中国生育保险制度的历史与现状.docx

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中国生育保险制度的历史与现状

中国生育保险制度的历史与现状

一、生育保险制度的涵义

生育保险制度是在生育事件发生期间对生育责任承担者给予收入补偿、医疗服务和生育休假的社会保障制度。

其具体内容一般包括：

（1）生育津贴，即在法定的生育休假期间对生育者的工资收入损失给予经济补偿；

（2）医疗护理，即承担与生育有关的医护费用（包括"产前检查费"）；（3）生育补助，如对生育保险对象及其家属（如妻子和女儿）的生育费用给予经济补助，又如"婴儿津贴"和"保姆津贴"等；（4）生育休假，包括母育假（产假）、父育假（母亲产假期间的父亲育儿假）和育儿假（母亲产假后父母双亲任何一方的育儿休假）。

中国生育保险制度包括了全部四项内容。

各国生育保险制度的具体内容会因国情与政策的不同而有所不同，比如"父育假"、"保姆津贴"等政策主要在欧盟一些国家实行。

生育保险制度与女工劳动保护制度、妇女就业保障制度。

生育保险与后两者属于不同的女性保障制度，但有重合之处，主要是对孕产妇的劳动保护项目，比如：

（1）产前产后工时津贴，如女工孕期检查、产后哺乳时间计作劳动时间而发生的时间津贴；

（2）孕期工作量减免，如不上夜班、减轻工作量不减工资等；（3）母婴保护设施。

如哺乳室、托儿所、幼儿园等；（4）女性就业保障。

即保障女工不会因为怀孕生育而遭受解雇；等等。

这些项目可以包括在广义的生育保险制度或"生育保障制度"之内。

但由于实施

（1）~（3）项保护的经费（如：

产前检查时间津贴、产后哺乳时间津贴、哺乳室建设费用等）并不由"生育保险基金"支付，而是被看作企业职工福利，因此将它们列入"女工劳动保护制度"。

而"产前检查费"由"生育保险基金"支付，因此属于"生育保险制度"。

上述（4）也可以被看作是"女性就业保障"的内容。

生育保险与计划生育。

计划生育是我国的一项基本国策。

鼓励计划生育也体现在社会保障的政策之中，其中与生育保险也有关联。

与生育保险相关的事项有实施节育（包括绝育）措施的各项费用、独生子女费、女性休假、独生子女母亲延长的产假、晚婚晚育父亲护理假以及各项休假津贴等等。

关于计划生育的各项休假及津贴，与生育保险一样都由各企业负担。

关于实施计划生育所发生的费用最早属于医疗保险费用，都在"劳动保险金"项下开支，文件依据可见《国务院关于职工绝育、因病施行人工流产的医药费和休息期间工资待遇问题的通知》（1957年10月12日）。

以后《国务院批转卫生部、财政部关于计划生育工作经费开支问题的规定》（1964年4月4日），将计划生育各项费用纳入"计划生育经费"、"医药卫生补助费"或"公费医疗经费"之中。

根据[1983]国计生委字第6号文件，"独生子女保健费"在企业的"职工福利基金"项下开支。

在各地改革试点中，计划生育费用开始与生育保险基金相关联，根据《关于妥善解决城镇职工计划生育手术费用问题的通知》（劳社部发[1999]32号），计划生育手术费用有的地方可以纳入"医疗保险统筹基金"支付范围，有的地方已经可以纳入"生育保险基金"支付范围。

正在修改中的《城镇职工生育保险规定（征求意见稿）》准备将此统一纳入生育保险。

第十五条规定：

"职工实施计划生育手术，符合规定的医疗费用，由生育保险基金支付。

"

二、中国生育保险制度及其变迁

中国生育保险基本上是一种职工生育保险，其覆盖对象主要是城镇就业职工。

中国生育保险制度的建立和发展大致可以分为三个时期，即：

新中国初期生育保险、"社会主义改造"与"文化革命"时期生育保险、经济转轨时期生育保险。

此外，计划生育保险也是我国生育保险制度的一部分。

（一）新中国初期生育保险

我国生育保险制度在新中国建国初期就已经建立，主要体现在新中国第一部全国统一的社会保障法规--《中华人民共和国劳动保险条例》（1951年2月23日政务院第73次政务会议通过）之中，其保障对象为"女工人与女职员"。

1955年4月26日《国务院关于女工作人员生产假期的通知》使"机关女工作人员"也有了基本相同的制度保障。

根据《中华人民共和国劳动保险条例》和以后的《中华人民共和国劳动保险条例（修正草案）》（政务院1953年1月2日[53]政财申字11号命令），新中国初期生育保险制度的内容大致如下：

（1）覆盖对象：

雇用工人与职员人数在一百人以上的国营、公私合营、私营及合作社经营的工厂、矿场及其附属单位与业务管理机关；

（2）生育保险金包括在劳动保险金之中，实行全国统筹与企业留存相结合的基金管理制度。

劳动保险金由企业行政或资方按工资总额的3%提留，其中30%上缴中华全国总工会，70%存于该企业工会基层委员会户内；（3）生育休假及生育津贴；女工人与女职工生育，产前产后共给假56日，产假期间，工资照发；（4）生育补助：

女工人与女职员或男工人与男职员的配偶生育时，由劳动保险基金项下付给予生育补助费，其数额为5市尺红布，按当地零售价付给之；多生子女补助费加倍发给。

此外，劳动保险基金对经济确有困难者在企业托儿所的婴儿给予伙食费补助；（5）医疗服务：

"女工人与女职员怀孕，在该企业医疗所、医院或特约医院检查或分娩时，其检查费与接生费由企业行政方面或资方负担"（《中华人民共和国劳动保险条例（修正草案）》（政务院1953年1月2日[53]政财申字11号命令第十六条）；（6）女性临时工、季节工及试用工的生育保险：

怀孕及生育的女工人、女职员，其怀孕检查费、接生费、生育补助费及生育假期与一般女工人、女职员相同；产假期间由企业行政方面或资方发给产假工资，其数额为本人工资的60%；（7）其他：

关于小产、难产和多胎的保险规定。

（二）"社会主义改造"与"文化革命"时期生育保险

"社会主义改造"与"文化革命"时期（60年代初~70年代末）我国生育保险制度发生了一些变化。

60年代初，中国已完成了对私营经济的"社会主义改造"，私营经济和公私合营经济都转制成了国营经济，"市场经济"转变成了"计划经济"，劳动者"单位所有制"逐步形成。

"文化革命"使这种变化得到了加强。

1969年2月，财政部颁发了《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草稿）》，规定：

"国营企业一律停止提取工会经费和劳动保险金"，"企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，改在企业营业外列支"。

从此，我国社会保险的统筹制度中断了，生育保险制度随之也发生了变化：

（1）生育保险的国家统筹消失，企业生育保险形成，各企业只对本企业的女工负责；

（2）随着"临时工"实际上都成了"固定工"，生育保险从适合多种用工制度变化成了只适合单一的用工制度。

（三）经济转轨时期生育保险

70年代末，"文革"结束，随着我国的计划经济逐步走向社会主义市场经济，企业自负盈亏独立核算的原则已有共识，企业用人制度和用工制度的改革也已经有了新的气象，但是生育保险成本依然由企业各自负担。

为避免更多的"性别亏损"，追求利润最大化，企业或者减少使用女工，或者在落实企业生育保险规定时打折扣，妇女公平就业的权利因此而受到损害。

为了不让招收女工较多的企业在就业竞争中吃亏，为了不让妇女因承担生育责任而影响就业，变"企业生育保险"为"社会生育保险"、生育保险基金社会统筹，就成了我国生育保险制度改革的方向。

1在经济体制转轨中生育保险改革滞后

1988年，国务院颁布《女职工劳动保护规定》（1988年7月21日），女职工产假由原来56天增加至90天（其中产前15天）。

1953年的《中华人民共和国劳动保险条例（修正草案）》中有关女工女职员生育待遇的规定和1955年4月26日《国务院关于女工作人员生产假期的通知》同时废止（第十九条）。

1988年我国关于生育保险的规定有两点作用，一是增加了产假天数（从56天增加到90天）；二是对60年代初至70年代末生育保险制度的变化由默认到正式承认。

有意思的是，1988年我国刚刚从法律条文上宣布废止1953年的《中华人民共和国劳动保险条例（修正草案）》，而在现实生活中，生育保险制度的改革从一定意义上却出现了向1953年的《中华人民共和国劳动保险条例（修正草案）》复归的趋势，这主要是指生育保险基金统筹。

生育保险企业化与政企合一的体制相适应，当政府与企业逐渐分离，生育保险需要走向社会化。

2全国各地生育保险制度改革尝试

既然原有的生育保险制度已经与市场经济条件下企业制度不相适应，国家又没有统一的新政策，当时医疗保险制度和养老保险制度的改革试点正在全国许多省市进行，各地的生育保险制度改革也就各显神通。

1988~1994年，各地改革措施归纳起来主要有两种：

（1）生育保险基金社会统筹。

1988年9月1日，江苏省南通市开始实行《南通市全民、大集体企业生养基金统筹暂行办法》，企业按男女全部职工人数每年一次性向社会统筹机构上缴一定数额的资金，建立女职工生养基金。

统筹企业中有女职工生育，其中生育医疗费和生育津贴由社会统筹机构负责支付。

湖南省株州市在1988年也试行生育保险基金社会统筹。

企业按工资总额的一定比例上缴生育保险费，通过银行划归劳动部门统筹。

生育女工凭企业证明按月从当地劳动部门领取生育津贴。

在这段时间里，试行生育保险基金社会统筹的地区还有昆明、曲阜、绍兴、宁波、德州等几十个市县。

（2）夫妇双方所在企业平均分担生育保险费用。

1988年，辽宁省鞍山市实行《鞍山市保护老人、妇女、儿童合法权益的规定》，该规定要求：

生育津贴由夫妻双方所在企业各自承担50%，若男方在部队、外地或机关工作，由女方单位全部承担（第三章第八条）。

实行类似规定的还有苏州等市县。

生育保险基金社会统筹或生育保险费用分担在很大程度上减轻了试行企业生育保险费用的压力，对妇女就业产生了积极作用。

但由于地方法规的非权威性、各地操作管理上的复杂性，基金的收缴有一定的困难，尤其是对于男职工较多的企业，各地办法不统一，也增加了管理与监督上的难度。

因此很需要有全国统一的法规出台。

3生育保险从企业保险走向社会统筹

1994年12月劳动部发布《企业职工生育保险试行办法》（1995年1月1日起试行），全国有了统一的生育保险基金统筹办法。

1995年7月27日，国务院发布《中国妇女发展纲要（1995~2000）》，《纲要》在生育保险上的目标是：

20世纪末"在全国城市基本实现女职工生育费用的社会统筹"。

劳动部相应于1995年和1996年分别发布了"关于贯彻实施《中国妇女发展纲要》的通知"和关于印发"劳动部贯彻《中国妇女发展纲要（1995~2000）》实施方案"的通知。

《企业职工生育保险试行办法》的新内容：

（1）目的是"为了维护企业女职工的合法权益，保障她们在生育期间得到必要的经济补偿和医疗保险，均衡企业间生育保险费用的负担"（第一条）；

（2）企业按不超过工资总额1%的资金向劳动部门所属的社会保险经办机构交纳生育保险费（职工个人不交纳生育保险费），社会保险经办机构负责生育保险基金的收缴、支付和管理（第四、八条）；（3）生育保险基金支付项目有生育津贴、与生育有关的医护费用和管理费，其中，生育津贴按本企业上年度职工月平均工资计发（第五、六条）。

劳动部"关于贯彻实施《中国妇女发展纲要》的通知"要求：

"全国80%左右的县（市），到本世纪末实现生育保险社会统筹"，并将保险覆盖面扩大到城镇各类企业。

《企业职工生育保险试行办法》是第一个试图与经济转型相适应的生育保险法规。

《中国妇女发展纲要（1995~2000）》和劳动部上述两个相应文件推动了《企业职工生育保险试行办法》在全国实行。

（四）计划生育保障

中国计划生育保险与城镇职工生育保险分属于不同的系统，两者在覆盖范围、资金来源、管理机构等方面都有所不同（覆盖对象有所重合），因此，国内讨论生育保险时常常忽略计划生育保障的内容。

但如果从国外看中国生育保险制度，我国优惠独生子女家庭的政策，比如：

独生子女费以及有些省市规定的父亲护理假等等，应该属于中国生育保障制度的一部分。

将人口政策与生育保险相联系是世界许多国家的通用做法。

一些鼓励增加人口的国家往往在生育保障中奖励多子女家庭，如法国、加拿大等，而中国为了控制人口