有关我国涉法信访问题的几点思考Word文件下载.docx

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1、信访总量大。

就全国信访整体形势而言，全国31个省、区、市、县以上党政机关受理的群众信访总量，1998年比1997年上升%，有的则高达%，1999年比1998年上升了%。

20XX年全国县级以上三级信访部门受理的群众信访总量则是1995年的倍，而且信访总量逐年持续上升，给信访工作带来巨大的压力。

2、涉法信访多。

涉法信访涉及面广，涉及到公、检、法、司的各个方面，而且涉法信访总量居高不下，上升幅度在信访总量中所占的比重高达70-80%。

其中，对审判机关裁判结果不认同和生效判决长期得不到执行等方面的信访占涉法信访总量的81%。

并凸显出公众对司法救济公信力的显性质疑。

3、主体多元化。

从信访人员的职业构成来看，参与信访的人员从过去以普通群众和干部为主扩大到了各行各业。

以前的信访主要是反映生活、工作和落实政策等方面的问题，所以信访主体集中在某些特定的阶层。

而现在信访所反映的问题门类繁多，应有尽有，信访主体遍布各个阶层各个行业各个部门，信访人员身份错综复杂。

（二）、信访内容涉及面广，处理难度大

过去信访内容比较单一，第一次信访高潮所涉及的内容主要集中于解决复员军人的工作和生活问题。

第二次信访高潮主要是要求平反“文化大革命”造成的冤假错案。

现在的信访问题主要表现为复杂利益结构调整带来的争端，包括改制、村民自治、耕地保护、农民负担、下岗就业、粗暴行政、司法腐败、挥霍公款、贪污受贿、城镇建设、环境污染、机构改革、民主管理等方方面面。

且问题所涉及的利益大小不一，涉及的主体多少不定，关系错综复杂，处理难度大。

（三）、信访形式更加多样化

过去主要是个体信访，而现在的信访形式不一而语，集体上访、越级上访和联名信访甚至无理访、缠访兼而有之。

过去信访方式主要是书信、、走访，而现在的电子邮件访、传真访、络访等新的上访形式比比皆是，信访无论在组织、手段还是在行为方式上都在发生深刻变化。

首先，群体性。

目前群体性集访涉及地区广，人员多，规模大，劝阻、疏导困难。

从中办、国办信访局掌握的情况来看：

1998年，全国31个省、区、市接待群众集体上访的批次和人次分别比上年增长%和60%；

1999年，接待群众集体上访的批次和人次又比1998年分别增长了%和%。

集体上访在整个信访总量中所占比重较大，1998年占%，1999年占%。

其中联名信占群众来信量的91%。

20XX年国家信访局接待群众集体上访批次和人次，分别比上年上升41%和%。

其中，50人以上的集体上访批次和人次，分别比上年上升%和%。

在法不责众的意识影响下，群体性集访上升趋势明显。

其次，越级性。

据国家信访局调查资料显示：

80%的信访来自基层，80%的信访问题可以在基层得到解决。

由于各级信访机构在没有任何监督下对信访案件层层转办，信访工作络又“下不保底”，不利于及时就地解决问题，导致信访不断升级，各种问题和矛盾焦点向中央聚集。

20XX年国家信访局受理群众信访量上升14%，省级只上升%,地级上升%，而县级却下降了%；

中央和国家机关受理群众信访量上升46%，省、地、县直属部门增幅较少，有的还是负增长。

国家信访局受理群众来信同比上升%，接待群众上访的批次、人次同比分别上升%、%。

20XX年第一季度，国家信访局受理群众来信同比上升%,接待群众上访批次、人次同比分别上升%和%。

最后，过激性。

从信访行为上看，过去民众上访总体比较温和，近年来上访群众的情绪则日趋激烈，较大规模甚至大规模的过激行为在全国各省都有发生。

由于信访工作中的“重堵轻疏”，加上上访群众始终抱着“回报高于投入”的信念，在“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”“要想有出路，必须上马路”的思想指导下，一些上访群众与体制渐行渐远，甚至到了离心离德以至于对抗的地步。

二、涉法信访运行中存在的主要问题

当前，作为反映社情民意“晴雨表”的群众上访活动，出现了许多新情况：

信访主体的广泛性和规模的集群性明显；

信访问题的复杂性和内容的趋同性突出；

信访活动的组织性和对抗性增强；

信访问题的相对集中性和上访时间、地点的选择性不断显现。

从而导致：

信访机构受理信访事件大量越位；

化解矛盾的责任主体大量错位；

行政机关的日常工作受到大量缠访、闹访的严重干扰；

重复访、越级访明显增加，政府信访工作开展艰难。

（一）、机构分散，信访滚雪球效应愈发严重

现行信访制度作为一种正式制度所具有的职能主要有两个方面，其一是政治参与，即所谓的“民意上达”。

其二是权利救济，即信访作为一种正常司法救济程序的补充程序，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。

但在实践中，不仅存在着各种诉求交错在一起，出现“信访问题综合症”，而且公民往往把信访看成了优于其它行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利。

在一定的程度上，信访制度作为一种民情上达、申冤维权的特殊信

道，对社会起着安全阀，对老百姓起着宽慰剂的作用。

但是，由于信访机构设立分散，归口不一。

从中央到地方，各级党委、人大、政府、立法机关、司法机关以及政府相关职能部门，均设有信访机构，却并未形成统一协调机制。

正是信访机构设置上的过度分散，导致其功能的不明确，功效发挥的不理想，并且当稳定取得压倒一切的地位时，地方政府在“化钱买平安”、“稳定压倒一切”的理念下，通过领导包案处理信访大要案责任制、信访工作量化考评制度、信访工作领导责任追究制度等形式，以达到息访的效果。

并且在国家信访局采取以信访量多少给各地排名、要求地方政府进京接访、中央信访部门给省市开信访移办单等这些强化考核力度措施出台后，这种情况更加严重。

面对大量的群体信访或矛盾激化的各类个体信访，上有领导指令化解的压力，下有群众极端不满的怨气，相当一部分基层信访问题的处理中不得已采取强压、妥协、哄骗、盯梢跟踪、截访等法治以外甚至违法的方法，而且这种状况已经形成恶性循环，大量的社会矛盾涌向信访渠道，三访现象愈演愈烈。

显而已见，通过目前信访体制这种非法治化的体外循环的手段解决社会矛盾，无论其结果是否得到真正解决，其对制度建设的效果是极为消极的，已经造成了信访滚雪球效应现象，并且这个趋势愈演愈烈。

（二）、责重权轻，信访工作机制效率低下

在现实社会生活中，信访除了监督、解决争议、听取民声、反映民意、维护稳定等制度设计时的基本社会责任外，还“成了优于其他行政救济甚至司法救济的最后一根救命稻草”。

信访机构要承担如此之大的责任，就必须要拥有相应的职权来维系其机制的正常运行。

可在制度设计上，我国信访机构不具有行政的职能和权力，没有独立处理问题的权限，甚至也不是单独序列的国家机构，所以它只能承担“上传下转”的程序性功能，不可以也不可能去解决本应由负有一定职责的国家机关办理的社会事务，从而使信访部门处于无米下锅的尴尬境地。

失去了行政权力的依托，信访工作缺乏权威性和约束力，对群众来信来访反映的问题难以解决。

使社会管理的行政成本居高不下。

另一方面，由于中国机构改革始终未走出“九龙治水”和“十羊九牧”的怪圈，重复设置的机构不但不能使政府对社会事件特别是突发事件反应提速，反而徒生诸多瓜葛磨擦，据统计，真正通过上访解决的问题只有2‰，效率之低可见一斑。

（三）、渠道不畅，“踢皮球”现象屡见不鲜

信访机构内部有严格的上下级关系和各自的职责范围，重层次、尚服从应该是其组织关系的基本特征。

可当前的信访工作基本上是“自选工作”，很少“规定动作”。

对于同一信访案件，常常是群众上访的部门不同，接访的工作人员有别，其处理结果和建议就会大相径廷。

信访内容的广泛性和复杂性，信访工作的随意性，使信访工作呈现出“什么都管，什么都管不了；

什么都不能不管，什么也都可以不管”“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的随意状态，信访局成了“万金油”，各种矛盾都在这里归大堆，信访案件看似有了着落和受理单位，实际上各机构对信访人反映的问题推来推去，最后基本都不了了之。

同时，由于党政机关的信访机构与政府相关职能部门的信访机构之间职能交错，缺乏内在的沟通和协调，导致信息的不共享，信访资源的大量浪费闲置。

职责的不清，信访人向哪个部门诉说都有其道理，哪个部门都有理由拒绝信访人的要求。

即便给予受理，由于信访系统缺乏统一协调机制，没有建立信息络平台，信访者一个问题可能同时找了几个机构，得到的答复和解决方案也可能不一样，甚至相互矛盾。

这样信访人与信访部门之间不自觉地形成了一种认识上的“踢皮球”。

使得信访人不知道到底要在哪里诉说？

好不容易得到的答复和解决方案中，到底哪个更有效更有权威？

（四）、程序缺失，终结机制不完善

程序意味着具有一定形式的社会存在为实现一定目的的活动方式、步骤和过程。

任何一种争议解决机制要实现其正义的目标，首先必须在受理、立案直至终结的一系列过程中，做到程序的完善、公开、公正，这样人民合法权益的保护才能获得形式上的公正。

而我国法律对信访案件的处理没有严格的程序规范和处理标准，终结机制也不完善。

案件的受理、问题的实质解决全凭领导的个人素质、群众情感以及对信访的重视程度。

对一个信访案件，信访机构可以反复批转下级机关或其他有关部门处理，下级机关或其他有关部门可以拖着不办，为了求得问题的解决，信访人只能越级、重复甚至异常上访。

事实上，上述制度性缺陷总是盘根错节，综合地影响着信访的运行效果。

三、引起涉法信访问题急剧增长的主要原因

上访这种体制外的争端解决机制对行政裁量和诉讼等体制内的争端解决机制具有一定的补救效应和均衡效应，可以在一定程度上削减和矫正政府体制内单向度解决纠纷潜在的不公正性。

但由于上访制度本身就是内生于中国层层嵌套、向上负责的政府流程，导致观念文化、权力分配体制、监督体制、救济体制等无法为信访制度的运行提供良好的环境。

从而造成目前涉法信访案件急剧增长。

（一）、司法信仰的缺失和法律权威的弱化

法律的神圣性与权威性是以法律自身所体现的主体情感与社会正义为纽带的，具体可表现在司法机关严格执法、规范办案，实现公平与正义方面。

这一纽带的某一链条一旦出现扭曲或断裂，公众对法律的信仰即可能被削弱甚至丧失。

在我国，数千年的人治统治使得从根本上就缺少信仰法律的基础，法律制度上的漏洞往往又使人们缺少适用法律的依据，而现实存在的许多不正常的执法现象又不能不令人对当今的执法状况产生怀疑。

这种不尊崇法律、不相信司法裁判的结局，使人产生心理和道德的空白，必然导致思想上的迷茫和行为上的无序，遇到问题时不冷静，考虑问题时不周全，处理问题时不规范，成为走上上访之路的根本原因。

（二）、缺少公正执法的环境

主要表现在一是行政权力依然大于司法权。

在行政领域，最常见的一种现象就是领导批示。

纵然有再多再好的法律，也赶不上上级机关的指示、重要领导的批示。

领导批示本身弹性很大，而《国务院信访条例》又对领导批示有着明文规定，即各级行政机关的负责人应当阅批重要来信、接待重要来访，研究解决信访工作中的问题，检查指导信访工作。

这里面到底什么叫做重要来信什么叫做重要来访，显然缺乏标准，而上访人员都知道只要能获得领导批示，就能解决问题，这样“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”便成了信访者信奉的教条。

二是司法机关地位不高、司法权力弱化。

一方面司法附属于行政，受制于行政，另一方面司法权力的行使常常采用行政管理的模式，使明文规定的法律得不到有效执行。

比如，在司法领域，常常听到“优先立案、优先审理、优先执行”的说法。

而“优先”之说是否合法？

为什么要“优先”？

优先的对象是谁？

又不得而知。

于是，要想使自己的案件能够“优先”解决就必须上访。

这样“优先”也便成了涉法信访增多的助推器。

三是在处理缠访缠诉案件中，有的单位为了求得一时的清静，做出无原则的让步，使无理缠访缠诉人得到一些好处，这在某种程度上助长了无理缠纺缠诉人的气焰。

四是不排除极少数司法人员水平不高、素质低下甚至贪赃卖法、枉法裁判的现象。

（三）、现行信访工作机制不健全

一是在信访机构的设置上。

我国的信访机构都是附属于所在机关的内设机构，专门负责接待来信来访，本身不能够解决任何实际问题。

而信访人员的问题得不到解决

或解决的不好时，必然要越级上访或采取他们认为可以解决问题的方式。

二是在信访监督机制上。

按照规定，信访机构对所受理的信访案件，一是交本机关办理，二是交有关机关处理。

各有关机关对直接办理、交办、转办的信访案件必须限期审理，限时回复。

但由于监督保障缺少有效的监督制约，使有些问题久拖不决，也导致上访不止。

三是在处理信访问题的工作方式上。

某些上级主管机关常把上访数量的多少和规模的大小作为评判下级机关工作好坏的标准之一，有的甚至以一票否决给下级机关施加压力。

而下级机关为了追求短期效益，不被否决，便把精力放在对付上访者的身上，这样既难治标也不了治本，无法从根本上解决问题。

（四）、司法机关的独立性及权威性尚未确立

当前，我国司法机关应有的独立地位尚未确立，司法机关在处理社会纠纷中的终局性得不到落实。

这也是导致了大量的上访、信访案件出现的原因。

近代西方社会的司法体制是以三权分立为基础的，因此司法机关自身具有独立的权力，当事人对于司法机关的裁决不服，只能按照司法程序、由司法机关自身予以解决。

而我国宪法虽然规定了“人民法院独立行使审判权”，但在实践中，司法机关的独立行使审判权的规定并没有落到实处。

目前的情况是一遇有上访，各种机关为了社会的稳定或者其他的原因，对个案直接进行干预。

由于其他机关不一定了解司法权力运作的方式，也由于这些机关并没有直接参与案件的审理，不知道案件的具体情况，仅仅根据上访者的一面之词进行分析、判断，难免得出错误结论。

使得上访者将其他机关的批示视为尚方宝剑向司法机关施加压力，这样，不但不能公正地解决上访人所反映的问题，破坏人民法院的权威。

同时，由于其他机关不当的处理，造成只要上访，当事人就能获利，尽管这样的利益未必就是公正的、合法的。

这种现象的存在，无疑等于鼓励和纵容了人们上访，使得涉法信访的现象与日严重。

（五）、检察机关对司法权威的维护乏力

司法的权威应当是公正性与稳定性的统一。

检察机关与审判机关共同构成我国的司法体系，在强调司法的权威性和终局性的情况下，检察机关应当充分发挥出其在维护司法裁决的公正性与稳定性中的地位与作用。

因此，在我国实行两元司法的宪政框架之内，实行司法机关解决社会纠纷终局性的含义是首先，检察机关对于生效的裁决认为是错误的，应当以有限次抗诉的方式予以救济，以维护司法机关应当具有的公正性。

其次，检察机关审查认为裁决是正确的，即人民法院的生效裁决一旦经过检察机关的审查认为不符合抗诉的条件，就应当视为终局性的裁决，除人民法院依审判监督方式外其他机关不得干预，以维护司法机关裁决的稳定性。

但是目前，受我国传统上仅仅注重司法的公正性而忽略了司法的稳定性这种观念的影响，在发挥维护司法机关权威的作用时，检察机关的作用仅仅体现在检察机关认为法院的裁决是错误时以抗诉的形式进行法律监督。

因此，即便是经过了检察机关审查后认为是正确的裁决，当事人仍然可以通过上访推翻审判机关的生效裁决。

因此，检察机关在维护司法机关应当具有的稳定性方面尚未发挥出其应当具有的地位与作用也是导致涉法信访案件增多的一个客观原因。

四、促进涉法信访良性运行的基本对策

信访制度自身的悖论和缺陷，造成信访公民往上跑、信访机构逐级向下批转信访案件的恶性循环，这一循环导致了严重的社会内耗。

因此，信访制度必须与时俱进，适时创新，以建立有效的调停机制与运行规则，防范矛盾激化，降低社会运行成本，促进涉法信访良性运行。

（一）、创新信访理念是解决涉法信访问题的必然要求

信访工作是法律工作，信访事项从法律视角检视，就是法律案例。

《信访条例》规定了“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”的原则，本文认为，除上述基本原则外，还需要进一步创新信访理念。

1、法律至上。

怀着深厚的感情做信访工作是起码的要求，但是感情绝对不能代替法律，法律作为硬规则约束，是绝对不能突破的最后底线。

现代法制社会应该首先提倡用法律解决问题。

在强化信访制度作为公民政治参与渠道的同时，应把公民权利补救功能从信访制度分离出去。

在策略上应尽可能避免使用行政手段，把矛盾和冲突引入到正常的司法程序之中，由司法机关以法律手段加以处理。

2、程序优先。

信访活动必须按规定逐级、有序、理性、依法信访。

实践中，有些在实体处理上并没有多大问题的案件，当事人仍信访不止，往往就是程序上的瑕疵，当事人感受不到司法的正义。

现实中公民无序越级信访更多的是由下级机关的乱作为、不作为或作为不当引起的，公民因此寄希望于寻求上级机关的支持和压力，信访制度逐渐向“准司法程序”靠拢。

当前，在处理信访问题上许多是“暗箱操作”，人们一般会对程序规则的不合理不公正提出疑义，而只要程序公正合理，无论产生的结果如何，都是可以被人接受认可的。

3、依法分流。

对可以通过复议、诉讼等法律程序解决的信访事项，行政机关应当告知信访人、举报人申请复议、提起诉讼的权利，积极引导当事人通过法律途径解决问题。

不能一味地以“谁家孩子谁家抱”、“人要回去，事要解决”的简单理由要求下级政府千方百计“抱”回、领走而草率了事。

4、公开中立。

中立性是法治的基本内涵。

中立性要求信访机构在行使职权、处理具体信访问题时，必须不偏不倚、一视同仁，不倾向于信访参与诸方的任何一方，而按问题本来的是非曲直去处理信访博弈各方的关系，因为信访机构与涉案责任单位往往有着更多的，一旦有了偏见，就会先入为主，也就难以公平公正地对待各方信访参与人。

5、有限信访。

信访机构不是法定的纠纷处理机关，应该只对社会纠纷的解决起补充、辅助作用。

“信访制度的存在不能挑战或破坏现有司法体系，信访办不能变成‘第二法院’或不开庭的‘三审法庭’。

信访机构应当成为党和政府的‘第二研究室’，担负起表达民意、集中民智的决策咨询机构”。

信访机构必须坚守不受理、不干预涉法涉诉案件。

因个案利益的保护而动摇对司法权威的信仰，会动摇人们对法院判决信赖的司法理念，继而损害整个社会的法律制度。

（二）加强制度建设是解决涉法信访问题的根本途径

1、严格实行“逐级上访、分级受理”制度

“逐级上访、分级受理”制度是指对群众上访反映的问题，一般由依法有权对该问题作出处理决定的基层直接管辖的部门或单位（起始单位）首先作出处理，上访人如对起始单位处理不服，可向上一级机关提出复查请求，未经起始单位接待处理或未持起始单位出具的《答复意见书》而直接到上级机关上访的，上级机关只做登记，一般不立案、不交办，劝其回到起始单位反映问题。

“逐级上访、分级受理”制度是与终结机制配套的工作制度，是确保信访终结机制实施的重要措施。

然而，“逐级上访、分级受理”制度在信访工作实践中并没有得到很好的实施。

原因如下：

（1）信访部门受理哪些事项在条例中没有明确规定。

我国群众信访“门槛”过低，信访部门受理的内容过宽，多年来由于我们把坚持党的领导演绎为党和政府对一切社会政治、经济、文化事务的包揽，习惯通过单一的行政手段去处理纷繁复杂的各类社会矛盾。

致使群众不管什么事项都来信访，群众上访存在着盲目性、任意性和无序性。

信访部门成为向来访者解释政策的“宣传办”，倾听群众诉说不满的“出气办”，重大会事节日活动期间的”维

稳办”，平息突发事件的“救火办”。

（2）各级信访机构受理信访事项的范围不明确。

分级受理的总原则模糊，信访机构上下职责不清、权限不明，各级信访机构直接办理信访事项的范围不明确。

中央一级、省一级信访部门的工作重点是什么，主要有哪些事项、信访当事人不清楚，信访部门的工作人员也不清楚。

一方面造成该上级部门研究解决的信访事项转给了下一级，如政策方面的问题，跨地区、跨部门、跨行业方面的问题等，基层对这些问题无能为力。

另一方面，造成上级部门受理了很多本该下级部门处理的信访问题，如目前中央一级、省一级信访部门相当大的精力在重复做县、乡一级的信访工作。

（3）信访事项没有规定时效限制。

信访人反映的信访事项没有时效限制，没有规定信访事项的时间跨度，通常是信访人想访就访。

（4）信访部门对信访制度的认识不够。

分级受理是逐级上访的前提，首先应该严格界定各级各部门对信访事项的受理范围，既管辖权，应在立法上予以明确；

其次，加大宣传力度和制度约束，让每个公民都清楚地知道所诉信访事项应该找哪一级、哪个部门。

把指导公民正确信访作为信访部门的一项重要工作。

信访条例中应当设立信访管辖制度。

信访管辖制度是信访法治化、规范化的重要内容，也是信访活动走向有序的重要保证。

可以尝试按级别管辖办理相应的信访事项，比如：

国家信访机构负责处理对中央政府机构和机关工作人员的投诉，地方信访机构负责接待处理对地方政府和服务机构工作的投诉。

2、建立一套科学的绩效考核体系和责任追究制

引进经济学上的成本-收益分析理论，建立一套科学的信访工作绩效考核体系，并在此基础上加强责任追究制，可以从制度上保证信访工作各个环节工作质量的提高。

目前，信访工作考核机制不完善，目标管理不科学。

有一些地方政府及其信访部门对越级上访和集体上访实行目标管理、总量控制、层层分解任务，按分配的数量进行考核。

其直接负面效应是迫使基层信访部门把主要精力用在降低信访量上，而不是用在解决问题上，为了把上访数字压下来，不惜花费大量人力、物力、长期派人到上级部门值班，许多省甚至长年有几十人、上百人在北京守候，拦堵上访群众，想方设法不让群众在窗口登记。

有的为了抹掉登记数字，到处托人找关系。

这种舍本逐末的做法，结果当然适得其反，致使一些问题久拖不决，矛盾不断激化升级，造成了大批上访老户、缠户。

导致这种恶性循环的重要原因就是考核机制的不科学，考核的价值取向出现了问题。

3、完善行政诉讼制度

行政诉讼在程序上相对信访制度而言其优势明显，但是现行行政诉讼制度本身还存在一些缺陷，其强势地位往往使实体不正义成为可能。

信访制度尽管缺乏规范的程序，存在浓厚的人治色彩和态意成分，但它包含了公众认可的实体正义成分。

尽管实现这种实体