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一、行政执法风险的基本内涵
近年来，在推进法治政府建设过程中，行政执法风险防控已经成为行政实务部门持续关注的热点问题。
虽然风险治理理论源于西方，但在当前中国推进国家治理体系现代化的背景下，风险法治绝非新潮的理论装饰和空洞学说，而是法治理论深入发展过程中必须面对的全新课题。
在行政执法领域，可以通过风险分析方法，反思和重构行政执法行为模型从而不断提升行政执法的合法性与实效性。
但目前由于理论上对行政执法风险缺乏统一认识，导致行政实践中过度夸大风险问题，相应的风险防范机制也缺乏针对性和实效性，为此，我们需要对行政执法风险的基本内涵进行重新梳理和准确界定。
（一）传统行政执法风险的理论学说
通过梳理相关学说，可以发现学界主要围绕行政执法风险的三方面特征展开论述：
一是何种行政执法行为可能导致不利后果；
二是谁是行政执法行为不利后果的承担者；
三是何种程度的不利后果构成风险。
目前，通说的观点认为，行政执法风险是指违法或者不当的执法行为导致行政机关及其工作人员承担不利后果之可能性。
例如，焦志勇认为，国家公务人员未按照或未完全按照法律、法规、规章要求的行为执法或履行职责，造成一定的损失或者损害了政府公信力，由此所承担法律责任的可能性。
3杨士林则认为，行政执法风险是指那些严重不负责任，或者违法失职情节严重，给社会带来较大影响的情形，而一般性的行政违法行为则不属于行政执法风险之范畴。
4戢浩飞认为，行政执法风险中的&
风险&
包括暴力抗法威胁执法人员生命健康、在行政救济中被改变或者撤销以及败诉、渎职舞弊等被依法追责等。
5
由此可见，上述概念界定虽然表述存在差异，但均以行政机关及其工作人员为中心来阐述行政执法风险。
具体而言，违法或者不当的执法行为属于风险诱因，而行政机关及其工作人员则定位为风险后果的承担者。
这一概念的制度性功能则在于梳理行政执法风险，规范行政执法行为，提高行政执法质量。
换言之，严格规范公正文明执法不仅在于保护相对人利益和公共利益，同时也旨在保护行政机关及其工作人员的利益。
这种论证思路固然没有错，但并没有完整地呈现&
的真正意蕴，其既没有关注行政执法风险成因的多样性和复杂性，也忽略了行政执法系统与外部环境之间的互动关系对行政执法风险产生的影响。
因此，行政执法风险概念的界定必须回到&
何为风险&
的原点问题上，即从风险之科学涵义出发，探讨行政执法风险之概念构成。
同时行政执法风险概念的界定，亦不应仅仅围绕行政机关及其工作人员展开论述，因为行政执法不仅涉及行政机关及其工作人员，还涉及行政执法的相对人、利害关系人以及其他国家机关等更广泛的主体，具有明显的系统性特点。
正如乌尔里希&
贝克所言，&
风险的制造者或者受益者迟早都会和风险狭路相逢&
.6在贝克看来，风险具有&
回旋镖效应&
风险社会中的任何主体都不可能永远是受益者或者受害者。
所以，行政执法风险概念的界定，一方面要在理解&
本意的基础上重新反思行政执法风险，另一方面还要关注行政执法风险成因多样性、过程动态性以及结果不确定性等特点，运用系统论方法来诠释行政执法风险。
（二）系统论视角下的行政执法风险
&
风险理论&
萌芽于西方早期商业世界中探险、贸易、殖民扩张等活动的结果的危险性和不确定性，并与早期的保险制度相关。
早期的风险概念主要是指自然风险，尽管具有危险性和不确定性，但尚属于可计算之范畴，能够通过精确计算来预测其发生的概率，使不可控制转变为相对可控。
伴随社会发展和科技进步，人类驾驭自然和社会的能力不断提升，但与此同时，发达的科学技术和日益复杂的社会生活关系却使人类社会进入了无法预知的不确定性之中。
在此背景下，乌尔里希&
贝克提出了&
风险社会理论&
尝试对人类社会的决策和行为予以反思，并寻求解决之道。
由此，&
一词迅速突破学科之间的界限，受到各个不同学科的广泛青睐，在心理学、社会学、经济学、法学等研究领域得以快速发展。
的内涵随之发生改变，不仅包含可计算的风险，而且还包含不可计算、无法预测的风险。
一时间，风险既受到普遍关注，而又显得神秘莫测。
正如英国的珍妮&
斯蒂尔所言，&
风险是作为一种处理问题和开始致力于解决问题的方法，而不是有待解决的那些风险事件和问题本身。
7循此思路，所谓行政执法风险，应当是指行政机关及其工作人员在实施法律的过程中，由于系统内部和外部环境的原因而导致政府、社会以及民众遭受严重不利影响的可能性。
将&
与行政执法相结合，符合法治国家和法治政府建设的内在要求，体现了行政执法精细化的发展方向。
尤其在行政疆域和行政裁量都呈现扩张趋势的当下，行政执法的危险或者不确定性亦会随之增加，但传统行政法理论无法有效回应这些危险和不确定性。
而&
强调反思性，注重对人的决策和行为进行观察，以此来阐释人的决策和行为与风险之间的关系，为反思和改善行政执法提供了有效手段和方式。
依行政执法风险定义可知，系统内部和外部环境致使行政执法风险产生，这必然导致行政执法风险具有成因多样性、过程动态性和结果不确定性等特性。
具体言之，首先，行政执法风险的成因具有多样性。
由于行政任务的复杂性和多元化，相关立法规定必然预留较大的行政裁量空间，以使行政机关及其工作人员能够根据个案之情形，作出公平正义的决定，8但行政裁量空间恰恰为行政执法中多元主体提出不同的利益主张提供了机会。
而行政执法不仅应强调公平、正义等价值要素，还要注重行政效率和目标的实现，&
如果我们的美好目标因无效率而无法实现---情形似乎就是这样---那么无效率就是首罪。
9这种公平正义和效率的价值冲突无疑加剧了行政执法风险。
其次，行政执法风险具有过程性和动态性。
多元的行政执法风险并不具有绝对确定的发生规律和解决方式，因为&
在核心意义上，风险既是现实的，也是非现实的。
hellip;
风险论证的真正社会动力来自预期中的未来危险。
10并且，&
风险又和认知、预期、心理及文化有关&
11认知风险本身也是一种文化心理活动过程。
因此行政执法风险的发生时间往往无法确定，在缺乏征兆或没有明确规律的情况下，可能即时发生，只有部分情形是事先可预测的。
再次，行政执法风险的结果具有不确定性。
行政执法风险的触发机制错综复杂，常常是多种因素综合作用最终引发行政执法风险，特定的行政执法与风险发生并不必然存在因果关系。
在有些情况下，行政执法行为可能只是一些社会危机或群体事件爆发的导火索。
这种因果关系的模糊性导致行政执法风险的结果具有不确定性，由此带来损失的弥补和修复往往难度大、周期长，甚至为常规的法律途径如行政复议、行政诉讼力所不逮，损害后果的修复不得不耗费更多的社会成本和政治代价。
针对行政执法风险的上述特性，应当结合系统论的方法，对行政执法风险予以全面的观察和分析，才能整体把握行政执法风险的全貌和属性。
在系统论框架下，可以充分评估行政执法系统的外部环境，以及行政执法系统与外部环境之间的互动关系。
实际上，如果将法治理解为一个大系统，其包括立法系统、执法系统、司法系统和守法系统等若干个子系统，那么行政执法系统只是其中一个子系统，其他子系统则属于行政执法系统的外部环境。
并且，行政执法系统又是由若干要素构成的，为了实现既定的目标，必须根据外部环境选择适当的方式组织起来。
而所谓行政执法风险，实质就是行政执法系统无法针对外部环境及时作出回应，无法对系统内部各要素进行有效的自我组织所造成的风险。
但换一个角度而言，行政执法系统和外部环境之间的有效互动则是提升行政执法质量的助推器。
总之，行政执法风险与系统论方法之间具有高度契合性，只有通过系统论方法把行政执法风险置于依法治国和法治政府建设的大环境之中，重新诠释行政执法风险的成因，关注行政执法系统各个构成要素之间、行政执法系统与外部环境之间的互动关系，方能全面地、透彻地分析行政执法风险，探寻防控行政执法风险的因应之策。
二、行政执法风险的成因
从系统论视角探寻行政执法风险的成因，存在宏观和微观两个维度：
就宏观维度而言，可以将行政执法系统作为一个整体，不考虑其内部的复杂结构和运行过程，仅从行政执法系统与外部环境的互动关系上分析行政执法风险产生的原因；
就微观维度而言，则可以将行政执法系统看作是由若干要素构成的封闭系统，进而可以从该系统内各个要素及其互动关系上厘清行政执法风险产生的原因。
（一）宏观维度的风险成因
行政执法系统与外部环境存在互动关系。
一方面，外部环境决定了行政执法系统及其结构，有什么样的外部环境，就存在与之相适应的行政执法系统；
另一方面，行政执法系统亦会根据外部环境而不断重塑自己，并反作用于外部环境。
为将复杂外部环境转变为对行政执法系统而言是可观察与可参照的，故需要对各项外部环境要素作化简处理，具体而言，可以将其化简为法治观念、外部监督以及现代信息技术三个方面，将那些仅具有弱关联性的外部环境要素予以排除。
在此视角下，宏观维度的风险成因主要表现在以下三个方面：
一是公众权利意识与官方制度供给之间的矛盾。
随着市场经济和民主政治的发展，公众的法治观念和权利意识不断提高，&
为权利而斗争&
的诉讼个案和社会事件屡见不鲜。
与此同时，行政执法系统为因应社会需求而提高执法质量、增加制度供给则需要一个长期的体制变迁过程。
由此，公众权利诉求与官方制度供给之间的明显落差，必然在一定程度上增加行政执法风险。
行政实践中经常出现看似难以理解的现象，即行政执法越来越规范，但行政执法风险却不降反升。
在社会矛盾不断累积的背景下，面对严格规范的行政执法活动，民众打着维权旗号暴力抗法或者过度维权等情形亦时有发生。
由此可见，这种执法风险单靠行政机关是难以完全避免的。
二是外部监督与行政执法存在紧张关系。
外部监督包括立法监督、司法监督、社会舆论监督以及公民监督等多元化监督机制，这就为行政执法编织了日趋严密的制度之网，行政机关及其工作人员必须依法行使职权，否则将会受到来自不同监督主体的质询和问责。
尤其各种社会媒体和民众舆论已然成为监督行政执法的重要力量，行政机关及其工作人员在执法过程中，必须认真对待各类媒体和复杂舆情，稍有不慎就会深陷舆情漩涡而难以自证清白。
与此同时，行政机关及其工作人员培养法治思维、运用法治方式以及消除权力任性却无法一蹴而就。
由此，外部监督的持续冲击与行政执法自我规范化的紧张关系，无疑加剧了行政执法风险。
三是现代信息技术对行政执法风险的放大作用。
随着现代信息技术日新月异，对行政执法产生了深远的影响。
现代信息技术对行政执法风险的放大作用体现在以下两个方面：
首先是现代信息技术为放大风险提供了工具和媒介。
现代信息技术使行政执法信息的传播方式和速度已经超乎想象，无疑放大了行政执法风险，甚至会进一步激化各种社会矛盾冲突。
在当今自媒体时代，人人都是媒体人，利用现代信息技术对行政执法予以个性化解读，使特定的行政执法引发连锁反应，呈现&
涟漪状&
扩散。
其次是现代信息技术消除了不同群体、不同社会乃至不同国家之间的边界，缩短了人类社会之间的&
距离&
人们可以在虚拟空间中传递消息和交流看法，还能借助现代信息技术组织活动，反对特定的行政执法行为。
如果行政机关及其工作人员无视现代信息技术带来的挑战，在行政执法中不及时作出改变，行政执法风险必将迅速增加。
（二）微观维度的风险成因
从微观维度分析，行政执法系统作为一个子系统，是由若干要素构成，包括组织人员、权力配置、规则体系以及执法手段等，行政法理论上称之为行政执法体制。
所谓行政执法体制，是指由行政执法主体、法定执法职权和义务、执法程序和运行机制等构成的有机体系及其相关法律制度。
12行政执法体制作为法律实施体制的关键环节，对行政执法具有根本性和全局性的影响，行政执法质量的高低，与行政执法体制存在密切关系。
如果行政执法主体的组织架构、职权配置、关系协调以及运行规则等方面出现问题，那么执法能力损耗就不可避免，13以致引发行政执法风险。
一是行政执法的组织架构。
我国行政机关是科层制组织架构，具有较为严格的层级隶属关系，上级对下级拥有指挥监督的权力，下级服从和执行上级的决定、命令，并根据职能分工来划分行政部门，各职能部门之间不存在隶属关系。
应当说，传统的科层制组织架构已经无法完全适应多元行政任务的需要，诸如行政实践中的&
九龙治水&
和&
八顶大沿帽管不住一个破草帽&
等执法问题，迫切需要对行政组织体系进行改革重构。
而层级监督和职能分工造成了行政执法能力在内部的过度耗损，也在一定程度上弱化了行政执法行为的合法性与正当性，为行政执法风险埋下了隐患。
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二是行政执法的权力配置。
行政执法权的配置与行政组织架构密切相关，包括纵向配置和横向配置两个维度。
纵向配置是指行政执法权在不同层级行政机关之间的配置，横向配置则是指行政执法权在不同职能部门之间的配置。
无论是纵向配置还是横向配置，都必须遵循权责一致原则，以保证行政执法有作为、有担当。
当前，行政执法权配置不尽合理，很大程度上影响了行政执法质量，易于诱发行政执法风险。
具体言之，首先，横向配置分为集中执法权配置模式和分散执法权配置模式。
集中执法权配置模式存在着执法力量不足的弊端，分散执法权配置模式又会导致&
谁都有权，谁都管不好&
的困境。
其次，纵向配置存在&
事权不匹配&
问题，有些基层政府对于分管领域没有获得执法权。
事权不匹配使得一些违法行为无法得到及时制止，容易引发执法不作为的风险。
此外，行政执法权配置还存在权责不一致问题，权力往上转移，责任往下转移，造成下级负担过重。
现实执法中上级通过&
军令状&
责任状&
变相把责任转移给下级和基层，导致下级无法应对复杂的行政任务，引发行政执法风险。
三是行政执法方式选择。
行政执法方式是指行政机关在行政执法中所采用的方法和手段，不同的行政执法方式，可以实现不同的法律目的。
传统上以权力为中心的行政执法方式，行政机关与相对人之间是单向的管理与被管理的关系，行政机关作为管理者发布命令，相对人作为被管理者服从命令，这一传统行政执法方式具有单方性、强制性和随意性等特征，行政机关与相对人之间缺乏沟通和协商，与现代法治国家和依法行政相去甚远。
诸如实践中的运动式执法、选择性执法和钓鱼执法等，均是传统&
命令-强制&
型执法的变种。
现代法治国家要求行政执法方式变革，加强行政机关与相对人的沟通交流，引入非强制性执法手段，及时回应相对人的利益诉求等。
可见，传统行政执法方式与现代法治国家的内在要求不相符合，损害了行政执法的权威性和公信力，激化了官民矛盾，加剧了行政执法风险。
四是行政机关工作人员的职业素养。
长期以来，行政法主要关注行政机关和相对人，而对行政机关工作人员执法能力和个人素质问题则关注较少。
应当说，行政机关工作人员在行政执法中的作用举足轻重，无论法律多么完善，制度设计多么精良，很可能由于某个行政执法人员的一个行为或者一句话，而引发行政执法风险。
尤其在基层行政执法领域普遍存在&
临时工&
执法现象，由于大部分&
未经过系统培训，缺乏基本的法治思维和职业素养，易于出现暴力执法，引发相对人乃至社会民众的不满和抗争，极大降低了行政执法风险的&
燃点&
.15因此行政机关工作人员的职业素养也是行政执法风险诱因之一。
五是自动化行政已经成为行政执法风险的新来源。
随着人工智能被引入行政执法领域，自动化行政就逐渐成为行政法学的热门话题。
自动化行政阻隔了行政机关与相对人的直接联系，传统的裁量基准制度和个人程序性权利保障机制均弱化了作用空间甚至丧失了调控功能，加之行政法对自动化行政缺乏有效规制，使其游走于法治的边缘地带，其必然导致行政执法风险的升高。
2014年最高人民法院公布的指导案例26号，即&
李健雄诉广东省交通运输厅政府信息公开案&
即充分体现了自动化行政已经成为新的行政执法风险来源。
综上，无论是外部环境还是行政执法系统自身，如果行政执法中存在任性、怠惰、生硬以及寻租等不规范情形，行政执法风险就时刻伴随左右，亦无法实现权为民所用、利为民所谋、情为民所系的法治政府良好愿景。
因此，以系统论方法透视行政执法风险的成因，注重观察和反思行政执法系统的构成要素之间、行政执法系统与外部环境之间的互动关系，有助于构建科学、合理的行政执法风险防控体系。
三、建构行政执法风险的系统化防控体系
行政执法是行政机关与相对人接触最频繁、官民矛盾最易激化之领域，也是影响社会和谐稳定的重要风险来源。
因此，防控行政执法风险既有现实紧迫性，又是法治国家和法治政府建设的内在要求。
行政执法风险防控是以规范行政执法权、积极回应公众诉求为目标的行政系统内部的自我监督过程，其有助于进一步巩固行政执法的合法性和正当性基础。
当前实践中有关行政执法风险防控的探讨主要集中在行政执法系统内部控制机制的完善方面，16对于外部控制以及外部控制与内部控制的互动关系问题，尚未给予充分重视，显然不利于更好地防控行政执法风险。
为此，应当将外部控制与内部控制相结合，事前、事中与事后相连接，建构空间上无缝隙、时间上不间断的系统化行政执法风险防控体系。
（一）完善行政执法风险的外部防控体系
从系统论视角分析，外部防控体系被视为外部环境的组成部分，从行政执法系统外部发力，迫使行政执法系统不断改善自身状况，可以实现规范行政执法之目的。
外部防控体系主要包括立法监督、司法监督、社会舆论监督等。
一是加强立法机关对行政执法的监督。
在我国，立法机关监督是指各级人大及其常委会对行政执法予以监督，包括制定普遍的法律法规、行使撤销权以及执法检查权等。
但是，长期以来，对行政执法的人大个案监督，始终处在泛泛讨论层面，在实践中并未普遍开展，更缺乏深入的理论研究。
17这说明立法机关的监督作用尚未受到充分的重视和理论回应。
首先，立法机关应当不断完善有关行政执法的法律体系，提高立法质量，加强法律体系的统一、协调，为规范行政执法提供法律保障。
其次，立法机关应加强对行政执法的监督检查。
其中，各级人大常委会执法检查作为常规性的监督机制，所发挥的作用是其他监督机制所无法替代的，通过执法检查监督行政机关对于法律法规的落实。
并且，执法检查也有助于发现法律实施中存在的问题，进而不断提升立法质量。
二是加强司法机关对行政执法的监督。
司法监督是传统行政法控权模式的支柱之一，是规范行政执法的有力武器。
司法监督以事后监督为主，主要通过司法机关对行政执法行为的事后评价和裁判来规范行政执法行为。
在我国，司法机关对行政执法的监督力度不断提升，尤其新修订的《行政诉讼法》增加了&
明显不当&
审查标准，以及要求行政机关负责人出庭应诉等，明显加强了司法监督的密度和强度。
还可以通过行政执法案例指导制度，及时发布具有典型性的指导性案例，为行政机关及其工作人员提供参照，以此规范行政执法行为，防范和化解行政执法风险。
三是加强大众传媒对行政执法的监督。
在当今社会，大众传媒被称为&
第四种权力&
具有监督的及时性、广泛性、持续性等特点，并为不同主体之间的信息交流提供平台。
行政执法风险防控必须充分发挥现代信息技术和大众传媒在信息公开和风险预警上的独特作用。
与此同时，大众传媒作为一种间接的监督方式，无法对行政机关及其工作人员直接产生法律效果，有赖于其他监督主体的支持，以及行政执法过程的公开化。
因此大众传媒作为防控行政执法风险的手段，必须置于行政执法程序建设之中，并与其他监督方式共同发挥作用。
但由于大众传媒具有放大风险的负面效用，必须依法规范大众传媒的活动并增强其责任感，防止其歪曲事实和误导群众。
（二）完善行政执法风险的内部防控体系
防控行政执法风险离不开外部防控体系建设，但仅有外部防控体系仍然存在功能局限，更需要内部防控体系来承接和转化，以实现精准化规范行政执法。
行政执法系统应当对外部环境保持敏感度，要及时回应外部环境之变化和冲击，主动采取预防性措施，做到未雨绸缪、防患于未然。
首先，完善行政执法体制。
行政任务的多元化、复杂化和个性化，要求行政组织必须保持适度的弹性，以及时回应行政任务之变迁。
一是要缩减行政组织的层级链条，实现行政系统内部的简政放权。
同时实行大部门制并建立&
主管部门+&
的执法权配置模式，保证行政执法的权责明确。
二是要加强行政执法责任制建设。
行政执法责任制作为监督行政执法的重要手段，是依法行政的应有之义。
为发挥行政执法责任制应有功能，应明确行政执法责任制的过错归责原则，并且厘清行政机关与执法人员之间的责任边界。
三是要提升行政执法人员的职业素养。
严格行政执法人员资格制度，以保证行政执法人员具备行政执法的知识和能力。
此外，还应该加强对行政执法人员的职业素质教育，制定工作指南、手册等行为规范，保证行政执法人员把法律和纪律内化于心、外化于行，真正做到依法行政，不滥用行政执法权力。
其次，加强行政执法程序建设。
行政执法程序对行政执法具有自我限权的重要作用。
当前，各级行政机关逐渐认识到行政程序对于防控执法风险的重要意义，并积极推动行政执法程序建设。
例如，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化公安执法规范化建设的意见》中明确提出，&
努力让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中都能感受到社会公平正义。
行政执法程序建设是&
感受到社会公平正义&
的
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