PPP 项目中期评估以及绩效评价具体操作要求.docx

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PPP项目中期评估以及绩效评价具体操作要求

PPP项目中期评估以及绩效评价

具体操作要求

二〇一八年八月

绩效目标编制操作要求

一、绩效目标主要内容绩效目标主要内容通常包括：

（一）预期产出目标，包括提供公共产品或者公共服务的数量、质量、时效目标，以及达到预期产出所需要的成本和资源等。

（二）预期效果目标，包括项目经济效益、社会效益、环境效益和可持续影响等。

（三）衡量预期产出、预期效果和相关方满意程度方面的绩效评价指标等。

（四）为实现项目绩效目标所需要的保障制度、措施和工作计划，以及项目管理内容和相应目标要求等。

（五）其他。

二、绩效目标编制要求评估机构在开展 PPP项目中期评估以及绩效评价时，明确项目在考核期间的绩效目标。

如果项目在实施方案或者合同中缺少绩效目标、绩效目标不明确或者绩效目标有偏差，评估机构需要与委托方进行沟通，根据评价依据以及项目客观情况确定合理的绩效目标。

（一）绩效目标设置的基本原则项目绩效目标设置需要符合以下要求：

1．指向明确。

绩效目标符合国民经济和社会发展规划、部门职能以及行业发展规划，并与相应的项目支出范围、方向、效果紧密相关。

2．具体细化。

绩效目标从数量、质量、时效、成本等方面进行细化，尽量进行定量表述，不能以量化形式表述的，可以采用定性的分级分档形式进行表述。

3．合理可行。

制定绩效目标要以结果为导向，要经过调查研究和科学论证，符合客观实际；制定绩效目标要与编制项目预算有机结合，要结合项目管理的基本要素和相应要求，进行成本效益分析。

4．物有所值。

绩效目标的设置符合物有所值的理念。

通过目标设置，与政府提供公共产品或公共服务的传统模式相比，能够科学考量社会资本的参与，有效降低项目全生命周期成本、提高公共产品或者公共服务质量效率。

（二）绩效目标编制具体要求

1．目标依据的充分性

（1）项目是否符合国家和地区的政策法规；项目是否提供公共产品或服务；是否符合公共财政资金保障的范围和支持的方向。

依据包括：

项目申请、批准文件，项目实施方案，项目物有所值评价报告，项目财政承受能力论证报告，PPP项目合同以及项目涉及的相关政策、法规、规划等。

（2）项目是否符合规定条件和程序。

依据包括：

项目决策主体、实施主体、受益主体确认信息，项目确立需要经过的规定程序，确定项目范围所形成的规范性材料，以及相关实施标准和依据。

项目是否按照财政部门对PPP项目的程序要求开展各项工作。

（3）项目实施对预算部门（单位）战略目标的相关性。

项目是否为促进基础设施或者公共服务发展所必需；项目是否真的达到物有所值。

2．目标设置的合理性

（1）绩效目标是否符合客观实际，项目预期产出效益和效果是否符合正常的业绩水平。

（2）项目产出目标（含产出所需要的成本资源）与项目效益目标的关联性、匹配性和逻辑性。

（3）依据绩效目标设定的绩效指标和目标值是否科学合理，是否清晰、细化、可衡量。

（4）是否依据预期的产出和效益，结合成本效益分析编制项目总预算和明细预算，项目预算的内容、额度、标准、计划是否经济合理。

3．目标实现的保障度

（1）是否建立健全保障绩效目标实现的项目实施办法和措施。

（2）是否有科学有效的管理能力和充分合理的实施条件；是否有明确的职责分工、严谨有效的财务管理和内控制度。

（3）是否有科学、合理、可行的项目管理内容和相关的目标要求。

中期评估操作要求

一、中期评估的基本原则

（一）科学性原则。

中期评估需要严格执行规定的程序，按照科学可行的要求，采用定量与定性分析相结合的方法。

（二）重要性原则。

中期评估通常优先选择最能代表和反映项目产出以及效果的核心目标与指标，关注对实现绩效目标有重要影响的核心指标。

（三）时效性原则。

中期评估需要注意项目运行中时间因素对项目评估的影响，根据项目的特点合理选择评估时间、设定检查计划，适时反映项目情况和偏差，及时督促项目单位纠正偏差、改进绩效。

二、中期评估的基本内容项目中期评估需要重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性。

（一）项目运行状况。

重点评估项目运行情况，在该阶段为完成绩效目标所需要的各种资源成本消耗情况、项目管理及其完成情况，以及项目预期产出、效果等目标的完成进度情况等。

（二）项目合同履约状况。

重点评估项目合同签订的合规性、适应性、合理性，项目是否按照合同约定内容完成既定目标，包括产出以及效果等目标。

（三）项目物有所值状况。

与政府提供公共产品或公共服务的传统模式相比，社会资本参与能有效降低项目全生命周期成本、提高公共产品或者公共服务质量效率，项目是否真正达到物有所值。

（四）项目运行偏差情况。

评估项目是否按既定计划运行，在项目实施阶段中的偏差度和影响度。

（五）项目运行纠偏情况。

重点评估项目运行纠偏措施的制定和整改落实情况。

三、中期评估的基本程序

（一）确定中期评估目标。

在核对项目所处生命周期基础上，识别该阶段利益相关方，并根据该实施阶段关键成功要素拟定中期评估目标。

（二）制定中期评估方案。

根据中期评估的目标与要求，制定中期评估方案，包括项目背景和基本情况、项目绩效目标、项目主要评估指标、主要调查方法以及项目工作的组织与实施。

（三）开展中期评估。

依据确定的重点目标，对项目管理的相关内容和目标要求的完成情况实施中期评估，归集评估信息。

（四）进行偏差分析。

根据中期评估信息，对照重点评估的目标，发现项目绩效运行偏差、分析偏差原因。

（五）提出纠偏路径。

依据偏差分析，结合项目实际，提出实施纠偏的路径和方法。

（六）及时实施纠偏。

项目绩效运行情况与项目实施阶段设定的绩效目标要求发生较大偏离时，中期评估主体需要及时查找问题、分析原因、采取措施、及时纠偏。

（七）形成中期评估结论。

依据项目基本情况、目标设定情况、项目组织实施情况、绩效目标完成以及偏差情况、存在问题以及纠偏情况等，撰写《中期评估结果报告》形成中期评估结论。

四、中期评估报告的编制

（一）项目概况

1.   项目基本性质、用途和主要内容、涉及范围，以及项目规划和计划等立项依据。

2.   项目的必要性和可行性认证，相关制度措施等情况。

3.   项目的绩效目标、绩效指标以及指标值设定和调整情况。

（二）项目财务投资情况

1.项目总投资和资本构成、资产负债、股权结构、融资结构和主要融资成本；

2.项目收益情况（总收益、收入来源、收费价格和定价机制）、投资回报测算、现金流量分析、项目财务状况、项目存续期间政府补贴情况。

（三）项目管理情况

1．项目招投标、调整、验收等情况，项目或者活动的实际完成情况；

2．项目公司的管理架构，项目实施机构以及社会资本的履约状况；

3．项目管理情况，包括项目管理制度的落实情况，日常检查监督管理、质量把关等；

4．目标实现的工作程序和流程责任，包括实现各个目标所包含的全部活动的过程，明确各个目标的实现途径、方法和责任部门，反映实现目标的工作程序和流程责任。

（四）项目产出与效果

1．根据项目合同以及项目实施方案的具体内容，将项目实际产出状况与绩效目标对比，从数量、质量、功能和可持续性等方面进行分析。

2．项目物有所值评价分析以及财政承受能力论证分析。

（五）存在的问题以及原因分析

1.   反映项目执行偏差情况和原因分析，初步形成项目单位对纠偏的初步计划。

2.   项目取得的效果和效益情况，将项目取得的实际效果和效益状况与绩效目标对比，考察一致性和可持续性。

3.   项目组织实施和项目绩效的实际情况与目标的差异情况，分析项目实现原定绩效目标的可能性。

4.   从经济性、效率性、效益性等方面对项目进行总体评价。

其中：

项目的经济性分析主要反映项目成本（预算）控制情况、项目设计规模的合理性；项目的效率性分析主要反映项目实施（完成）的进度、质量等情况；项目的效益性分析主要反映项目资金使用效果的个性指标；项目的可持续性分析主要反映项目完成后，后续政策、资金、人员机构安排和管理措施等影响项目持续发展的因素。

总结评估中发现的主要问题，包括制度保障、资金使用、项目实施组织管理和项目绩效方面。

（六）相关建议提出改进措施建议需要与主要问题紧密结合。

本部分旨在形成《项目中期评估报告》，归纳前述几部分内容的结果，发现的问题并提出相关建议，为下一步结果应用奠定基础。

五、中期评估结果应用对于绩效评价中反映出的相关问题，评估机构需要及时反馈给项目实施机构，督促其在 PPP项目中期评估或者适时对项目方案进行调整，协助其将调整方案和结果及时公布。

绩效评价操作要求

一、绩效评价基本原则

（一）科学规范原则。

依据国家相关法律、法规和政策制度开展评价工作；评价指标要科学客观，评价方法要合理规范，基础数据要真实准确

（二）公正公开原则。

坚持中立立场，从客观实际出发，以事实为依据，公平合理开展评价工作；评价结果要依法公开，接受监督。

（三）分级分类原则。

财政部门（政府和社会资本合作中心）负责绩效评价推进和加强绩效评价工作。

（四）目标导向，各方参与。

以项目绩效目标作为绩效评价工作的起点和评价标准；在评价过程中推动利益相关方积极参与。

二、绩效评价基本内容 

（一）绩效评价对象绩效评价对象即PPP项目，根据项目所处的不同阶段开展相应的绩效评价工作。

对于完工项目，通常于项目移交完成后组织一次完工项目绩效评价。

（二）绩效评价基本内容

1.   项目立项，是指项目目标与国家、行业和所在区域的发展战略、政策重点以及需求的相符程度；

2.   成本效益，是指项目投入和产出的对比关系，即能否以更低的成本或者更快的速度取得预计产出；

3.   监管成效，是指项目管理和内部控制能否确保项目有效实施；

4.   项目产出，是指项目预期产出的完成程度，包括数量、质量和时效；

5.   项目效果，是指实际产生的效果和相关目标群体的获益程度；

6.   可持续性，是指项目实施完工后，其独立运行的能力和产生效益的持续性。

7.   物有所值，是指与政府提供公共产品或者公共服务的传统模式相比，PPP模式能否促使项目真正达到物有所值。

8.PPP模式应用，是指政府和社会资本合作模式应用情况，以及此类项目在行业内的示范性和可推广性。

三、绩效评价方案的编制评价方案是评估机构对绩效评价工作的纲领性计划，主要有以下四个方面的作用：

将评价任务转化为可操作的评价工作；为评价小组开展评价设计和实施提供目标、要求和基本框架；为各利益相关方对评价任务达成共识提供基础；为管理部门控制评价质量、核查评价小组任务完成情况提供依据。

（一）绩效评价方案的编制原则

1.   可行性绩效评价方案需要满足具体、清晰、具有可操作性，内容通常包括项目的背景、评价目的、评价对象和范围、绩效评价指标体系、评价方法、各项指标数据的收集方法、评价人员分工、评价计划、管理控制等。

2.   客观性在对项目概况进行描述时，需要遵守客观公正原则，按照客观事实进行描述。

3.   科学性绩效评价方案中，绩效评价指标以及指标权重的设定合理反映项目特性，评价方法选择恰当，绩效评价指标数据的收集方法合理。

4.简明性绩效评价方案需要主次分明、语言精炼、逻辑清晰，语言表述提纲挈领、简明扼要、易于理解。

（二）绩效评价方案的内容

1.项目基本情况

（1）项目背景、目的，包括项目所在地区的经济社会发展状况，项目所在的领域，项目要解决的主要问题，如贫困地区的基本医疗卫生服务不足问题、城市交通发展瓶颈问题、环境污染问题等。

（2）项目目标，包括项目在一定时期内应实现的绩效目标。

（3）项目构成，为实现项目绩效目标而开展的一系列相关项目内容和活动。

（4）项目实施以及监管情况，主要反映项目实施和管理的组织结构，包括项目的监管部门以及项目实施机构或者项目公司的各自职责，项目的实施流程以及监管