论文银行业合并的申报标准Word文档格式.docx
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reality
China'
sbankingsector,neitherdoesmeetthe
relativelyrelaxed
requirementsaboutbankingpre-mergernotification.Thismethodincreasesthe
burden
regulatoryagencies.Meanwhile,thismethodignoresthedealsscalethresholdinpre-mergernotification.So,itshouldberevisedandimproved.
Keywords:
BankMergers;
Pre-mergerNotification;
Notificationthreshold
JELClassification:
G21,G34,L41
一、导言
银行合并事前申报制度是指为了确保反垄断执法机关在事前对将要实施的银行合并是否会产生显著降低市场竞争之效果做出判断并采取相应措施，而要求当事人于合并实施前进行申报的制度。
自日本于1949年率先建立事前申报制度以来，各主要国家反垄断立法纷纷采纳这一制度。
①申报标准也称申报门槛值，它是合并申报制度的重要组成部分，超过这一门槛值的合并需要向反垄断执法机关提交相关材料，以便反垄断执法机关审查；
没有超过这一门槛值的合并可以不申报。
合理的申报标准有助于减轻反垄断管制机构和合并当事方的负担，有助于一国竞争性市场的形成。
因此，世界各国普遍重视对合并申报标准的制订，并根据国内生产总值的变化调整申报标准。
②
综观国内外对合并申报标准的研究，大多集中在对企业合并申报标准的研究上，[1][2][3]鲜有对银行合并申报标准的研究。
这是否意味着银行合并申报不需要与其它行业不同的申报标准？
银行合并申报标准与其它行业申报标准有没有不同，如有不同，不同在哪里？
这构成本文研究的一个方面。
另一个方面是，2009年7月15日，中国商务部会同中国人民银行、中国银监会、中国证监会和中国保监会制定《金融业经营者集中申报营业额计算办法》，它为中国银行业合并申报的营业额赋予了10%的计算权重。
这一计算方法是否合理？
除了这一主体规模申报标准外，中国银行业的合并申报是否需要交易规模申报标准？
交易规模标准多少合适？
这构成本文研究的另一主旨。
二、中国银行业合并申报是否需要特殊的申报标准
中国《反垄断法》并没有任何条文提及按行业实行特别的集中申报规则或其他规则。
因此，在《反垄断法》的总体框架中引入分行业的申报标准似无必要。
不过，由于第21条授权国务院制定具体的申报标准，有了这种模糊而笼统的规定，我们也不能说不可以制定这样的特殊标准。
是否需要特殊的申报标准，我们可以参照欧盟的做法。
在欧盟，基本上不存在分行业的申报标准。
《欧共体兼并条例》对信用机构、金融机构和保险公司实行特别的营业额计算标准，但这并不算采用有别于统一申报标准的特别标准。
这当中的原因是：
《欧共体兼并条例》恪守本分，只关注竞争问题，而竞争总司也只是一个中立的竞争主管机关，从不涉足产业政策。
此外，考虑到成员国之间的行业监管体制差异很大，而且很多产业涉及敏感的政治问题，要在欧盟层面实行分行业申报标准是很困难的。
在成员国层面，情况则稍为不同。
各成员国有权自行制定分行业的申报标准，而有一些成员国也确实这样做了，虽然这种做法总体上说并不占主流。
欧盟各国实行的分行业申报标准基本上可以分成两大类：
第一类，也是最主要的一类，涉及传媒行业，这一行业的申报门槛要比其他行业低；
第二类则涉及金融业，这一行业虽然适用的是普通的申报门槛，然而计算营业额的方法在不同成员国之间差异很大。
很多欧盟成员国对金融业都制定了自己的申报规则，和欧洲委员会根据《欧共体兼并条例》所实行的标准相差很远。
例如，意大利规定：
“参与集中的银行和金融机构的营业额门槛为其总资产的十分之一，但备查账户（memorandumaccounts）不予计算；
参与集中的保险公司的营业额门槛则为其实收保费的十分之一。
”③不过，意大利的规定并不能算是对金融业适用特别的行业申报标准，因为这只是特别的营业额计算方法而已。
分行业的申报标准属于例外情形，不是主流。
在欧盟，这种标准实际上仅存在于传媒行业之中。
而即便是针对传媒合并所制定的特别申报标准，这种做法在欧盟也仍然是少数，而且和成员国的历史与国情密切相关。
银行和金融机构所独有的营业额计算方法倒是值得中国借鉴，但这并不意味着需要制定不同的申报标准。
《金融业经营者集中申报营业额计算办法》显然是借鉴了欧盟的做法，表明了商务部认为银行业不需要特殊的申报标准的态度。
上面的分析表明，对银行业集中申报，不需要制定特别的申报标准，可以在营业额的计算方法上有所不同。
当然，我们可能担心：
金融是国民经济的命脉，外资集中关系到国家金融安全，应该规定特有的申报标准。
这类担心完全可以通过行业监管规则来消释，例如外资管制、行业主管机关审批，等等。
对敏感行业实行单独的集中申报标准可能是叠屋架床，还会人为地催生出不确定因素，并且有可能造成中国各政府部门之间滋生出敌意、混乱和其他问题，但却不会带来任何实质性的好处。
三、中国银行业合并的申报标准
在给出具体的申报标准前，首先需要明确的是，有哪些因素影响合并申报的标准。
（一）影响合并申报标准的因素
第一，一国的经济规模（以GDP或以其他数据来衡量）。
规模越大，则申报门槛应当越高。
以欧盟为例，2006年欧盟的GDP达到11.6兆亿欧元，而它规定参与集中企业中至少有两家的欧盟营业额必须单独达到2.5亿欧元（第一套申报标准）或1亿欧元（第二套申报标准）（第二套申报标准指合营企业营业额（或者合营活动的营业额）要达到1亿欧元，因为低于1亿欧元的经营者集中可以适用简式申报程序。
），换算成比例就是1:
46400或者1:
11600；
而法国的要求是，参与集中企业的全球营业额总和要达到1.5亿欧元，且至少有一家企业的法国国内营业额能达到5千万欧元，以法国的GDP值1.79兆亿欧元计，其国内营业额门槛与GDP的比率为1:
17800，这比欧盟层面的比率要差很多，可是法国经济与欧盟整体经济的构成相差并不大。
第二，一国国内关于合并交易的数量、金额和规模等各种统计数据。
一般来讲，一国合并的数量和金额越大，申报标准就越高。
第三，人力资源和政策考量。
中国会成立什么样的反垄断执法机构？
从“法律生效日”
开始，会有多少审查员和其他行政官员参与经营者集中的审查工作？
如果对这两个问题有答案，大概就能估算出反垄断执法机构在初步调查阶段能够处理多少案件了。
就人力资源与政策考量来说，需要注意这样几点：
①在中国目前有相当经验、可以处理案件的专家并不多。
如果申报数量超过了可控制的范围，使得执法机构在一开始就被淹没在公文和数据里，忙得不可开交，其工作效率将会非常差劲。
果真如此的话，那就很有可能出现以下几种情况：
要么只对申报进行匆忙而肤浅的审查，提不出任何实质性的意见，纯粹是在“凑数字”；
要么处理过程中不断出现程序性和实质性纰漏；
再就是想尽办法拖延程序，例如无谓地要求申报企业提供信息，或者是要求其提供根本无法收集的信息，以此来替审查工作争取时间；
等等。
所以说，在合并审查制度开始运作的阶段，反垄断执法机构对于申报案件的处理原则应当是宜少不宜多；
只有当主管官员积累的经验越来越多，同时机构的编制不断充实时，工作量才可以逐步增加。
要达到这个目的，申报的门槛一开始可以定得高一些，但又应当容许日后通过简单的行政机制对门槛进行调整（而不是又要通过制定新法律的办法“从零开始”）。
②考虑到政府鼓励中小型国内银行进行整合的目的，申报标准应相对提高，以免使中小型企业的整合过程变得过于复杂。
事实上，《反垄断法》就有这样的考虑，如《反垄断法》第15条把“提高中小经营者效率，增强中小经营者竞争力”作为禁止垄断协议的例外情形。
③如果政府担心由于国外银行合并国内银行导致中国金融安全问题，她可以把相关企业的全球营业额总和这个门槛定得低一些。
从上面的分析可看出，在中国目前对银行合并的申报标准宜相对宽松。
（二）中国银行业合并申报标准的设计
2008年11月27日，商务部公布《国务院关于经营者集中申报标准的规定》。
在第3条明文规定，经营者集中达到下列标准之一的，经营者应当事先向国务院商务主管部门申报，未申报的不得实施集中：
①参与集中的所有经营者上一会计年度在全球范围内的营业额合计超过100亿元人民币，并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额均超过4亿元人民币；
②参与集中的所有经营者上一会计年度在中国境内的营业额合计超过20亿元人民币，并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额均超过4亿元人民币。
第3条最后专门附上“营业额的计算，应当考虑银行、保险、证券、期货等特殊行业、领域的实际情况，具体办法由国务院商务主管部门会同国务院有关部门制定”。
以上规定表明：
①中国企业合并申报标准采用的是营业额标准；
②营业额标准既考虑全球营业额，也考虑中国境内营业额；
③对银行业的合并申报，没有特别的与其它行业不同的申报标准，都是全球营业额100亿元，境内营业额4亿元，仅是其营业额的计算办法与其它行业不同，其它行业营业额就是营业额，不需要调整，而对金融业，需要对其营业额的计算进行调整。
可见，这一部文件深受欧盟集中条例的影响，有明显的欧盟集中条例的痕迹。
2009年7月15日，商务部会同中国人民银行、中国银监会、中国证监会和中国保监会制定《金融业经营者集中申报营业额计算办法》。
该办法规定，申报中的银行业金融机构的营业额要素包括以下项目：
利息净收入；
手续费及佣金净收入；
投资收益；
公允价值变动收益；
汇兑收益；
其他业务收入。
经营者集中申报营业额的计算公式为：
营业额＝（营业额要素累加－营业税金及附加）×
10%
这一办法明确了金融业合并申报的营业额的计算办法。
这一办法有一个明显的缺陷，即只规定了银行合并申报的主体规模标准，没有规定合并申报的交易规模标准，而交易规模对决定合并后实体的市场力至关重要。
此外，其营业额的计算是否恰当适用，也需要用现实数据来检验。
我们首先以假设的中国民生银行与中国华夏银行合并为例，说明银行业合并的申报标准，并评估其合理性。
两家银行2009和2010年的相关数据见表1。
表1假设的民生银行与华夏银行合并的营业额计算（单位：
百万元）
项目
2009
2010
民生
华夏
利息净收入
31727
1581
44848
2276
手续费及佣金净收入
4530
102
7879
144
投资收益
4993
10.1
-65
-1.9
公允价值变动
44
-4.3
-4
2.2
汇兑收益
94
12.7
569
15.5
其他收入
23
11.3
13
11.6
营业税金及附加
2758
124.7
3734
160.2
营业额
3865.3
1588.1
4950.6
2287.2
总营业额
5453.4
7237.8
总资产
14263.92
8454.56
18237.37
10402.3
资产和
22718.48
28639.67
市场份额（%）
1.79
1.06
1.91
1.09
市场份额和（%）
2.85
3.00
资料来源：
根据两家银行网站公布的2010年年报整理而成。
从表1可看出，如果2010年两家银行合并，按合并申报标准调整的营业额为54.534亿元；
如果2011年两家银行合并，按合并申报标准调整的营业额为7237.8亿元；
如果按“参与集中的所有经营者上一会计年度在中国境内的营业额合计超过20亿元人民币，并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额均超过4亿元人民币”这一标准，那么这两家银行的合并需要向商务部进行申报。
但我们从这两家银行合并后的市场份额看（假设合并不改变单个银行的市场份额），2009年为2.85%，2010年为3%，均太小，这么低的市场份额在任何国家也不需要申报。
④虽然在理论上认为用市场份额进行检验不合理，⑤但至少可以将它用作参考指标，更何况还有一些国家也将市场份额作为合并申报的检验标准。
所以，按《国务院关于经营者集中申报标准的规定》和《金融业经营者集中申报营业额计算办法》对银行业合并规定申报标准，显然太过严格，按此标准，绝大多数的银行合并都需要申报，如果每年银行合并的数量有限，商务部还有精力应对，但一旦数量增多，则会令商务部疲于应付。
严格的申报标准也与我们前面对银行业申报标准原则的分析不符。
所以，应对这一办法进行改革。
修订的办法有两个。
一是只将营业额计算中10%的乘数变为2%，其它不变，这样在这个假设的例子中两家银行的合并不需要申报，这也符合中国鼓励中小规模银行集中的精神。
是否这一办法太松，以至于连大型商业银行的合并都不需要申报。
下面我们用两个假设的例子来说明，一个是中国建设银行与中国交通银行之间的合并，一个是中国建设银行与中国民生银行的合并。
具体的数据见表2和表3。
表2假设的交通银行与建设银行集中的营业额计算（单位：
亿元）
交通银行
建设银行
665.64
2118.85
849.95
2515
113.99
480.59
144.79
661.32
13.93
58.97
7.47
40.15
公允价值变动收益
3.34
9.24
-0.71
16.59
4.83
-2.5
6.5
-6.11
其他业务收入
7.64
6.69
27.45
7.94
51.47
159.72
64.31
183.64
资产总额
33091.37
96233.55
39515.93
108103.17
银行业总资产
795146
953053
4.16
12.1
4.15
16.26
15.45
2%计算的营业额
15.158
50.2424
19.4228
61.025
2%计算的营业额之和
65.4004
80.4478
中国建设银行和中国交通银行2010年年报。
从表2可看出，两家银行不管是2010年合并，还是2011年合并，用2%作为营业额计算的乘数，计算出来的境内营业额之和都大于20亿元，且单个银行的营业额都大于4亿元，所以该项合并应申报。
这是五大商业银行中最小的交通银行与另一家大型商业银行的合并，更不用说原四大国有商业银行的合并。
我们再看一个例子，假设建设银行与民生银行合并（见表3）。
表3可得出与表2同样的结论，这起合并需要申报。
表3假设的民生银行与建设银行合并的营业额计算（单位：
民生银行
317.27
448.48
45.3
78.79
49.93
-0.65
0.44
-0.04
0.94
5.69
0.23
0.13
27.58
37.34
142.64
182.37
市场份额
市场份额和
13.89
13.21
7.7306
9.9012
57.973
70.9262
中国民生银行和中国建设银行2010年年报。
所以本文认为，用2%的乘子较为合适。
另一种修订办法是采用意大利的方法，将营业额设定为总资产的一定百分比。
意大利对银行合并申报的标准是“参与集中的银行和金融机构的营业额门槛为其总资产的十分之一”，至于是否为“十分之一”要看中国的实际情况。
表4列出了2007～2010年3家政策性银行、5家大型商业银行、17家股份制商业银行的平均资产，如果采用这一标准，那么，两家股份制银行于2011年合并，假设它们的资产与股份制商业银行的平均资产相等，即为8766.882亿元，则只要两家商业银行中国境内的营业收入和不超过1753.4亿元，就不需要进行申报；
大于这一数值，需要申报。
我们不妨看一看假设的中国民生银行与中国华夏银行的合并（数据见表5）。
从表5可看出，假设2011年民生银行与华夏银行集中，它们的营业收入和为792.47亿元，其总资产和为28639.67亿元，二者的比率为2.77%，低于意大利的申报标准，不需要申报。
如果再从市场份额的角度考虑，2011年二者集中后（假设市场份额不变），市场份额为3%，这一低的市场份额在任何国家也不需要合并申报。
因此，这样看来，用意大利的申报标准是合适的。
表42007～2010年主要商业银行的平均资产（单位：
银行类型
2007
2008
政策性银行
14260.33
18818
23152
25507
大型商业银行
57000
65150.2
81599.6
93788.6
股份制银行
4278.941
5196.294
6951.824
8766.882
根据中国银行业监督管理委员会2010年报整理。
表5民生银行与华夏银行的财务数据
营业收入（亿元）
350.17
176.11
420.6
171.3
547.68
244.79
营业收入和（亿元）
526.28
591.9
792.47
总资产（亿元）
10543.5
7316.37
总资产和（亿元）
17859.87
1.67
1.16
2.83
营业收入和/总资产和（%）
2.95
2.61
2.77
根据两家银行网站公布的财务数据整理而成。
不过，这里仍有两个问题，一是意大利的标准是否太宽松？
二是民生银行与华夏银行合并的例子是否有代表性？
从国际上看，意大利和日本的合并申报是最为宽松的国家。
中国是否需要采用与它们一样宽松的标准？
虽然说中国宜采用宽松的银行合并申报标准，但考虑到中国经济的高速发展，银行业整体竞争实力的加强，中国不妨采取一个较为中性的合并申报标准，将银行合并的申报标准定为“参与集中的银行和金融机构的营业额门槛为其总资产的八分之一”。
这一例子是否恰当？
应该说，中国民生银行和中国华夏银行是17家股份制商业银行的代表，如果它们间的合并按上述的标准不需要合并申报，那么，也就是说，中国银行业的合并申报政策是鼓励中小商业银行合并的，这有利于形成中国银行业良性竞争局面。
上面说明的是银行合并申报中主体规模的境内标准，如果是全球标准，多少合适？
德国和法国的合并申报标准既有境内标准，又有全球标准，这一点值得中国借鉴。
因为中国目前也面临外资银行的合并问题。
全球营业额标准应制订严厉一些。
参考德国和法国的标准，德国全球合并的申报标准是5亿欧元，境内标准是2500万欧元，全球标准是境内标准的20倍；
法国全球合并申报标准是1.5亿欧元，境内标准是1500欧元，全球标准是境内标准的10倍。
因此，中国对银行合并申报的全球标准可定为“参与合并的银行其全球营业额超过中国境内营业额的15倍”。
申报标准除了主体规模标准外，还应有交易规模标准，因为交易规模决定合并后实体市场力增加的程度。
欧盟申报标准只有主体规模标准，没有交易规模标准，美国两者都有。
考虑到交易规模对银行市场力的重要性，虽然交易规模存在数据失真的风险，建议中国反垄断管制权威有必要将银行合并的交易规模标准考虑在内。
对银行合并申报的交易规模标准，可以参考美国对企业合并申报的交易规模标准——作为取得的结果，取得方将获得被取得方所有资产或股份的15%以上，或者其资产或股份的金额在1500万美元以上。
前一条我们似乎可以采用，后一条中的“1500万美元”的规模用于中国银行业的合并未免过于严格。
我们可以参考欧洲银行业1995～2002年期间61起主要银行合并的交易规模（见附录1）。
附录1中银行合并交易的平均规模为48.62亿欧元，中间值为20.86亿欧元。
假如有一半的主要银行合并需要申报，则用中间值更为恰当，因为中间值能表明有一半的银行合并需要申报，而用平均值不能表明这一点。
上世纪90年代的20.86亿欧元，约合人民币220亿元，1995～2002年间中国银行业的平均总资产约13万亿元，⑥2011年末中国银行业总资产达到111.5万亿元，⑦这一数字约是13万亿的9倍。
因此
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