回归后五十年香港和澳门渐进政治发展战略及其制度兼容性问题Word文档下载推荐.docx
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邓小平曾就香港和澳门的发展前途指出：
“按照一国两制的方针解决统一问题后，对香港、澳门、台湾的政策五十年不变，五十年之后也不会变。
”[1]自从1997、1999年香港和澳门陆续回归祖国十多年来，香港、澳门和大陆、台湾一起经历了程度不同、速率不同、结果也有所不同的政治发展进程。
回归后50年（1997年—2047年、1999年—2049年）以内和以后，香港、澳门是否还需要保持“一国两制”？
如果需要，那么香港、澳门和大陆因政治制度的不同而导致相互冲突应如何消除？
换句话说，如何解决香港、澳门和大陆因政治制度的差异而造成的政治制度的兼容性问题？
要回答这些问题，必须分析回归后50年内香港、澳门、大陆的政治将朝着什么方向发展？
原因和动力是什么？
这种政治发展可能会遇到哪些挑战？
大陆和港澳如何来应对这些挑战？
本文将对此作一尝试性回答，以期一方面与学界同仁交流和切磋，另一方面希望对执政党以及香港、澳门和大陆的政府制定本身的政治发展以及处理相互关系的战略和政策有所启示和参考。
一、回归后五十年香港和澳门需要渐进的政治发展战略
1.港澳的稳定与繁荣需要“一国两制”这种特殊的政制安排
“一国两制”是以邓小平为核心的中国第二代领导人为解决台湾问题，恢复对香港、澳门行使主权，实现祖国和平统一而提出的重大战略决策和科学构想。
邓小平明确指出：
“我们的政策是实行‘一个国家，两种制度’，具体地说，就是在中华人民共和国内，十亿人口的大陆实行社会主义制度，香港、台湾实行资本主义制度。
”[2]这一伟大构想在政治制度设计上具有卓越的创新意义。
既坚持了“一个国家”的基本原则，即中国的主权和领土完整不容分割，又从香港、澳门和台湾的实际情况出发，允许“两制并存，共同发展”。
正是在“一个国家，两种制度；
港人治港，澳人治澳”的政治发展战略指导下所制定的《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》为香港和澳门在回归祖国后设置特别行政区，实行高度自治的政治制度安排提供了法律保障。
香港和澳门回归后的政治体制的设计在“一国两制”战略思想的指导下，从实际出发，吸取了历史上港澳政治体制中独具特色的“行政主导”制度安排，按照“循序渐进，发展民主”的方针展开。
港澳政制的基本特征是行政、立法、司法三权分立，其中司法机构相对独立，行政力量占主导地位。
首先，以行政为主导的政治体制对于港澳政治制度的过渡衔接，以及保持行政效能有着重要作用。
按照基本法规定，港澳的行政长官是特别行政区的首长，又是区政府的首长。
具有领导特区政府，决定政府政策，提名或免除主要官员职务的权力；
并负责执行法律，立法会通过的法案只有经过行政长官的签署并公布才具有法律效力；
同时按照一定程序，行政长官还具有解散立法会的权力。
其次，创设了特区政府的立法会，建构了行政与立法相互配合、相互制约的政治机制。
港澳立法会由过去的咨询机构变为立法机构，具有法律所赋予的基本职权，基本法赋予立法会依照法定程序制定、修改和废除法律的权力，可以对政府财政预算、税收和公共开支等工作展开监督，并对严重违法和渎职的行政官员提出弹劾案，报请中央人民政府决定。
通过这样的政治制度设计，使港澳形成了行政和立法的合理分工、配合、制约的权力格局。
港澳回归祖国十多年来的社会政治实践表明，这种特殊的政制模式是符合港澳政治发展的要求，适应大陆和港澳之间政治关系的制度安排。
正是基于这种成功的政制实践，我们可以预见，回归五十年后，港澳这种独特的政制设计会逐步完善，甚至会创设出更多的具有港澳本地特色的制度安排。
但是由于其与大陆的社会、政治、经济状况有所不同，因此就不可能，也没有必要与大陆的中国特色社会主义政治制度完全一致。
“一个国家，两种制度”既对港澳的社会稳定和政制稳定有利，也对大陆的社会稳定和政制稳定有利；
所以，“一个国家，两种制度”仍然会是回归后五十年里大陆和港澳的宏观政制格局。
2.渐进民主：
港澳政治形态转型的平稳之路
香港和澳门从英国和葡萄牙殖民统治过渡到“一国两制”宏观架构下的“港人治港，澳人治澳”，正是港澳政治民主开启和逐步发展的时代。
在中央政府的宏观指导下，按照基本法的规定，港澳在回归十多年来，结合港澳的社会经济现实，在特别行政区长官和立法会议员的选举中努力推进渐进的政治发展，保持了平稳的自主发展之自治状态。
在中央政府恢复对香港和澳门行使主权之前，港澳实行的是一种极为相似的“总督独裁体制”：
以总督为核心的行政主导制度。
这种制度模式的基本特征就是总督具有极大的政治行政权力，主导着港澳的政治格局。
以香港为例，《英皇制诰》和《皇室训令》规定了英皇是香港的最高统治者，而港督由英皇直接任命，是英皇在港的全权代表和代言人，是香港的最高行政长官。
港督在香港统揽行政权和立法权，在委任、调动、罢免、处分官员方面有极大的权力。
行政局、立法局和以布政司为首的行政系统只是总督的辅弼。
通过采取“行政吸纳政治”[3]的行政机制把社会中的经济政治精英或精英团体所代表的政治力量吸收进政府决策机构，纳入到行政体制中来[4]。
只有临近回归的时候，港英政府才开始在立法机关中实行不同程度的选举制度。
第二任港督葛洪量曾在其回忆录中写道：
“在这个英国直辖下的殖民地，总督的权力仅次于上帝。
”[5]显然，在这种总督独裁体制下，香港和澳门的民众是处于一种“有法治而无民主”的政治状态中。
在“一个国家，两种制度；
港人治港，澳人治澳”的政治发展战略思想指导下，香港和澳门特别行政区的基本法都明确规定：
“特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命”，“特别行政区立法会由选举产生”。
与之前的总督独裁体制相比较，这种政制安排是政治民主的一大进步，真正体现了“高度自治”的基本原则。
同时，基本法在行政长官和立法议员的产生方式上作出了渐进发展的规定，从而为港澳政治平稳发展提供了法律依据。
以香港为例，基本法第四十五条和第六十八条分别明确规定：
“行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标”，“立法会的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至全部议员由普选产生的目标”。
回归祖国十多年来，港澳的政治进程正是按照基本法所确定的循序渐进实现民主的基本原则而逐步展开。
迄今为止，港澳已经顺利完成了数次行政长官和立法会议员的选举。
特别是香港特别行政区在第三届特首选举中，曾荫权以“高提名、高得票、高民意”的“三高”获得连任；
而立法会选举的直选产生的议席也由第一届的三分之一，扩大到第三届选举时的二分之一，这一方面表明港澳渐进民主取得平稳发展，另一方面也充分表明了民众对渐进式民主政治发展道路的认同和支持。
“在巴黎出版的《欧洲时报》针对这次选举发表评论员文章说，如果一定要用一句话总结这次香港有史以来最民主的选举的话，那么就是：
渐进民主观念取得了胜利。
”[6]
二、回归后五十年香港和澳门渐进政治发展的原由
1.适应大陆建设中国特色社会主义民主政治模式的需要
中国大陆是国家的主体部分，它在与港澳台的关系中占据着主导地位。
吴邦国委员长在香港特别行政区基本法实施十周年讲话中明确指出，“香港特别行政区的高度自治权不是香港固有的，而是由中央授予的”。
这一点同样适用于澳门特别行政区。
所以说，在“一国两制”的国家制度框架内，大陆的社会政治制度是这种政制框架的核心变量。
而港澳回归后50年，中国大陆所实行的社会政治制度也就决定着“一国两制”的存在状态和三地制度结构关系的稳定与否。
处于执政党地位的中国共产党正在努力探索具有中国特色的社会主义民主政治道路，寻求建构和发展既切合中国的具体国情，同时又符合人类社会政治文明进程的民主模式。
在2009年3月的全国人民代表大会上，吴邦国委员长在其所作的《全国人民代表大会常务委员会工作报告》中明确指出：
“中国特色社会主义政治发展道路，是中国共产党领导中国人民选择的符合我国国情的唯一正确道路，是我国发展社会主义民主政治的唯一正确道路。
我们深化政治体制改革，是不断推进包括人民代表大会制度在内的社会主义政治制度的自我完善和发展。
要积极借鉴人类社会创造的文明成果包括政治文明的有益成果，但绝不照搬西方那一套，绝不搞多党轮流执政、三权分立、两院制。
”这表明中国共产党在探索民主政治发展道路上，对多党轮流执政，三权分立和两院制是排除在选项之外的，而是试图建构一种不同于西方政治制度的民主模式。
虽然我们不能预测这种探索的最终成果的具体形态，但是在这种政治方向指引下的中国民主政治建设显然与港澳特别行政区所实行的政治制度是不尽相同的，甚至可以说是形态迥异的。
尽管港澳的政制设计与西方国家的并不相同，但是根据基本法的规定，其在政党政治和权力分立等方面有着很大的发展空间和制度弹性。
而港澳的历史与现实又决定了其实行与大陆相一致的社会主义民主政治制度是不现实的。
正是从这个意义上，我们说，一方面，在中国大陆探索中国特色社会主义民主政治道路的大背景下，香港和澳门在回归50年以内和以后，其政治制度安排必然与大陆存在巨大的差异，“一国两制”的政治格局就有必要继续得以维持和发展。
另一方面，大陆探索的具有中国特色社会主义民主政治模式与香港、澳门探索的资本主义民主政治模式，毕竟都是人类探索民主政治形态的结果，在让普通百姓拥有政治权利，参与政治过程，影响政府政策，平衡利益分配等方面又有某些共通的地方，在某些非价值性的体制、机制上可以互相示范、互相借鉴、互为动力，因此，保持香港、澳门政治发展的渐进性，是保持“一国两制”的存在状态和三地制度结构关系的相对稳定的需要，也是保持三地政治发展节奏的和谐性的需要。
2.为港澳经济社会平稳发展提供合适的政治环境和动力
任何一国或地区经济社会要平稳发展，离不开政治体制的相对稳定和渐进改革。
因为，如果政治体制长期不变，就有可能不适应快速变化中的经济社会发展要求政治系统给经济系统和社会系统提供足够的政治和政策动力的需求；
如果政治体制变化太快，既可能导致政治体系自身的不稳定，也有可能导致连带性经济社会不稳定。
所以，渐进的政治发展最有可能为经济社会发展带来可持续的发展动力。
回归十多年来，港澳渐进发展的民主政治为其社会经济平稳发展提供了合适的政治制度环境就充分证明了这一点，它对于港澳将来的政治发展具有重要的提示和导向意义。
港澳回归50年以内和以后，无论其行政长官和立法会议员是否实现了普选产生，其政治发展仍应继续走循序渐进的道路。
因为，既然香港和澳门回归十多年来社会、政治、经济的平稳顺利发展与“一国两制”下的政制安排以及渐进民主的政治发展道路是分不开的，港澳回归以来的实践证明这些政治设计是卓有成效的，是符合大陆和港澳社会政治发展现实的，那么，基于十多年港澳的政治发展的实践经验和将来大陆和港澳的社会政治发展趋势，我们认为，香港和澳门在回归50年以内和以后，如果要保持两地经济社会的持续繁荣和发展，就需要继续坚持“一国两制”的政制安排，继续走渐进民主的政治发展道路。
2008年以来的国际金融危机更加凸现了一国或一地区宏观政治体制的稳定与否对于经济、金融稳定和社会信心重振的重要性。
而“一国两制”的政制安排和渐进民主的政治发展道路，正是香港和澳门在回归50年以内和以后保持经济、金融稳定和社会稳定的最基本、最重要的宏观政治体制安排和可预见、可把握的政治发展前景的政治保障。
如果抛开“一国两制”的政制安排和渐进民主的政治发展道路，香港和澳门未来的经济社会发展就有可能在政治发展的不可预见和不可把握中面临更大的风险。
3.目前港澳政治文化和政治组织发展的成熟程度不够
基本法为香港和澳门框定了政治发展的民主目标和渐进发展道路，这是符合港澳社会政治情况的。
在港澳回归50年后，其选择怎样的政治发展道路也是与其所处的社会政治状态分不开的。
而一个社会在组织和文化上的成熟程度决定着其走向民主的步调和节奏。
香港和澳门所具有的社会历史背景决定着其在政治文化与政治组织的成熟程度上尚有很长的路要走。
由于港澳长期处于殖民统治之下，总督独裁体制下的港澳民众只具有有限的参与政治的权利。
在“行政吸纳政治”机制安排下的咨询制度也仅限于社会精英阶层，而与普通民众并不相关。
这种政制安排下的港澳民众对政治生活普遍反映冷漠，他们更多关注的是经济利益的得失，形成顺民型的政治文化，政治效能感比较低，政治参与的积极性不高。
在港澳回归祖国之后，由于民众真正享有了参与政治的权利，并且能够对政治生活形成实质性影响，他们才逐渐开始参与政治。
而政治实践对于公民的政治社会化作用是极为重要的，正如阿尔蒙德所说的那样，“具体的政治经历，例如一次战争或一项独立运动，可以对政治态度产生广泛的影响”[7]。
港澳回归后所推行的民主政治建设使参与型的政治文化在民众中逐渐培育起来。
在政治组织层面也是这种状况。
在总督独裁时期，港澳两地基本没有固定成型的政治组织，也无法对政治生活产生影响。
只是在回归前后，各种政党或政党性质的团体出现在港澳地区，并且以组织化的方式对政治生活形成影响。
十多年来，港澳政治文化和政治组织都有了很大的发展，但是从总体上讲尚处于成长阶段，还远远不够成熟。
这突出反映在政治文化的理性化不足、政治组织的制度化不强等方面。
特别是由于政党政治发展的程度还不够成熟，使得民众政治参与缺少必要的政治制度设置和现代的政治组织形式，在一定程度上会造成亨廷顿所描述的“过度动员”、“过度参与”、“不规则”的政治参与危机。
成熟的政治文化和政治组织对于政治民主的良性运行和发展有着基础性的作用。
而港澳的民主文化和政治组织的形成和走向成熟是不可能一蹴而就的，这需要一个不断的实践和提升的过程。
因此，港澳的政治要平稳发展就必然要走渐进的长期的发展过程。
4.港澳模式对台湾回归祖国的示范效应
在“一国两制”政治发展战略指引下，香港和澳门顺利回归祖国，“港人治港，澳人治澳”的高度自治模式给港澳建构符合自身特征的政治、经济和社会制度以极大的自主权。
港澳的顺利回归和平稳发展用事实证明了“一国两制”思想在解决国家统一问题上的创造性和可行性。
对于尚未回归祖国的台湾而言，港澳模式具有极大的示范效应。
邓小平同志曾经指出：
“能否真正顺利地实现大陆和台湾的统一，一要看香港实行‘一国两制’的结果；
二要看我们经济能不能真正发展。
”[8]港澳回归50年以内和以后，无论台湾是否已经回归祖国，是否实现了祖国的完全统一，保持大陆和港澳两地的“一国两制”的格局都极为必要。
如果台湾尚未回归祖国，港澳经过50年的发展应该已经形成了比较成熟的能切实体现“高度自治”的制度安排，这对于台湾如何实现回归和平稳过渡是极为宝贵的历史经验，可以为祖国完全实现统一提供可供借鉴的最佳模式，也可以使台湾的领导人和普通民众切实观察到“一国两制，高度自治”的可行性，从而打消他们对大陆的疑虑，最终实现祖国的完全统一。
这也就真正实现了中共第二代领导集体针对解决台湾问题而提出的“一国两制”构想的战略布局。
而如果台湾已经顺利回归祖国，港澳的治理模式同样具有重要的借鉴价值。
因为台湾所实行的政治制度模式和经济制度状况与大陆有很大的不同，而与港澳则极为相似。
在回归祖国之后，如何协调大陆与台湾在政治、经济、社会、文化、军事等方面的关系，港澳50年的经验无疑是一笔巨大的财富。
5.为未来两岸四地政治发展的兼容性提供可能与条件
回归后50年是港澳政治和经济社会发展的关键时期，也是港澳与大陆、台湾关系发展的关键时期。
如果港澳政治发展太快速或严重滞后，一方面有可能导致港澳自身政治、经济与社会的不稳定，另一方面也有可能导致港澳与大陆、台湾关系的变数增大。
而这两种情况如果发生，无论是一种还是两种，对大陆、香港、澳门、台湾政治发展的兼容性就会产生重大影响：
一、在港澳政治发展太快速的情况下，可能会引起港澳内部和外部（特别是大陆）某些人士和人群的不满和反对；
如果反对人士和人群的力量足够大，港澳政治发展就会受阻，港澳的民主化进程就会中断甚至夭折，而这会引发更大的政治动荡和社会动乱，影响港澳的经济社会发展。
这就谈不上大陆、香港、澳门、台湾未来政治发展的兼容性问题了，因为兼容需要以互相理解与宽容为前提。
二、在港澳政治发展严重滞后的情况下，可能会引起港澳内部和外部（特别是西方国家）某些人士和人群的不满和反对，特别是对大陆的中国中央政府和执政党的不满和反对。
这样，既可能使港澳的社会和谐难于长期维持，也可能激化港澳与大陆的矛盾。
哪怕不会导致大规模政治动荡和社会动乱，但社会内部和国际上不满和反对的声音过大，也会影响港澳内部的发展动力和与大陆党政部门的和谐、互信关系。
如果台湾和西方国家卷入的话，则更会影响港澳和大陆与这些国家和地区的相互关系。
所以，在回归50年以内和以后，港澳只有坚持渐进政治发展模式才有可能为大陆、香港、澳门、台湾两岸四地政治的兼容性提供可能与条件。
三、回归后五十年港澳渐进政治发展的潜在风险及其规避
1．有效化解泛民主化的巨大压力
亨廷顿对现代化进程中的政治民主化可能出现的政治参与与政治制度化之间的不协调问题极为关注。
他认为缺乏政治制度化的政治参与给国家政治发展带来的并不是真实的政治民主，而往往会导致政治稳定局面的破坏[9]。
港澳的政治发展就有可能面临这样的“过度民主化”压力。
港澳基本法中明确规定“行政长官和立法会议员最终将由普选产生”的政治民主化目标，但这是基于港澳社会政治发展状况规定这一政治发展进程是循序渐进的。
在政治民主化进程的推进节奏上存在着潜在的政治风险，可能会出现某些政治团体或个人出于积聚政治资源和试图掌握政权的考虑而对循序渐进发展道路的质疑和挑战。
特别是如果处于执政地位的行政长官由于所推行的政策措施出现某种失误而引发了民众的不满情绪，反对者藉此机会主张激进的民主化步骤和极端民主化的措施，就有可能使既定的渐进发展道路受到极大压力[10]。
由于港澳民众在民主政治文化和政治组织上发展的成熟程度尚不够高，这就可能被泛民主化的言论所引导，从而形成非理性的民主诉求。
同时，也不能排除这种极端民主化会被某些国际势力所利用，他们试图借助民主化的要求来破坏港澳的社会稳定和祖国的统一大业。
基本法中之所以规定港澳政治民主化是循序渐进的过程，就是为了真正实现以爱国者为主体的“港人治港”和“澳人治澳”。
在香港回归祖国十多年来，这样的政治争论或斗争一直以各种方式表露出来。
特别是2003年发生的“七一大游行”中，泛民主化反对派就提出“07－08双普选”的政治主张，试图挟民意以迫使中央政府就范。
他们甚至主张政改是香港内部事务，中央政府无权干涉。
虽然最终泛民主化的政治主张没有得逞，但是其暴露出的潜在的政治风险却不能不重视和深思。
“一国两制”政治框架下的渐进民主发展道路在“泛民主化”的冲击下很有可能不是一帆风顺的，会面临巨大的挑战。
这就要求港澳在政治发展过程中，一方面要加强政治制度化建设，通过设定符合港澳实际情况的有序化的民主政治日程表，发展和完善政党和社会团体参与政治的各种制度设置，能够及时有力地回应民意诉求；
另一方面要重视对普通民众进行民主教育，培育理性化的民主参与文化，从而有效化解泛民主化压力。
2．协调政治民主诸要素的不平衡发展
政治系统是包括政治制度设计、政治文化精神、政治组织团体、政治行为选择等诸多要素的综合体。
而政治民主作为一种文明进步的政治形态，其实现程度及绩效高低与这些政治要素的协调发展密切相关。
港澳政治在这方面需要进一步的发展，切实重视和推进诸要素的协调进步。
为了实现“行政占主导”和“立法与行政相互配合、相互制约”两种政治机制，港澳政治制度规定行政长官和立法会议员采取不同产生方式。
行政长官由具有广泛代表性的选举委员会选举产生，而立法会议员则由功能团体和分区直选产生。
根据基本法规定，二者最终要实现普选产生，但是在具体操作中如何实现变革中的动态平衡就成为难题。
在两种不同的选举方式中如何实现民意的代表性的平衡是问题的关键所在。
如果不能很好地协调二者的变革步调，很有可能会出现间接选举色彩较浓的行政长官“有权无票”，而直接选举色彩较浓的立法会议员“有票无权”的政治局面。
在现代政治生活中，选举的直接性程度高低会对政治权力的合法性构成重要影响。
如何实现普选化的有序展开，并且保证二者普选程度的得当，都是港澳政治发展中的要点。
如果协调不当就无法实现政制设计的最初目的，就会影响到政治权力的顺利行使，造成权力危机。
政党政治如何与政制安排相互衔接是港澳政治协调发展的又一个重要问题。
当今世界大多数国家都实行由政党或政党联盟执掌或试图执掌政权，组织政府，管理国家公共事务的政党政治形式。
港澳回归祖国之后，政党或政党性质的政治团体在政治生活中的作用逐步凸显出来。
这些政治组织由小到大，由弱到强，已经成为决定港澳未来政治走向的重要因素[11]。
可以预见，伴随港澳政治的逐步发展，政党组织也会不断地趋于成熟，其对政治生活的干预程度也会进一步加深。
然而在基本法中，对政党政治如何与政制安排的相互衔接上并没有明确的规定。
香港于2001年通过的《行政长官选举条例》中规定，任何有政党背景的人当选行政长官，都必须脱离原属政党，行政长官任内也不得加入任何政党。
这一制度设计的目的是要保证特首可以超越于各种党派和利益群体之上，但事实上在政党政治的时代，要做到这一点可能性不大[12]。
而政党如何参与行政长官和立法会的选举，如何承担起沟通立法机关和行政机关的政治职能，则构成港澳政治发展必须解决的问题。
如果不能理顺政党政治与政制安排的关系，可能会使港澳政府的政治合法性受到考验，也会使社会政治稳定局面面临挑战。
因此，这就要求港澳要适时制定《政党法》，或者形成某种不成文但具有共识的政治规则来规范政党政治的运作，将政党政治的力量引导到推进政治民主的轨道中来，使政党政治为促进港澳政治民主发展而发挥正向作用。
四、回归后五十年港澳和大陆渐进政治发展中的制度兼容性问题及其解决思路
1．政治发展中制度兼容性的涵义
回归后50年，中国大陆、香港和澳门在寻求政治稳定、社会稳定和三地相互关系稳定发展的过程中，其政治发展道路必须具有渐进性的特点。
大陆和港澳将分别在探索中国特色社会主义民主政治和在既有政治制度框架内发展和完善民主的两条不同道路上获得进步。
两种不同的政治制度如何在政治发展进程中实现制度兼容性就构成我们必须面对和要解决的最棘手的一大难题。
所谓政治发展中的制度兼容性是指在同一或不同政治体系中不同性质的政治制度或政治形态可以在总体上互相尊重、互相合作，有时也可以伴随某些有限度的博弈斗争，求得共同生存、共同发展，而不是相互侵损甚至你死我活的行为和过程。
具体就中国大陆和香港、澳门的情况而言，就是要寻求在同一国家主权体系范围内，社会主义政治制度与资本主义政治制度如何获得彼此的尊重和宽容，通过总体上相互协调、相互合作，有时也可以伴随某些有限度的互相博弈、互相斗争，从而获得共同生存和发展的可能，而不使两
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