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社会影响：
本文认为创造良好的就业条件和工作环境仍然是一个重大挑战，尤其是对工人及其家庭的关键福祉来说。
创新/价值：
本文通过调查不同考察不同的制度参与者考察了中国劳动力制度在非正式就业领域保护工人的功效。
采用关系和制度方法来研究本问题。
关键词：
中国，就业法规，流动工人，劳动力市场制度，非正式就业，农民工，社会保障，工会
文章类型：
研究论文
一、引言
尽管中国的非正式就业正不断受到关注并迅速增长，不足的是西方文献对这类工作和就业关系本质的认识，尤其是其在经济中逐步增长的重要性和对法律和社会的影响。
中国过去10年或20年非正式就业的快速增长，是精简国有部门和经济市场化的一个结果（ParkandCai，2009）。
社会主义中国劳动力市场的发展经历了三个阶段（李应芳，2011）。
第一阶段为计划经济阶段，是可调的，确切的说是控制的劳动力市场（比如说城乡隔离，单位制度）。
在单位制下，城市工人享有终身工作的机会和各种由雇主或单位提供的好处和福利。
这个阶段之后是解除管制期间，自20世纪80年代和21世纪00年代初期，这是劳动力市场中第一次数以百万的农民迁移到城市地区找工作，和数以百万的国家部门员工下海被迫再就业。
第三阶段从21世纪00年代中期开始，政府试图重整劳动力市场，通过引进一系列的劳动相关的立法来提供更好的就业保护和工人的劳动权利，尤其是体制外的工人。
依据FleisherandYang（2003），关于劳动力市场转型问题一直是中国政府所面临的最具挑战性的任务之一。
劳动力市场的运行包含许多机构参与者：
政府，雇主，就业机构，工人和工会。
自扮演角色不同，但有时重叠。
每个参与者都可能面临着不同的优先级和压力，并以实际行动最大限度地发挥其好处和最大限度地减少其缺点。
因此，一些学者（BuchananandCallus，1993;
FudgeandVosko，2001）强烈要求劳动力市场法规立法，为了规范参与者的行为，并促进效率和公平。
在非正式就业方面，市场力量在塑造就业工人和其雇主的关系中发挥了重要作用。
除了小众的专业的和熟练的职业，非正式就业是未受保护的一种就业形式，“其在奖励制度下生存，确实繁荣了由官方支持的免除保护和限制执行和达到的奖项的空白。
”（Campbell，1996，p.571）正因如此，非正式部分在许多国家是监管不力或者不受监管的。
由国际劳工组织（ILO）（2002）倡导的“体面工作”的主张与非正式就业中的工作质量密切相关。
中国非正规就业的增长类型是什么？
这种类型的就业何种程度上被就业相关的立法机构和政策制度所保护？
机构的参与者像就业机构和工会在塑造工人就业结果方面起着什么样的作用？
还有其他有组织和代表这些工人的机构吗，这些机制能满足其需求至多大程度？
依靠二手和一手的经验数据，本篇论文将集中回答这些问题。
因为本文的意图是提供一个中国非正规就业的概述和对这一大范畴的工人中保护机制的缺席作批判性的分析，所以它不是一份规整的实证研究。
相反，它利用二手的和原始的数据描绘和说明其缘由。
二、数据来源
二手数据主要来自中国的媒体和学术出版物。
经验数据来自作者进行的访谈，至少包括63名来自武汉市（中国中部的大城市之一）和广东省（中国东南部）的公务员/政府官员和87名来自上海和广东的私营企业、国有企业和跨国公司的行政总裁和高管。
在些受访者中，38名公务员，59名私营企业的高管，和4名来自国企的高管，正在或者已经接受高级管理人员工商管理硕士（EMBA）/高管培训课程。
访谈从2006年12月到2009年4月以作者和受访者面对面的单独谈话进行。
每次访谈一般持续30分钟到1个小时。
这些访谈是一项由作者主持的正进行的“中国人力资源管理、劳动制度和雇佣关系”研究中的一部分。
访问主要通过个人网络或者通过参与教学EMBA的项目课程获得。
这便捷的抽样方法不得不被采用，因为很难进行有组织的研究，部分原因也是缺少一种能支撑中国学术研究的文化。
这方便抽样的方法必须是在获得组织研究中的一部分，由于一种文化，支持在中国的学术研究没有困难了。
利用MBA学生作为受访者是一种有效和常用的方法，来收集新兴的经济体如中国和印度的数据（Chenetal.，2004；
ChenandTjosvold，2006；
CookeandSaini，2010）。
征求受访者的意愿，访谈未被录音。
然而，详细的笔记已通过手写被记录和分析。
三、中国的非正式就业：
增长类型和就业条件
增长类型
非正规就业的使用的临时性的、季节性的、日常性的、业余性的和时薪性的形式在中国长期存在，尽管比近几年来规模处于更小规模。
（李应芳，2006）。
然而，“非正规就业”，在中国是1996年由上海劳动部门第一次提出的一个相对较新的概念。
非正规就业（以“未按标准就业”或“灵活就业”闻名）作为一项灵活的劳动力策略自中国20世纪90年代后期以来正不断受到关注，这是国有部门的人员精简和私营经济的迅速扩张以及大量农村剩余劳动力涌进城市地区所产生的结果。
非正规就业的工人有三种组织类型：
（1）正式部门组织
（2）非正式部门组织
（3）松散的非正式就业组织（HuandYang，2001；
Gaoetal.，2007）
一般来说，非正式就业具体表现在非全职、临时性、季节性和日常性等非正式方面。
它同样包括非正式部门的全职临时工作、自雇和受雇于个体户的形式（WangandTan，2003）。
基于HuandYang（2001）的研究，非正式就业的工人在国有垄断行业和垄断的服务行业，如电信，金融，其比重是较低的；
但是在属劳动力密集型的竞争性行业如零售、餐饮和社区服务方面，其比重更高一些。
同样地，ParkandCai（2009）发现非正式就业主要在私营部门和服务行业，为给工人提供的社会保障和立法保护带来了挑战。
关注非正式就业的研究者（PengandYao，2004；
Wu，2008）发现中国对非正式就业的定义和分类缺乏共识。
他们指出官方缺乏这类工人就业总数的信息，他们所从事的就业类型。
尽管如此，据估计，到2009年，30%的劳动力和城市地区1.5亿农民工中的三分之二皆从事非正式就业（CaiandChan，2009）。
一项由全国总工会（ACFTU）进行的选定城市的下岗工人再就业的调查显示80—90%的在1999年恢复就业下岗工人属于非正式就业（Jiang，2003）。
实际上，非正式就业被学术界（Chen，2000；
Dingetal.，2001）和政策制定者作为解决20世纪90年代后期失业工人的一项政策而提倡（李应芳，2006）。
正因如此，发展非正式就业，特别是通过社区服务发展，是中国政府为缓解不断上升的失业压力所采取的主要措施（Zhu，2001）。
由当地政府提出的优惠政策，鼓励创建和吸收就业类型，供社区娱乐、健康、环境和安全服务（Zhao，2000）。
比如，2006年11月，上海有38000个非正式劳工组织，为427,000名工人提供了就业机会。
56%以上的工人在公共福利机构工作（Xu，2007）。
然而，自20世纪90年代中期“非正式就业”在中国提出以来就一直存在争议（扬子晚报，2001）。
学者认为（Chen，2000；
Zhu，2001），这个术语降低了职业的社会地位对于从事那些职业的会产生负面影响。
这中间的大部分人进入这类职业时就已经是社会地位低的人了（比如农民工和下岗工人）。
值得注意的是中国政府和官员部门试图用“灵活就业”来中和它的负面形象。
就业条款和条件
现有研究在非正式就业中工人就业条款和条件现实了相似的情况：
工作安全系数低，工资水平极低（经常延期发放工资），工作环境差，很少或无休息日的长时间工作，缺少培训机会，缺乏劳动权利和社会保障（Chan，1998；
Cooke，2006；
Lee，2007）。
对农民工来说尤其如此，劳动和工会当局显示的统计信息证明其将改善农民工工作和生活条件作高调宣传的部分内容（李应芳，2007）。
非正式就业中的大多数工人没有与他们的雇主签订劳动合同。
根据有关劳动监督部门统计，大约只有20%以下的中小型私营企业主与他们的工人签过合同。
这个数据在自雇商业部分更低（Chang，2008）。
因为中国劳动法（1995年通过）只涵盖那些在体制内的工作者，这使得大多数的工人的雇佣关系实际上是不受保护的（下面讨论新劳动法）。
对那些签过就业协议的人来说，大多数的合同只有一年。
一些合同包括非法的条款，允许雇主逃避工人的工伤和疾病责任（Qiao，2008）。
根据2005年4月由劳动部门主持的一项调查，将近13%的工人低于当地最低工资水平。
一些公司减少了实际工资，通过单方面降低单位产品价格或者提高产量目标，迫使工人无偿加班来完成任务。
工资拖欠和非法扣除工资是劳动监察中最常见的违法案件（Chang，2008）。
四、非正式就业的劳动制度
主要制度
过去20年里，中国政府发布了大量的劳动法律法规，以1994年中国劳动法的颁布为标志。
它们标志劳动力市场正规化的开端和将原则上的雇佣关系置于法律体系之下。
自2000年以来非正式就业的重要影响已颁布了几项法律和制度。
2000年，国务院基于中国劳动法发行了“劳动力市场管理条例”（由下面的所取代）。
当地政府依据这份文件发布了当地条例。
这些原则上的制度为工人的工作权利提供了一定的安全保障。
据说在规范劳动力市场方面有一些影响。
然而，这些制度联通一系列就业相关的政策，实质上是有行使权限和执行权限的行政政策法规（Hu，2004）。
2004年，劳动和社会保障部发出最低工资的特殊规定。
这是1993年《企业最低工资规定》的修订（CookeandRubery，2002）。
新修订的规定（2004年颁布）的主要特征是它将工资划分成为两类：
月薪和时薪，分别适用于全职和非全职工作者。
省级劳动和社会保障部门负责制定和调整最低工资标准，决定其应用程序和相关的解释。
政府部门制定最低工资标准时需要咨询当地工会和用人单位，并报至劳动部。
违反规定的用人单位将要求补偿拖欠工资并有可能受到行政处分（ChinaView，2004）。
在2007年，中国政府加强了劳动立法活动，结果是颁布了引起过热烈争论《中国劳动合同法》（LCL）和《就业服务与就业管理规定》（RESM），并从2008年开始生效。
《就业服务与就业管理规定》是《促进就业法》的一系列实施细则，并取代了2000年颁布的《劳动力市场管理条例》。
《中国劳动合同法》的首要目标是通过严格的劳动合同安排来创造一个工人和雇主之间正式的和稳定的雇佣关系。
《中国劳动合同法》条款包括试用期、裁员、违约损害、遣散费、不竞争和劳务派遣（代理工作）等。
它比《劳动法》提供了一个更全面的指导，包括雇佣关系，从合同形成到合同终止和赔偿。
它限制雇主通过非固定期限的合同来解除非自愿辞退的工人的自主权力。
可以预料的是更严格的规章制度会促进雇佣关系的正式化，并减少非正式就业的人数，尤其是那些代工者和时薪工人。
在这期间，禁止押金方式（一种雇主经常采用的将工人与公司绑在一起的策略）将给工人带来更多流动自由。
《中国劳动合同法》同样要求雇主为员工的社会保险作部分贡献。
立法的目的是为工人的自身权利提供更多的保护并增加用人单位因违反义务所付代价（见Cooneyetal.，2007；
Cooke，2012更多细节讨论）
为了支持《中国劳动合同法》，《中国劳动争议调解仲裁法》（LDMAL）被设计好，并在一年内通过在2008年5月正式生效。
《中国劳动争议调解仲裁法》（LDMAL）与之前的纠纷解决体系有了几项重要的变化，原则上使工人更容易获得公平。
执法问题
一直争论的“结社自由除外”，中国政府通过一系列劳动法律和制度制定的劳动标准“并不比那些可比国家甚至是发达国家逊色”（Cooney，2007，p.674）。
这中间最大的问题就是其执法问题（Tayloretal.，2003）。
尽管实施失败的特征是所有管理体系问题（Cooney，2007），中国体制被诸多问题所妨碍。
这些包括：
法律的多重性、中央、省级和市级政府制定的法规和行政政策，这些调控工具的模糊性以及工人可找法律确保落实的界限不清的渠道（Cooney，2007）。
最低工资制度的实施就是最典型的例子。
原则上最低工资制度应该提供一个工资底价，从而减少劳动市场分化的差距，帮助减少工资歧视——不论是基于性别、居住地位（比如农民工和城市工）、民族、年龄或其他因素。
然而，最低工资制度既不全面也没完全执行，造成的结果可能是增加了弱势劳动群体间的竞争力和紧张关系（CookeandRubery，2002）。
最低工资制度应该保护的人，雇主应该支付最低工资的人，最低工资设定标准，以及最低工资如何计算等仍然具有很大的争议。
同样地，《中国劳动合同法》的实施导致了大范围的用人策略来避免服从，以《中国劳动合同法》制定前的裁员的方式来避免正规的雇佣关系（下面将详细讨论）。
社会保障范围及水平
Rodgers（2002）认为社会保护的缺乏不仅是非正式经济的定义特征，而且也是对那些从来没有享受过正规的社会保障机制或者是正在失去他们曾通过国家或工作场所提供的保护的人来说，为社会排斥的关键。
尤其是在发展中国家，非正式部门的工人的社会保障是简陋的或不存在，义务性的即使有，在实际中也经常没有实施（ILO国际劳工组织，2000）。
确实是这些在非正式部门工作的工人最需要社会保障，不仅仅是因为他们的工作和薪水不稳定，更重要的是：
……因为他们更有可能受到严重的职业安全和健康危害。
这样的可能性损害着非正式的工人的身体和健康以及工人家庭的幸福感和生活质量（Rodgers，2002，p.54）。
在中国，社会保障制度体系已覆盖在正式部门的工作者，并逐步向非正式部门的工人延伸（（Zhang，2007）。
然而，主要的问题是缺乏可支付得起的那些低工资的社会保障方案。
例如，2004年Jiao（2008）报道的，东部沿海的发达城市扬州仅非正式就业中的1.5万名工人，参加了医疗保险计划，不到此年在扬州工作的30.3万农民工的中5%。
根据2005年的中国劳动力调查，农民工的养老、失业和健康保险分别占11%、5%和11%（ParkandCai，2009）。
尽管中国人力资源和社会保障颁布了一系列的社会保障政策制度，这些制度的实施仍有问题并明显偏向城市居民。
市级政府也为非正式就业的职工采取不同的措施。
举例来说，在上海，在非编制单位就业的职工能参加所有类型的社会保障系统。
雇主和雇员都只出很少的部分金额，所有的雇员都可以享受与在编制内的社保参与者相同的服务。
这项优惠政策的目的是通过政府补贴来鼓励非正式劳工组织的增长（Jia，2007；
Ren，2008）。
这个方案被认为是没有效率的，由于政府承担了高成本。
它促发了主要为城市失业工人，尤其是下岗工人而为不是农民工提供就业机会的非正式劳动组织的机会主义行为（Ren，2008）。
与“上海模型”（Jia，2007；
Ren，2008）相反的是，“北京模型”（Jia，2007）针对农民工颁布了关于健康保险的特殊规定。
据“北京市外地农民工参加基本医疗保险暂行办法”（2004），承担农民工基本医疗保险费用的是他们的雇主而不是其职工。
有重大疾病的农民工在投保期间可以享受同他人一样的保险服务，不看他们的投保时限。
这个模型基本上将经济负担从农民工身上转移到了雇主身上（Jia，2007），使得一些低利润企业难以为继。
显然，通过个人、雇主和政府之间保险成本的合理分配来维持公平和效率之间的平衡，对地方政府而言仍是一个挑战。
每一方都提出自己的举措，在反复实践中获取不同程度的成功。
这里需要注意的是我们不能假设当地政府一直对用人单位在工人利益方法遵纪守法保持关注。
相反的是，当地政府为了达到他们的其他的重要目标，很可能会为用人单位绕过国家法律创造机会。
《中国劳动合同法》的制定是另一项当地政府和雇主遵从法律的例子。
张力在于雇主需要为其员工支付社会保障基金的规定。
当经济发展缓慢时，当地政府推出优惠政策并提供特许权来吸引额外投资。
比方说，在广东省的内陆城市，在香港注册的企业可以有5年的免税期，在这期间为员工支付的社会保障基金也是基于资源而不是法定的。
这鼓励了中国企业在香港注册同时在中国大陆发展以此来利用特权政策条件（来自2009年的访谈资料）。
同理，一些当地政府也特别规定不是当地的公司参加社会保险方案也不是义务规定的。
这使得邻近城市间的企业与子公司，登记在子公司名下的员工在一个城市但是生活和工作在另一个城市以减少雇佣成本，是一家法国国有跨国公司在上海和昆山施行的一个案例（来自2008年的访谈记录）。
讽刺的是，并不是所有的工人都愿意同他们的雇主签订雇佣合同，特别是对流动人口来说。
交社会保险是他们逃避签合同的首要原因。
根据《中国劳动合同法》，雇主和雇工每月都需要支付社会保险费。
然而，社会保险方案仅设计并在当地推行。
许多当地政府也规定工人只能在他们交社会保险的城市享有社会保障的福利（比如补偿）。
全国范围内的社会保障机制的协调性和转移性的缺乏意味着流动工人只能支付费用并不能从中受益，特别是他们全国各地务工时或者未找到合适的工作以及无法工作回到家乡的时候。
尽管当他们离开这个城市并得以退出这个机制时，他们也只能获得本金没有任何利息。
他们也无法从雇主所支付的费用中获益。
这其实是地方政府为填补社会保障基金漏洞所作的一项策略，部分原因是由20世纪90年代中期和21世纪初国有部门实施的强制提前退休计划所造成的（来自2009年的访谈资料）。
2010年，中国通过了第一部《社会保障法》（SSL），由2011年7月施行。
新的《社会保障法》，雇主和雇员都需要交税、医疗保险和失业保险。
孕妇津贴和工伤保险由雇主提供，但具体金额法律上并未做规定只是由当地水平所决定。
执法将更严格，那些不遵守规定的雇主会重罚。
新法律的一项重大突破是个体工人能从一个地方将他们的社会保险基金转移到另一个地方，从而有利于全国范围内的人口流动和鼓励工人为社保基金做贡献。
新法律是形成全国性的社会保障体系的一个里程碑，但也大大地增加了用人单位的人力成本（见TowersWatson，2011；
Gluecketal.，2011更多细节）。
在法律施行过程中的地方政府的工具性角色以及全国范围内劳动法执行力度的参差不齐，我们无法对《社会保障法》将对工人产生积极影响报以非常乐观的态度。
相反，更多的雇主可能会通过中介雇人来避免与工人缔结之间的雇佣关系。
五、流动人口的新兴的组织、代表和保护形式
劳动力市场的健康发展不仅需要完善的法律体系和平衡的社会保障体系，同时也需要一种雇主和工人利益得到充分体现的有效的代表机制。
不幸的是，非正式就业的工人“缄默的代表着最集中的需求，是世界经济中沉默的大多数”（国际劳工组织，2001；
Rodgers，2002，p.70）。
在整顿和规范非正式就业的劳动力市场的中心问题是需要保护农民工的权利和利益。
然而，如上讨论缩得，雇主们不遵纪守法是家常便饭，而且工人因害怕丢掉工作具有很强的忍耐力。
结果是，非正式就业中大多数的工人实际上仍然在基本工资水平、最低工作稳定程度方面缺乏保护，并且未被纳入社会保障体系。
假如，存在一些部门能为这些非正式就业的工人，尤其是农民工提供基本的组织和发挥代表功能，又会怎么样嗯？
除去工会（包括地方政府的工会总部），存在一些官方或民间的组织，准备组织农民工并为它们提供相同的服务。
地方政府（主要是劳动部门），就业中心/人才中心，培训中心和法律中心。
这些组织的出现是由于地方政府目的或者商业机会。
他们可能是地方政府的附属机构或者分包商。
但是，他们成为了服务提供者和农民工的官方代表功能的主要来源。
“组织”这个术语在本文中应用广泛，尽管我们知道在西方工会文献中“组织”和“服务”模式存在争议。
地方政府的作用
地方政府在组织农民工方面具有重要作用，通过直接参与服务政策或是通过引入行政政策和举措。
特别是，地方政府为应对2003年政府为农民工提供大量的培训而筹办的“阳光工程”项目，将职前培训作为主要方式。
地方政府在联系培训、就业机会和劳动力标准监管等方面有较全面的对策。
同样也标志着地方政府正为农民工提供更多种类的服务。
这包括，比如说，免费体检，举行招聘会来提供免费的就业咨询，设立就业中心和培训中心，审查营利的就业中心并宣传知名就业中心（Workers’Daily，2005c；
Workers’Daily，2005b）。
专门为农民工成立的公共设施和服务（比如法律咨询中心、图书馆、教育和文化中心）同样具有积极效果。
更重要的是，农民工的身体和心理健康、他们的技能培训、社会适应能力以及为子女提供的教育和其他形式的社会需要，正变成公共讨论的话题并受到政策关注。
现在已经认识到，至少在一些说辞上就是如果农民工被整合到城市生活，那么就必须采取一些措施避免农民工及其家庭被剥削、歧视和被社会边缘化。
一些市级政府开始采取积极措施来减少这种不平等，比如说，使教育更方便外出务工人员的孩子，通过允许其被招进城市学校及为非城市子女减免学费等（Workers’Daily，2005d）。
工会战略和组织障碍
工会功能的广度是劳动力市场发展的有效指标（Osterman，2006）。
然而，中国工会能力在组织私营和非正式部门方面比较弱小。
直到近几年，工会对外出务工人员的增长表现作为可组织和代表的潜在群体的回应举措比较积极。
自21世纪到来之后，外出务工人员的组织和代表需要被提上工会议程，作为政府为提高农民工恶劣的就业条件的首要任务。
中国工会（ACFTU）的战略是吸纳尽可能多的农民工进工会，不管他们来自何处、他们从事何种工作、他们的工作时间和他们是否受雇（Workers’Daily，2005c）。
中国工会主要采取了两种方式来组织农民工。
一种是“车间组织”，比方说是增加对工作场所的认知从而在公司的支持的联合工人（李应芳，2007）。
当一个工会组织成立时成员大约有90%（中国劳动力统计年鉴，2010）。
工人们在他们不了解和理解的情况下作为工作要求加入工会成为会员。
然而，提高成员认知对于受到私营公司长期抵抗的中国总工会来说仍是一项艰巨的任务。
另一种组织方式是“长途组织”，比如说在工作场所外招募农民工（那些已经工作了或正在找工作）通过提供一系列的服务（李应芳，2007）。
这常被劳动力市场采纳并以与Kelly和Heery（1989，pp.198-9）所划分的“长途扩散”的招募策略相类似。
地方工会部门经常与地方政府部门和其他部门像培训
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