单位，是来专门地指导全国性的预算绩效管理工作的建章立制和工作的推进。
但是，绩效评价或者说预算绩效管理工作的探索，我们国家最早应该是追溯到2003年，因为2003年的10月，党的十六届三中全会提出了建立预算绩效评价体系的要求。
追求预算绩效是市场经济体制的内在要求和公共财政的本质特征。
实施绩效管理，它本身对于完善公共财政支出体系，本身就是可以发挥非常大、非常积极的推动作用。
西方发达国家，比如说美国，其实它现在已经叫绩效预算了，它在编制预算的时候就要充分地考虑绩效目标，它已经运行了80多年了，我们国家从2003年开始，到现在其实也运行了接近10年的时间了。
接近10年的时间，实际上是9年，还是取得的一些成效，积累了一些经验，也为下一步的预算绩效管理工作的开展打下了良好的基础。
在2009年的时候，财政部曾经提出来过：
到2010年底，预算绩效管理工作要全面铺开。
什么叫全面铺开呢？
所有的预算资金，所有的财政资金都要纳入绩效评价。
但是现在看来，这几年的推进速度来看，可能今年年底实现全铺开可能是比较困难的，但是这是一个方向，以后未来几年，不长的不断时期应该就会实现，因为所谓预算绩效管理，一个叫“花钱问效果”的一种理财观。
我的财政资金拨下去了，到底起到了什么样的作用，事实上，应该说是必须要有一个效果，就是提高财政资金的使用效益，在这一方面我们国家在前些年重收入、轻支出的这样一种理念下并没有得到很好的发挥，以后这几年这个工作肯定会是逐步地深入。
经过2003年到现在已经有9年的时间的上级部门和下级部门，是中央部门和地方财政部门的逐步的探索之后，我们还是形成了很多的经验，这里边我简单地提几点。
第一预算机构逐步完善。
刚才已经说了2009年的时候中央财政部成立了专门的“预算绩效管理处”，设在预算司。
在地方上，按省级来算的话，已经有14个省设立了预算绩效管理处（预算评价处、绩效预算处），总之是专门管理预算绩效管理的这样一种机构，其他没有设置专门机构的省，也基本上都是有专门的人员在从事这样一项工作。
大部分没有设置专门的绩效管理处的省份，有19个是放在预算处来专门从事这项工作，还有3个是放在了监督处。
无论是放在预算处也好，还是放在监督处也好，还是专门成立这样一个专门的预算管理机构也好，都说明我们国家自上至下都已经有专门的人员在从事这一项的工作，也可以从一定意义上，现在无论是中央还是地方对预算绩效管理工作都是越来越重视了。
第二点，规章制度不断完善。
现在中央和所有的省级财政部门都制订了专门的预算管理的相关的制度和办法。
我曾经梳理过财政部出台的各种预算评价也好或者叫预算绩效管理也好，这方面的办法一共是12个，从2003年以来。
当然它是出资财政部不同的司局，有经建司，有教科文司，最多的是预算司出台的，各个省级机构，我查了一下也基本上都出台了这样的预算绩效管理的办法，建章立制工作现在也是逐步地完善了。
第三点，绩效评价的内容逐步地扩展了。
从最开始的政府投资性项目的绩效评价，逐步扩展到了中央部门的部门预算，省级部门、地方部门的项目预算，这样一些很多地方都是超过500万的资金、项目是必须进行绩效评价。
第四点，绩效评价的指标体系逐步地健全。
一开始的指标体系是比较粗糙地，用现在的眼光再来回看以前设置的指标体系，可能就仅仅有几项定性的目标。
现在大家也可以回去看一下，每一个省份，出来的预算指标体系都已经是比较地客观，也比较地量化了。
当然，我们还有很长的路要在，但是现在无论是从中央层面来讲，还是从地方层面来讲，预算绩效指标体系可以说是初步地形成了。
第五点，绩效评价的结果现在越来越受到重视。
因为绩效评价的目的是什么呢？
绩效评价的目的主要还是花钱问效果，怎么样问责。
绩效评价的结果要和下一年度的预算安排挂钩，这才能真正地问出效果来，否则就是为评价而评价，而且我们更多的绩效评价是一种事后的评价。
这笔钱已经拨下去了，这个项目甚至已经做完了，但是对于这个项目来讲，我在进行评价，可能这笔钱也追不回来了，但是我们必须要和下一年度的预算安排去挂钩，否则绩效评价就失去了原有的意义。
这是我们讲的1994年以来，尤其是“十一五”以来，我们国家财政预算体制改革取得的一些成效。
这个是对于全国的范围来说的，也不仅仅是指西部地区，但是因为西部地区本身也是在执行这些预算体制和财政体制和预算管理制度，因此这第一部分并不仅仅针对西部。
二、“十一五”以来西部地区经济社会发展取得的成效与面临的问题
（一）“十一五”以来西部地区经济社会发展取得的成效
第二部分讲“十一五”以来西部地区经济社会发展取得的成效以及面临的问题。
首先来看一下进展成效。
这个我们也是用数据来说话的。
第一点，首先要说综合的经济实力是显著地增强了。
大家的手上应该都有我之前发过的PPT，在2010年主要的经济指标比2005年都是翻了一番以上，可以看出来。
地区生产总值在2005年的时候，西部12省市加起来是34086亿元，到了2010年就上升到了81409亿元，增长幅度是13.6%，在这个同一期间，全国的年均增长是11.2%，可以看出来西部地区在这五年的年均增长是高于全国年均增长数的2.4个百分点。
地方财政收入也能看出来，地方财政收入在2005年的时候，西部地区是2465亿元，到了2010年的时候就上升到了7873亿元，年均增长26.1%，在这一期间全国的平均增速是多少呢？
全国的平均增速是21.9%，我们西部地区的平均增速比全国的平均增速高了接近4.2个百分点。
进出口贸易额也可以看出来，从2005年的451亿美元，这个是用美元计的，到了2010年上升到了1284亿美元，这5年的平均增速是23.3个百分点。
在这一时期，全国的平均增速只有15.9个百分点，所以在这一年是高了接近8个百分点。
下面还有几个数据都可以说明这几年，就“十一五”时期，西部地区的主要的经济指标，基本上都是翻了一番以上。
基本上比全国的平均经济增速都是要高几个百分点的。
比如说，基础设施建设，应该说这几年西部地区的基础设施建设取得了突破性的进展。
综合交通运输网骨架应该说是初步形成了，这几年新增的公路通车里程和新增的铁路营业里程分别是达到了36.5万公里和8000公里，这是指新增的。
还有生态建设方面、环境保护方面成效都是非常地显著。
重点生态工程进展应该说还是比较顺利的。
主要污染物排放量是明显减少了，环境质量进一步改善了。
这个从我列出来的“十一五”西部地区主要指标实现情况后边的数据也能看出来，这里面的化学需氧量的排放和二氧化硫的排放都是比“十五”末期，或者说比“十一五”初期都是有很大的改观，森林覆盖率也是比之前提高了接近6个百分点。
这是我们在生态环境建设方面取得的可喜的成就。
第四点，特色优势产业这几年取得了非常快速的发展。
资源优势已经逐步向经济优势转化，西部地区的自我发展能力这几年显著增强了。
第五点，说完经济方面就要说一些社会事业方面。
这几年来说，社会事业取得长足进步，“两基”攻坚计划全面完成，社会保障覆盖面进一步扩大。
这个在我列的这个表中也都可以看出来，看一下“两基”的覆盖率在2005年的时候只有91.5%，而当时全国的数据是95%，到了2010年，无论是全国也好，还是西部地区也好我们都达到了100%，但是从提高的幅度来看，西部地区提高的幅度比全国更大一些。
每十万人口高等院校在校学生数的数据也能够看出来，在2005年的时候西部地区只有1210人，到了2010年的时候，5年过去增加了600多人，已经达到了1812人，前面的数据是什么呢？
是2189人。
1812和全国的2189是在无限地接近了。
从这样几个数据，我们都能够看出来人民的生活水平也是明显地提升了。
城乡居民收入2010年比2005年来看是分别增长了80%和85.7%，城乡面貌也是发生了历史性的变化。
这几点我简单地勾勒了一下，“十一五”以来，西部地区经济社会发展取得的一些进展成效。
成效各位比我更熟悉一些，所以我就简单地勾勒一下。
（二）西部地区经济社会发展面临的主要问题
我们重点来看问题，现在西部地区发展还面临着哪些瓶颈、制约。
这里也是表现为以下五点。
第一，与东部地区发展的绝对差距仍然在扩大，在实行西部大开发十周年的时候，前年的时候，中央层次的部门曾经开过一个会，当时很多的专家，包括中央的也包括地方的很多的专家都对西部大开发十年来的成效做了一个评判、评价。
当然，绝大多数人认为西部大开发十年以来西部地区获得了长足的进步与发展。
但是，批评、不满意的人还是占了一部分。
有一些人觉得政策依然还是不到位，与东部地区相比，不比全国，是与东部地区相比，现在相对差距应该说在缩小了，现在绝对差距经过了这几年的发展是没有缩小，反而有所扩大。
这从数据上都能够看出来，这是第一点。
第二点，现在西部地区发展的瓶颈和制约十年前就存在，现在依然存在。
举一个例子，第一，基础设施建设还是比较落后的。
现在的交通设施，我们刚才也说过，五年以来“铁公基”建设，我们称铁路、公路、基础设施建设，西部地区还是取得了长足的发展。
但是这个
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